中國行政審判制度的第一次實踐—平政院制度的創(chuàng)設(shè)與演變

趙 勇 王學(xué)輝

（作者分別為樂山師范學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院講師，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授；本文系四川省教育廳項目，項目編號：10SB034）

平政院制度的創(chuàng)立

武昌起義爆發(fā)后，各省紛紛宣布獨立，政治上的變革為中國人依照自己的意愿建立國家制度提供了條件，行政審判制度也從此開始在中國大地上生根發(fā)芽。

1912年1月30日，由時任法制局長的宋教仁草擬的《中華民國臨時政府組織法草案》第一次提出了平政院的構(gòu)想。參議院討論此草案時認為“國家基本法制定之權(quán)屬于立法機關(guān)，顧慮此風(fēng)一開有損立法權(quán)獨立行使之尊嚴。”①因而未被接受，后由參議院于2月7日組織起草委員會另行起草制定，改稱《中華民國臨時約法》，并于3月8日正式公布實施。此約法雖與法制局草擬的《中華民國臨時政府組織法草案》相比有著明顯的變化，但是，《臨時政府組織法草案》第十四條之內(nèi)容卻被保留了下來，只是將其拆分為兩條分別規(guī)定。平政院制度第一次在國家根本法中得以確立。

平政院制度在民國之初頗受重視，《臨時約法》頒布后不久，3月28日孫中山即在“孫大總統(tǒng)令各都督保護人民生命財產(chǎn)電文”中提出“人民有受……疾苦者許其按照臨時約法來中央平政院陳訴或就近向都督府控告?！痹绖P就任大總統(tǒng)后，各項國家制度開始著手設(shè)立，平政院制度的創(chuàng)設(shè)也隨即提上了日程。1912年11月，由法制局所擬定的行政審判法草案出臺，計五十九條，交國務(wù)院審議。后平政院官制草案數(shù)易其稿，1914年3月31日，總統(tǒng)袁世凱發(fā)布《平政院編制令》，并任命汪大燮為平政院院長。平政院制度終于在法律上建立起來。

平政院組織機構(gòu)的設(shè)立

《平政院編制令》出臺之后，北京政府即開始著手籌備設(shè)立平政院。4月2日袁世凱發(fā)布命令陳述平政院的重要地位：“查行政裁判所之設(shè)，東西各國俱有先例，即吾國臨時約法亦有行政訴訟別定法律之明文。亟應(yīng)將平政院從速設(shè)置，并參酌舊制，體察國情，于該院設(shè)置肅政廳，俾于行政審判之外兼有糾彈官吏之權(quán)，期挽頹風(fēng)而臻上理……”②4月3日任命莊蘊寬為都肅政史。4月15日汪大燮正式就任平政院院長。四月中旬，平政院在國務(wù)院內(nèi)設(shè)立臨時籌備機構(gòu)，開始著手籌備。政府各員根據(jù)《平政院編制令》的規(guī)定紛紛密薦平政院評事及肅政史等員。盡管有每人限制二員的要求，但至四月中旬，保薦名額已逾五十人，而所薦之人既有民國要員，也有前清重臣。至4月20日，定員十六人的肅政史，保薦名額已經(jīng)超過三倍以上。面對如此眾多的候選人，院長汪大燮認為應(yīng)以“其人之經(jīng)驗常識為用舍之標(biāo)準(zhǔn)”，評事一職應(yīng)取精于法學(xué)之士，而肅政史一職則應(yīng)取材于前清著名御史。5月7日，人選問題塵埃落定，總統(tǒng)袁世凱發(fā)布命令，任命曾述棨、王瑚、蹇念益、夏壽康、蔡寶善等十六人為肅政史；任命董鴻祎、楊彥潔、邵章、曾鑒、陳兆奎等十五人為平政院評事。5月13日又任命董鴻祎、曾鑒、張一鵬為平政院庭長。5月26日至28日，各評事及肅政史正式就職。

就平政院評事而言，其中有留學(xué)經(jīng)歷的有李榘、邵章、馬德潤、范熙壬等人，而研習(xí)過法學(xué)或任過司法職者則包括邵章、馬德潤、麥秩嚴、曾鑒等人。由此可見，平政院評事中有留學(xué)經(jīng)歷者以及研習(xí)過法學(xué)或任過司法職者均占多數(shù)。而在肅政史中，多數(shù)人員則為清朝或民國各級官員，如曾述棨任肅政史前為外交部參事，王瑚為清廷湖南民政長，蹇念益為清廷河南財政副監(jiān)理官、民國眾議院議員……。因而，肅政史主要是有豐富政治閱歷人士，與平政院評事側(cè)重于司法經(jīng)驗與知識不同，這也印證了平政院長汪大燮之前對于平政院人員的不同要求。

在平政院組織機構(gòu)積極籌備的同時，相關(guān)立法也在加緊起草之中，4月10日北京政府公布《糾彈條例》，5月17日公布《行政訴訟條例》及《訴愿條例》，6月8日公布《平政院裁決執(zhí)行條例》，6月11日公布《行政訴訟狀繕寫方法》。在法規(guī)基本具備的條件之下，平政院終于向世人揭開了面紗。1914年6月16日，平政院舉行開庭禮，但僅系形式上之禮節(jié)，并未審理案件。6月23日，平政院第一次開庭，所審案件為直隸霸縣知事劉鼎錫被糾彈案。至此，平政院機構(gòu)終于正式成立并開始運作。

平政院制度的演進

平政院與司法機關(guān)權(quán)限爭議。由于《中華民國約法》及《平政院編制令》對平政院職權(quán)的規(guī)定較為粗略，而后制定的法規(guī)也并沒有解決這一問題。因而，平政院開幕之后，在審理霸縣知事劉鼎錫及順天府尹王治馨被糾彈案的過程中，平政院與司法機關(guān)的權(quán)限爭議問題開始顯現(xiàn)。《中華民國約法》及《平政院編制令》均規(guī)定平政院有審理糾彈案件之權(quán)，然而是否涉及刑事審判則未明確。同時《平政院編制令》第一條又明確要求“平政院審理糾彈事件不妨及司法官署之行使職權(quán)?！边@就引發(fā)了平政院與司法機關(guān)之間關(guān)于權(quán)限問題的爭執(zhí)。

平政院認為，平政院是裁判行政官廳及行政官吏的一種特別制度，根據(jù)《約法》第八條的規(guī)定，平政院有權(quán)審理行政訴訟案件，而根據(jù)《約法》第四十五條的規(guī)定，平政院則為審理糾彈事件的機構(gòu)。因而平政院屬于約法第四十五條規(guī)定的審理“行政訴訟及其它特別訴訟”的特殊機構(gòu)。既然特別設(shè)立之審判機關(guān)其權(quán)限必須超出普通法院管轄之外，因而無需考慮是否妨害普通權(quán)力問題，平政院應(yīng)當(dāng)有權(quán)就糾彈案件進行審理并裁決。而以司法部為代表司法界一方則要求尊重司法獨立，認為平政院并非特別審判機關(guān)，由于平政院具有行政機關(guān)性質(zhì)，因此不可將涉及司法案件交其審理裁決。況且，當(dāng)時全國下級審檢各廳已歸裁撤，如果中央大理院又喪失審理之權(quán)，則司法獨立原理全然無存。

1914年7月17日，修訂后的《行政訴訟法》及《糾彈法》公布。從這兩部新法律的內(nèi)容來看，其變化主要在文字方面，內(nèi)容上的變化并不大，平政院權(quán)限也無變化。但是，同日公布的《糾彈事件審理執(zhí)行令》第三條規(guī)定“應(yīng)付司法審判之官吏，由大總統(tǒng)特交司法總長，飭管轄該案之檢察廳立即向管轄該案之法院提起公訴?！边@一規(guī)定實質(zhì)上消除了平政院就糾彈案件刑事范圍審判裁決的權(quán)力。

盡管《糾彈事件審理執(zhí)行令》在一定程度上解決了權(quán)限爭議問題，然而，無論是《糾彈法》還是《行政訴訟法》對于平政院審理權(quán)限范圍問題并沒有做出明確的規(guī)定，這也導(dǎo)致平政院與司法機關(guān)權(quán)限之爭難以終結(jié)。對于權(quán)限問題，此后司法界與平政院仍然存在分歧，各執(zhí)一詞。平政院認為，其所審理的糾彈案件，司法機關(guān)僅有決定適用何種刑罰的權(quán)力，無權(quán)審查其已經(jīng)認定的事實；而司法界則認為，平政院僅能判定案件是否屬于刑事審判范圍，其所認定事實不能約束法院。這種有關(guān)平政院審判權(quán)限的爭論一直持續(xù)到1916年6月肅政廳的撤銷。

肅政廳的撤銷。1914年《平政院編制令》所設(shè)計的平政院是一個混合機構(gòu)，一方面平政院握有行政訴訟審判權(quán)，由平政院評事組成審判庭行使，另一方面平政院又擁有監(jiān)督、彈劾官吏的權(quán)力，由肅政廳（由肅政史組成）行使。肅政廳的設(shè)置在《臨時約法》中沒有規(guī)定，民國初年創(chuàng)設(shè)平政院制度時，最初草案中也并無肅政廳的設(shè)置，但是在后幾稿中開始有類似機關(guān)監(jiān)察廳的規(guī)定，最終《平政院編制令》中則提出肅政廳的設(shè)置，行使監(jiān)察、彈劾官吏的權(quán)力。袁世凱對肅政廳及肅政史寄予厚望，1914年5月26日，在肅政史覲見總統(tǒng)袁世凱之時，袁說：“國家之?dāng)∮晒傩耙?，故歷代皆設(shè)言官以糾正之，法良意美，治國者所當(dāng)取法。吾國自入民國以來，仕途龐雜極矣，特設(shè)肅政史一官冀有所補救?！雹郛?dāng)時輿論認為，肅政廳乃是對前清都察院的摹仿，肅政史即左都御史的變相。平政院成立后，肅政廳也開始履行職責(zé)，各肅政史開始糾彈各級官員，其中包括諸多民國要員，如梁士詒、許世英、楊度等，肅政廳在肅清吏治方面起到了一定的效果。1915年12月袁世凱稱帝，三個月后帝制失敗，民國重興，在此期間，同所有其它政府機構(gòu)一樣，肅政廳仍然正常運作。1916年6月，袁世凱病故，黎元洪就任民國總統(tǒng)，此時因復(fù)辟帝制，袁世凱為國人所忿，與其相關(guān)的法律、制度都開始著手修改、裁撤。因肅政廳的設(shè)置與袁密切相關(guān)，因此其命運也已經(jīng)注定。1916年6月29日，總統(tǒng)黎元洪發(fā)布命令，恢復(fù)《臨時約法》的效力，廢止《中華民國約法》，由于肅政廳為約法中規(guī)定的機構(gòu)，因此同日發(fā)布命令裁撤平政院所屬之肅政廳。隨后7月6日《糾彈法》被廢止，肅政廳被撤銷。肅政廳撤銷后，此前已經(jīng)交予其審理的案件如何處理有待明確，1917年1月11日，經(jīng)平政院呈請，總統(tǒng)黎元洪發(fā)布指令：“未結(jié)各案系在糾彈法廢止以前交審，應(yīng)仍由該院從速審結(jié)。”④平政院對未結(jié)糾彈案件的審理一直持續(xù)到1917年。肅政廳被撤銷之后，平政院即從一個兼有行政審判和官員彈劾權(quán)的混合權(quán)力機關(guān)，轉(zhuǎn)變成了一個專門負責(zé)行政訴訟的行政審判機關(guān)。

平政院的裁撤計劃。1923年10月8日，國會三讀通過《中華民國憲法》案，10月10日憲法會議正式公布此案，歷時十余年幾經(jīng)波折的《中華民國憲法》終于出臺。隨即政府開始著手實施憲法。根據(jù)《中華民國憲法》第九十九條規(guī)定“法院依法受理民事、刑事、行政及其它一切訴訟；但憲法及法律有特別規(guī)定者，不在此限?！边@實質(zhì)上取消了平政院制度，因而，平政院的裁撤也提上了日程。10月18日，總統(tǒng)曹錕發(fā)布裁員命令。遵照此令，各機關(guān)開始著手裁撤，平政院的裁撤問題，也在此時提出。國務(wù)院在內(nèi)閣會議中提出裁撤平政院、僑工局、經(jīng)濟調(diào)查局、政治討論會、統(tǒng)一委員會、外交委員會、蒙疆委員會等駢枝機構(gòu)。11月29日，裁員令正式公布，規(guī)定：“除平政院應(yīng)依法辦理外，如統(tǒng)一善后委員會、政治善后討論會、京兆河道管理處、運河工程局、水路測量所、毛革改良會、蒙藏招待所、辦理接收庫恰事宜處、西北國道籌備處、駐歐航空委員均著一并裁撤”⑤。平政院因《中華民國憲法》中行政訴訟審判權(quán)歸屬于普通司法機關(guān)的規(guī)定被列入裁撤機構(gòu)名單。但是在當(dāng)日內(nèi)閣在討論裁員問題時，對平政院職權(quán)問題作出補充決議，議決“在法律問題未解決以前，所有行政訴訟仍歸該院承受辦理?！雹藓笠蚍蓷l件一直未具備，平政院的裁撤被擱置起來。1924年11月，曹錕下臺，段祺瑞臨時執(zhí)政，隨即廢止《中華民國憲法》，憲法既無，平政院裁撤問題自然終結(jié)，平政院因憲法而生之裁撤問題終以平政院保留而塵埃落定。

平政院的終結(jié)與行政法院的成立。平政院裁撤問題解決后，繼續(xù)履行其作為行政訴訟審判機關(guān)的職責(zé)一直到1928年北洋政府的終結(jié)。1928年6月8日，北伐軍攻入北京，京中機構(gòu)自行解散，隨即國民政府派員接收北京各機關(guān)，平政院也自然終結(jié)。平政院終結(jié)后，中國行政審判制度的第一次實踐也宣告結(jié)束。但行政審判制度在中國的實踐并沒有停止不前。1928年10月20日國民政府頒布《司法院組織法》，其中設(shè)立了專門負責(zé)行政審判的行政審判署。1928年11月，國民政府修改《司法院組織法》，將“行政審判署”變更為“行政法院”，確立了行政法院制度。1932年11月17日，國民政府頒布《行政法院組織》及《行政訴訟法》，1933年6月2日，國民政府任命茅祖權(quán)為行政法院院長，23日，行政法院成立。行政法院時代正式開始。

結(jié)語

平政院制度是大陸法系行政裁判制度在中國的第一次實踐。平政院制度首先是對大陸法系行政裁判制度的效仿，因而平政院主要職能在于審理行政訴訟。同時，在傳統(tǒng)監(jiān)察思想的影響下，平政院內(nèi)部又添設(shè)了一個職掌糾彈官吏的機關(guān)：肅政廳。這種開創(chuàng)性的設(shè)計，使得平政院制度在很大程度上不同于當(dāng)時其他國家的行政裁判制度。從實際效果來看，這種中西合璧的制度無疑是較為成功的，一方面，平政院從1914年到1928年間審理了數(shù)百件行政訴訟案件，切實起到了救濟人民權(quán)利，防止違法行政的作用。另一方面，肅政廳在其存在的兩年多的時間里，糾彈了諸多官員，有效發(fā)揮了監(jiān)察吏治的作用。

不過平政院制度畢竟是一種創(chuàng)新，所以在制度設(shè)計方面，不可避免地存在一些缺陷。從糾彈程序來看，根據(jù)《糾彈法》的規(guī)定，肅政史糾彈官吏必須向大總統(tǒng)呈請審查，再由大總統(tǒng)交由平政院審理。在這一過程中，大總統(tǒng)即擁有是否糾彈官吏的決定權(quán)。因而肅政廳難免為人所詬病，被視作是總統(tǒng)袁世凱實現(xiàn)專制的工具。另一方面，平政院的糾彈職能，雖然主要是對中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度的繼承，但也同時融合了西方法律思想，糾彈案件必須經(jīng)由平政院通過司法程序?qū)徖頉Q定，而非將決定權(quán)完全交予一般行政機關(guān)。平政院審理糾彈案件，需要就被糾彈官吏應(yīng)交懲戒或交司法機關(guān)審判作出裁決。因而必然會與司法機關(guān)的刑事審判權(quán)產(chǎn)生沖突，引起兩個機關(guān)之間的權(quán)限爭議。正是肅政廳的這些缺陷再加上其與袁世凱的關(guān)系最終導(dǎo)致了被撤銷的命運，而并非因其效果不佳。

而在行政訴訟方面，此一制度基本是對外國行政裁判制度的效仿，并無太多的本土因素。平政院行政訴訟制度的創(chuàng)新主要集中在肅政史提起行政訴訟的規(guī)定中。雖然這一規(guī)定的出發(fā)點可能主要與監(jiān)察吏治有關(guān)，但在客觀上卻對保障人民權(quán)利具有極大意義，在人民法律意識薄弱，法治剛剛萌芽的當(dāng)時，具有重大價值。不過可惜的是，伴隨著肅政廳的撤銷，這一創(chuàng)新規(guī)定尚未實施就失效了。盡管這一規(guī)定使得行政訴訟制度具有了一定的中國色彩，但于行政訴訟制度本身并無根本影響，只是對國外成熟的法律制度加以微小修改而已，因而平政院行政訴訟制度的設(shè)計并無明顯缺陷。這也決定了平政院能夠在行政訴訟方面取得成功。

總之，平政院制度是中國本土政治思想與西方法律制度結(jié)合的產(chǎn)物，是監(jiān)察制度與行政裁判制度的結(jié)合。由于這兩種制度性質(zhì)的不同，這種結(jié)合實質(zhì)上是松散的，因而二者之間并未產(chǎn)生沖突。雖然由于肅政廳的撤銷使得這種開創(chuàng)性的制度最終未能完全實現(xiàn)其初衷，但實踐也表明，盡管存在或多或少的問題，平政院制度這種中西合璧的設(shè)計仍是較為成功的。平政院的實踐證明了行政訴訟制度能夠在中國良好運行，也證明了大陸法系行政裁判制度在中國實施的可行性，而肅政廳雖被撤銷，但糾彈制度的設(shè)計仍有諸多可取之處。這些都為后來國民政府的行政訴訟及監(jiān)察制度的構(gòu)建提供了寶貴的經(jīng)驗，對于今天中國行政訴訟和監(jiān)察制度的改革也具有重大的參考價值。

【注釋】

①“中華民國史事紀要編輯委員會”：《中華民國史事紀要（1912年1至6月）》，臺北：“中華民國史料研究中心”，1971年。

②政府公報684，1914年4月3日。

③“總統(tǒng)訓(xùn)誡肅政史之演詞”，《申報》，1914年5月30日。

④政府公報362，1917年1月11日。

⑤政府公報2770，1923年11月30日。

⑥“裁員令之修正與議員”，《益世報》，1923年11月30日。