城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展運作的法理基礎(chǔ)

羅云方

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是社會經(jīng)濟(jì)推進(jìn)發(fā)展的重要途徑以及必經(jīng)階段，它所附帶產(chǎn)生的實際效應(yīng)不僅表現(xiàn)在物質(zhì)實體的改造更新上，而且也體現(xiàn)在社會階層主體的精神內(nèi)核的影響演變中，并往往以物質(zhì)實體制約乃至決定社會階層主體的理念思維以及意識形態(tài)這一形式而存在。基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理判定，物質(zhì)實體所對應(yīng)的價值對象當(dāng)然是區(qū)域社會的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的配置整合。在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)浪潮的席卷洗禮之下，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式也不盡相同、各有優(yōu)劣，而其中以“降低資源成本投入、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量”為標(biāo)榜的“低碳經(jīng)濟(jì)”運作模式是近年來城鄉(xiāng)建設(shè)的熱門新寵。該模式一方面呼應(yīng)了國家政策的核心訴求，也就是節(jié)約型社會以及科學(xué)發(fā)展觀的宏觀方針的法規(guī)指引；另一方面，它也在理論上兼顧了自然環(huán)境屬性、社會要件因素以及人類持續(xù)發(fā)展等關(guān)鍵層面的整體效益，得益于以上兩方面的綜合優(yōu)勢，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展運作這一模式得以在國內(nèi)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程中廣泛而全面地鋪展開來。

低碳經(jīng)濟(jì)的價值位階與現(xiàn)實瓶頸

城鄉(xiāng)建設(shè)作為行政指引與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌的結(jié)晶產(chǎn)物，不僅在內(nèi)容上基于地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)效益的市場需求，而且在形式上也不可避免地受到行政機(jī)構(gòu)的法規(guī)規(guī)制。眾所周知，市場體系具備盲目性、自發(fā)性以及滯后性，加之在城鄉(xiāng)建設(shè)所產(chǎn)生的短期可觀豐厚的經(jīng)濟(jì)效益的刺激之下，作為輔助調(diào)節(jié)性元件的行政法規(guī)指導(dǎo)管理又必然遭遇“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法制規(guī)范”不可兼得的特殊尷尬，低碳經(jīng)濟(jì)的核心在于資源的科學(xué)配置與經(jīng)濟(jì)的集約增長這兩者之間的交互雙贏。而事實上，僅以城鄉(xiāng)地區(qū)而言，如果兩頭都不加砝碼，也照樣會保持平衡，然而這種原始自然的平衡狀態(tài)則大多意味著陳舊落后的生產(chǎn)力、封閉蕭條的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)以及貧富不均的社會階層。而低碳經(jīng)濟(jì)意味著“最少的資源投入與能源消耗換取最大的貨幣回報與經(jīng)濟(jì)收益”，那么就只能向天平托盤里加注砝碼，最多的自然也是資源配置的砝碼，因為資源的配置整合必然能夠產(chǎn)生定量的貨幣效益，無論這種貨幣效益的額度是多抑或是少，它所代表的就是地方政績、社會效益以及區(qū)域榮耀。于是我們也就不難想見在行政法規(guī)看似更為規(guī)范的同時，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模的盲目擴(kuò)大、投入成本的肆意加大所引發(fā)的能源消耗走高與貨幣減損加劇的失調(diào)態(tài)勢也隨之而來。

伴隨著商業(yè)集群快速滲透行政體系，低碳經(jīng)濟(jì)的節(jié)能環(huán)保與清潔集約似乎越來越顯得不倫不類，低碳化經(jīng)濟(jì)、節(jié)約型社會、科學(xué)式發(fā)展的呼聲則顯得越來越蒼白而微弱。法規(guī)權(quán)能的分散缺失、貨幣效益的引誘刺激、社會階層的差別分化開始一股腦涌出，具體表現(xiàn)則為土地規(guī)劃拆遷的補償不均、地區(qū)集權(quán)主義的沉渣泛起以及社會階層法制意識的淡漠閉塞等。

土地資源的拆遷補償

城鄉(xiāng)建設(shè)一體化在表現(xiàn)形式上是基于土地資源的改造更新，通過將劃入建設(shè)統(tǒng)籌范圍之內(nèi)的土地資源進(jìn)行二次估價以及深度開發(fā)，繼而以房地產(chǎn)經(jīng)營銷售的形式換取貨幣收益。這就涉及到了行政部門制定政策性法規(guī)規(guī)劃土地以及房產(chǎn)公司企業(yè)謀求獲取土地資源開發(fā)權(quán)之間的依存關(guān)系，而土地資源的規(guī)劃必然涉及出現(xiàn)在其空間范圍之內(nèi)的房屋、樓宇以及人員的拆遷轉(zhuǎn)移，那么行政法規(guī)的疏導(dǎo)指引又如何妥善處理以上土地資源的重新配置呢？就現(xiàn)階段國內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)之中的土地拆遷補償管理而言，政策性搬遷房土的兩稅處理的相關(guān)法規(guī)還未正式出臺，房土兩稅的制度界定、額度限制也都沒有明確的說明，這也就使得被換入規(guī)劃范圍之內(nèi)的不動產(chǎn)在申報土地使用稅以及房產(chǎn)稅之時，普遍存在著多繳或少繳的集中情況。此外，土地使用稅、房產(chǎn)稅的申報、停報的具體時限也還需進(jìn)一步明確。第一，在國家政策性法規(guī)變動改進(jìn)之后，城鄉(xiāng)建設(shè)搬遷管理機(jī)構(gòu)對于相對應(yīng)的補償資金的稅收征收、管理的新舊對比以及改進(jìn)并未落實到位，此前所頒行的2007年、2009年以及2012年這三個時間跨度的相關(guān)文件的差異之處也沒能明確解釋、加以施行。

第二，現(xiàn)階段被劃入搬遷補償?shù)牟粌H包含了居民群體，而且也涉及到了越來越多的企事業(yè)單位，部分征地主體的報備登記的主動積極性并不高，而稅務(wù)機(jī)構(gòu)自身的信息搜集、儲存的機(jī)制還需細(xì)化完善，從而使得雙方彼此對于搬遷補償稅費的基本信息都存在模糊不清、缺漏頗多的典型問題。

第三，目前統(tǒng)一收款收據(jù)已經(jīng)被自制收據(jù)所取代，這就使得在節(jié)約時間、資金成本的同時也使得稅收監(jiān)控的實效性被部分削弱，無論居民群體還是企事業(yè)單位自身的局限性都在一定程度上滋生了收據(jù)信息缺失、備案失誤等具體問題。提升相關(guān)部門以及搬遷群體之間的協(xié)作交互尚需改善。

第四，新的土地拆遷補償政策規(guī)則以5年內(nèi)的搬遷時效作為優(yōu)惠補償要件，然而時限的增加也導(dǎo)致了稅收管理的效率性有所降低，部分權(quán)屬未明的項目也被列入政策性搬遷補償之中，繼而造成了權(quán)屬已經(jīng)劃定與尚未劃定的搬遷群體在資金補償稅收的征收、繳納以及管理之間的錯亂執(zhí)行。

第五，從補償支出中分配給其他搬遷群體的補償收入如何定性，該部分資金如何征收稅收，征收所得的稅收如何管理都需要細(xì)化規(guī)定，征管注銷操作環(huán)節(jié)的脫節(jié)失衡，征管與注銷需要分開進(jìn)行，部分企事業(yè)單位則將這兩個程序合并操作，這就使得應(yīng)當(dāng)屬于補償收入的那部分稅收的征收存在造假舞弊，導(dǎo)致部分稅收流失。

第六，政策性搬遷房土兩稅的申報時限還存在新舊并存的混亂現(xiàn)象，有的主管部門依照舊規(guī)則執(zhí)行，有的搬遷群體以新規(guī)則進(jìn)行資產(chǎn)核算，這就使得政、民、企三方對于申報時限各執(zhí)一詞。

以上都是在城鄉(xiāng)建設(shè)一體化進(jìn)程之中集中出現(xiàn)的顯著問題，鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下四個方面進(jìn)行剖析與處理：

首先，細(xì)致明確政策性稅收變動的征收管理的差異操作。新頒布的40號公告主要壓縮了拆遷土地范圍內(nèi)企事業(yè)單位的稅前可扣除貨幣資金的限度范圍，規(guī)定涉及搬遷的企事業(yè)單位的收入扣除搬遷支出后的余額作為企業(yè)的搬遷所得，而企事業(yè)單位之間產(chǎn)生的購置資產(chǎn)支出，不得從搬遷收入之中扣除，另外，搬遷收入中扣除的固定資產(chǎn)重置支出，不得再從搬遷收入中直接扣除，取而代之的則是搬遷之前該房產(chǎn)的估價凈值。而在搬遷過程之中出現(xiàn)的凈損失，則可以由企事業(yè)單位選擇一次或分三年在稅前扣除，也可以依照正常銷售來處置存貨，并不再作為搬遷收入。

其次，相關(guān)管理部門需要從兩個方面著力進(jìn)行改進(jìn)，其一是需要實時獲取劃分劃入搬遷補償范疇之內(nèi)的對象主體的具體信息，靈活改進(jìn)自制收據(jù)與稅收調(diào)控的部門企業(yè)交互協(xié)作。對于已經(jīng)搬遷的居民、企事業(yè)單位群體要進(jìn)行徹底全面的審查清理，可以由相關(guān)稅務(wù)部門進(jìn)行牽頭，并聯(lián)合國土資源、財政、區(qū)街道辦等部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行層層盤查、細(xì)致搜集、詳盡登記，側(cè)重審核一系列的搬遷文件、指示、公告、搬遷協(xié)議、搬遷計劃等等基本資料的完備情況，相關(guān)稅收監(jiān)管工作人員要實地細(xì)致地對涉遷群體進(jìn)行問卷調(diào)查、集中測驗，尤其需要及時準(zhǔn)確地獲取相關(guān)企事業(yè)單位關(guān)停搬遷的補償費收入、再生產(chǎn)動向，強化限期整改的執(zhí)法力度；另一方面，統(tǒng)一規(guī)范5年搬遷優(yōu)惠性政策的企業(yè)項目的稅收管理。從搬遷開始，5年內(nèi)（含搬遷當(dāng)年度）任何一年完成搬遷的，或者從搬遷開始，搬遷時間滿5年（含搬遷當(dāng)年度）的年度，那么從搬遷當(dāng)日開始計算，完成搬遷時間不足5年的，按實際完成搬遷的年度計算所得納稅。相關(guān)部門人員需要及時分派小組、定時跟進(jìn)，督促指導(dǎo)涉遷企業(yè)的會計核算工作人員進(jìn)行嚴(yán)格精準(zhǔn)的資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)審查以及稅務(wù)統(tǒng)籌，將涉遷企業(yè)的取得搬遷補償收入、確認(rèn)遞延收益、確認(rèn)搬遷費用支出、確認(rèn)搬遷補償收益、專項應(yīng)付款的結(jié)轉(zhuǎn)、所得稅費用以及與補償收入相關(guān)的資本化支出等進(jìn)行登記造冊，建立備份細(xì)目臺帳，以便于集中管理。

再者，牢固增強注銷征管的協(xié)同統(tǒng)籌，精確規(guī)定搬遷房土兩稅的申報時限。相關(guān)稅收管理部門應(yīng)該依照“固定資產(chǎn)清理”的模式進(jìn)行集中核算，處置凈損益則計入當(dāng)期損益，并注銷年度計算應(yīng)稅所得的納稅程序；而在完成搬遷年度，房土兩稅再按之前年度調(diào)增調(diào)減的凈額進(jìn)行相反的納稅調(diào)整，需將資產(chǎn)處置收入與資產(chǎn)處置支出統(tǒng)一遞延至搬遷完成年度，在搬遷完成年度以前，處置資產(chǎn)收入和資產(chǎn)處置支出均不計入當(dāng)年損益。從搬遷開始至搬遷完成的前一年，每年應(yīng)將當(dāng)年確認(rèn)的搬遷補償收入在搬遷完成年度扣除，若會計上已計入當(dāng)期損益的搬遷費用支出，且搬遷清算結(jié)果為凈損失的小企業(yè)，則可以選擇分三年計入應(yīng)稅所得，同時另按當(dāng)年以及之前年度會計上已計入損益的全部搬遷凈損失進(jìn)行操作。

最后，針對補充其他補償支出的補償收入的政策缺漏。其中主要包括涉遷的企事業(yè)搬遷至新址之時的建筑建設(shè)工程支出、土地重置費用支出等，該類支出除固定資產(chǎn)重置應(yīng)按正常資產(chǎn)購建進(jìn)行會計處理之外，搬遷被征用的土地則可以采取土地置換的方式二次操作，即將換入土地的計稅成本按被征用土地的凈值，加上該換入土地投入使用前所產(chǎn)生的各項費用支出，即合并為該換入土地的計稅成本。相關(guān)稅收管理部門人員需要彼此進(jìn)行信息交換，實時反饋，各自組織、分派人員進(jìn)行計算機(jī)以及電子通訊的聯(lián)系溝通，從而確保原始數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確全面。

地區(qū)保護(hù)的集權(quán)主義

地區(qū)保護(hù)主義向來是實現(xiàn)地區(qū)資源充分開發(fā)利用、保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展運作的冠冕說辭，在這面大旗的掩映之下，集權(quán)主義往往被闡釋為“鐵腕政策”，即所謂的“狠抓經(jīng)濟(jì)促生產(chǎn)、緊護(hù)法制為民生”，而光鮮的外衣并不能遮蔽官本位作風(fēng)與權(quán)錢交易的黑色陰影。如果說城鄉(xiāng)建設(shè)一體化的推進(jìn)為集權(quán)主義創(chuàng)設(shè)了極為隱蔽的天然溫床，那么低碳經(jīng)濟(jì)的運作就無疑為集權(quán)主義的膨脹注入了劇烈的催化劑。只要以保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為口號的權(quán)力規(guī)劃就必然使得發(fā)號施令的一方心安理得，而聽從調(diào)遣的一方當(dāng)然地奉行落實。這是一場權(quán)力規(guī)則制定者與義務(wù)要求服從者之間的游戲，其從一開始就顯得那么有失公平，卻又合情合理。城鄉(xiāng)建設(shè)一體化進(jìn)程之中之所以會出現(xiàn)集權(quán)主義，很大程度上是緣于法規(guī)體系與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌之間的錯位脫節(jié)。這種錯位脫節(jié)更多地被闡釋為“兩手都要抓，兩手都要硬”的階段性不成熟，那么，如何“催熟”它呢？

一方面，集思廣益，群策群力。誠如斯言，城鄉(xiāng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基于地區(qū)的整體利益而創(chuàng)設(shè)的，那么作為地區(qū)社會的每一份子，都有權(quán)利以及義務(wù)參與其中。地區(qū)的行政部門完全可以通過公布開放經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、建立市民代表聽證會等形式來進(jìn)行行政權(quán)能的下放與分散，不再讓行政權(quán)能只是“一家之言”，而是可以彼此呼應(yīng)的“萬家之聲”，從而也讓社會階層群體得以獲取本地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的基本態(tài)勢與宏觀軌跡，不再局限于行政權(quán)能的單一引導(dǎo)，繼而也可以促使自身積極地建言獻(xiàn)策，最終增強本地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展運作的方針政策的科學(xué)性、公開性以及民主性；另一方面，監(jiān)督制約，以求共進(jìn)。政府性以及民間性的信訪監(jiān)督機(jī)構(gòu)也不可或缺，作為對于民主法治的良好檢驗，監(jiān)督機(jī)制向來具備顯著的警告督促的特殊效用。那么在城鄉(xiāng)地區(qū)的低碳經(jīng)濟(jì)的運作發(fā)展之中，我們?yōu)楹尾粚⑵湎到y(tǒng)完善并加以推廣呢？譬如政府部門可以開設(shè)交流論壇以及通報微博，及時對社會階層在論壇上檢舉反饋的信息加以公布，并鼓勵民間團(tuán)體也建立類似的窗口平臺，并積極地參與其中，從而達(dá)到實時監(jiān)督、及時改進(jìn)的雙贏效果。

社會階層的法制意識

現(xiàn)階段城鄉(xiāng)地區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出社會結(jié)構(gòu)的漸次調(diào)整以及社會階層多元分化的態(tài)勢格局，而在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的作用之下，社會群體看待審視法制理念的思維意識也復(fù)雜多變、良莠不齊。尤其是在司法宣傳力度尚需加強的城鄉(xiāng)地帶的山區(qū)，群眾的法制意識淡薄，司法維權(quán)理念模糊，對于土地產(chǎn)權(quán)、財產(chǎn)歸屬的權(quán)益侵犯的認(rèn)知陳舊，普遍采用了私下協(xié)商、中間人調(diào)解等方式進(jìn)行糾紛處理，最終無法妥善解決的則自認(rèn)倒霉，并未想到通過法律途徑進(jìn)行報案申訴。而當(dāng)?shù)厣絽^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法人員也存在敷衍下發(fā)宣傳法律手冊、象征性地張貼法規(guī)標(biāo)語、應(yīng)付式地回答群眾咨詢等消極現(xiàn)象。

鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅決杜絕形式主義擴(kuò)展泛濫，相關(guān)司法宣傳人員務(wù)必做到準(zhǔn)確全面地傳達(dá)地方行政部門法律政策的重要指示、及時下發(fā)足量的司法宣傳指導(dǎo)學(xué)習(xí)手冊、長期固定地組織本機(jī)關(guān)人員以及社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾認(rèn)真進(jìn)行司法宣講會議精神的集體學(xué)習(xí)。而負(fù)責(zé)下鄉(xiāng)進(jìn)行司法宣講的工作人員應(yīng)當(dāng)秉持負(fù)責(zé)踏實的工作態(tài)度，嚴(yán)格依照上級下發(fā)的方針指示開展司法維權(quán)、法制社會的宣傳工作，深入田間地頭、村鄉(xiāng)街道、社區(qū)戶家進(jìn)行詳盡宣傳、耐心講解、認(rèn)真解答，要讓當(dāng)?shù)厝罕娗逦娴乩斫庑轮贫?、認(rèn)知新政策、支持新規(guī)則，真正讓當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)識到司法維權(quán)、法制社會的確切含義、實際好處，從而為低碳經(jīng)濟(jì)運作發(fā)展的深化拓展奠定扎實牢靠的法治基礎(chǔ)。

此外，目前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的行政區(qū)劃較為分散，各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不盡相同，其所對應(yīng)的司法預(yù)警防控機(jī)制也不均衡。而在對于不同社會階層群體的司法預(yù)警防控機(jī)制創(chuàng)設(shè)這一環(huán)節(jié)則較為薄弱，相關(guān)司法宣傳人員并未及時進(jìn)入社區(qū)、街道以及學(xué)校進(jìn)行相關(guān)司法知識宣講。鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從社區(qū)、街道以及學(xué)校三個環(huán)節(jié)強化司法預(yù)警防控機(jī)制的組建推進(jìn)，相關(guān)人員需要及時融洽地與上述單元的領(lǐng)導(dǎo)管理人員達(dá)成合作意向，雙方彼此都應(yīng)當(dāng)切實認(rèn)真地進(jìn)行諸如侵權(quán)事件防范宣傳、環(huán)境保護(hù)演習(xí)活動以及參加邀請相關(guān)司法教育的專家學(xué)者進(jìn)行專題講座等，尤其是社會主義法制法規(guī)、節(jié)約型社會的德育操守、可持續(xù)發(fā)展觀等常識技巧的宣傳講授，穩(wěn)步增強社會階層不同群體的法律維權(quán)防范理念，讓其在自身合法權(quán)益遭受侵害之時，迅速有效地進(jìn)行法律維權(quán)。

城鄉(xiāng)建設(shè)一體化浪潮之中的低碳經(jīng)濟(jì)的運作發(fā)展既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。在低碳化經(jīng)濟(jì)、節(jié)約型社會、科學(xué)式發(fā)展的核心訴求的導(dǎo)引之下，法規(guī)權(quán)能的分散缺失、貨幣效益的引誘刺激、社會階層的差別分化開始愈發(fā)成為不可回避的瓶頸問題，而如何協(xié)調(diào)土地規(guī)劃拆遷的補償不均、地區(qū)集權(quán)主義的沉渣泛起以及社會階層法制意識的淡漠閉塞這三者之間的既存關(guān)系，已經(jīng)成為了制約乃至決定地區(qū)社會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)未來走向的關(guān)鍵節(jié)點。而通過規(guī)范土地規(guī)劃拆遷的補償措施、削弱地區(qū)集權(quán)主義的極端作用以及增強社會階層的法制意識，低碳經(jīng)濟(jì)運作發(fā)展這一體系的法理平衡性無疑會得到顯著有效的調(diào)節(jié)優(yōu)化，地區(qū)社會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)運作的前景自然也會更為光明。