養(yǎng)老服務(wù)中的政府責(zé)任定位

李 平

引言

2010年第六次全國人口普查顯示，65歲及以上人口為1.19億，15～64歲勞動年齡人口為9.98億。也就是說，現(xiàn)在是8.4個勞動年齡人口對應(yīng)1個65歲及以上的老人。而到2035年，將是3個勞動年齡人口對應(yīng)1個65歲及以上的老人，這和目前世界上老齡化最嚴(yán)重的日本水平相當(dāng)。勞動年齡人口不會都參加勞動，實際上，到2035年中國就會面臨兩名納稅人供養(yǎng)一名養(yǎng)老金領(lǐng)取者的情況。截止到2012年底，我國達到60歲以上的老年人口的數(shù)量為1.94億，其比例為全部人口的14.3%，到2013年底老年人口的數(shù)量將會達到2.02億，占人口總數(shù)的14.8%。

目前我國的社會保障體制尚不健全，養(yǎng)老問題是我們共同面臨的一大挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國養(yǎng)老的現(xiàn)實狀況是空巢化、高齡化、少子化。在孝道文化日益減弱的情況下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊。養(yǎng)老其實是全社會的事，也希望越來越多的人弘揚為老服務(wù)的風(fēng)尚，更多專業(yè)化服務(wù)人員成為志愿者，為老年人提供生活和精神慰藉等方面的志愿服務(wù)。政府在養(yǎng)老問題上同樣具有不可推卸的責(zé)任，尤其是貧困地區(qū)農(nóng)村的政府責(zé)任更為艱巨。因此我們要鼓勵政府、社會和企業(yè)等共同參與到養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展中來，促進養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展。

我國養(yǎng)老服務(wù)中政府責(zé)任的狀況

面對我國的問題狀況，政府在面對老齡化問題時積極采取了一系列措施。在尊老愛老的傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)之上，運用多種手段如經(jīng)濟、政治、文化等手段，使之符合特色中國社會主義國情?？焖俚絹淼睦淆g化形勢，對我國社會的和諧穩(wěn)定提出了挑戰(zhàn)。政府財政投入力度不足，對社會養(yǎng)老問題沒有正確認(rèn)識是我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢的主要原因。

責(zé)任主體之間：邊界模糊。我國的養(yǎng)老保障自從改革實施以來，責(zé)任主體的邊界一直很模糊。除此之外，政府財政投入機制缺失，試圖以個人賬戶空賬運行的形式來達到養(yǎng)老保障責(zé)任代際轉(zhuǎn)移的目的，最終的責(zé)任人變成了中央財政部門。這一現(xiàn)象的發(fā)生，會引發(fā)一些政府部門、企業(yè)或者個人的投機行為產(chǎn)生，而屬地化的管理使當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ喜块T因為沒有受到財政方面的約束，導(dǎo)致養(yǎng)老保障財政的可持續(xù)性降低。

制度設(shè)立責(zé)任“缺位”。自我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型以來，政府每年都會出臺文件予以規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計，1986年以來，我國在社會保險方面頒布的文件達300多個，其中絕大多數(shù)是養(yǎng)老保險方面的規(guī)定。這些文件基本上是以通知、意見、建議、辦法、規(guī)定、決定、條例等形式出現(xiàn)的，都屬于規(guī)則范圍，沒有達到法規(guī)的層次，所以穩(wěn)定性比較差、整體效力較低、隨意性比較強。另外，相關(guān)立法比較滯后，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金問題的立法不但存在著立法效力有限、立法層次不高、立法依據(jù)不充分等問題，并且業(yè)務(wù)管理與機構(gòu)創(chuàng)設(shè)混為一談，多頭立法、缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理，導(dǎo)致管制措施存在失靈、扭曲、滯后和漏洞。同時，政府出臺的前后政策具有非連續(xù)性、臨時性和隨意性，導(dǎo)致制度間缺乏銜接和協(xié)調(diào)①。

監(jiān)管責(zé)任存在“缺位”。按照《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的規(guī)定，“基金結(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于2個月的支付費用以外，應(yīng)該全部存入專戶和國家債券，嚴(yán)格禁止投入其他經(jīng)營性事業(yè)和金融事業(yè)”，社會和勞動保障部們也明確規(guī)定“任何個人和組織不能挪用社會保險基金”，但是挪用甚至是欺騙養(yǎng)老保險基金的案件仍然不斷發(fā)生。另外，冒領(lǐng)、續(xù)保養(yǎng)老保險基金的大有人在；更甚者，還有單位采用偽造、涂改職工工種、年齡、制造假檔案等方法為不具備退休條件的職工提前辦理退休手續(xù)，侵占養(yǎng)老保險基金。

制約養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展的主要原因

在經(jīng)濟迅速發(fā)展的情況下，養(yǎng)老服務(wù)的重要性日益突出，養(yǎng)老服務(wù)問題迫切需要得到切實的解決，以加強社會老年人的生活保障。但從目前政府實際實行的養(yǎng)老措施來看，其問題不斷顯現(xiàn)，效果更是差強人意，具體歸結(jié)為下幾個方面：

社會養(yǎng)老市場化程度不高。目前，面對日益增長的養(yǎng)老需求，養(yǎng)老服務(wù)體系十分匱乏，許多老年人無處可尋放心的養(yǎng)老服務(wù)。要把養(yǎng)老工作落到實處，首先就要把養(yǎng)老工作市場化。政府要建立一些設(shè)施齊全、有完善的服務(wù)體系的養(yǎng)老機構(gòu)，為大多數(shù)需要養(yǎng)老的老人提供放心的居住環(huán)境。另外，針對在家養(yǎng)老的老人，政府可以設(shè)置專門的職業(yè)，并設(shè)立相關(guān)法規(guī)，培訓(xùn)專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)工作人員，滿足這部分老人的生活需要。所以，政府應(yīng)該重視規(guī)劃養(yǎng)老市場，并且不斷健全服務(wù)機制，解決老年人的養(yǎng)老難問題。

養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能有待完善。在我國，目前所存的養(yǎng)老機構(gòu)的前身大多是舊時的敬老院。由于使用時間過長，老年人居住的公寓等面臨環(huán)境差、規(guī)模有限、管理者素質(zhì)低下、老年人的身心健康沒有切實的保障等一系列問題。養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能有待進一步加強。

民間資本不能及時進入養(yǎng)老市場。在我國，養(yǎng)老屬于政府管轄的范疇，是福利性事業(yè)。但是，僅僅借助政府的力量，無法滿足當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)的巨大需求。但由于現(xiàn)在政府對養(yǎng)老市場的狹隘認(rèn)識，不能夠充分理解經(jīng)濟發(fā)展中養(yǎng)老政策的缺失，漠視社會福利事業(yè)的發(fā)展等種種局限，使大量閑置的民間資本無法進入市場，參與市場資源的分配。

老年人養(yǎng)老觀念陳舊。目前，絕大多數(shù)老年人的養(yǎng)老仍是家庭式，由老人相互照料，或由自己的子女贍養(yǎng)。傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，可使老年人養(yǎng)老得到解決。但是，傳統(tǒng)的家庭式養(yǎng)老觀念，也使相當(dāng)一部分的老年人晚年生活凄苦。所以，要實現(xiàn)養(yǎng)老市場化，還需從養(yǎng)老觀念上理順。

明確養(yǎng)老服務(wù)體系中政府責(zé)任定位的建議

養(yǎng)老服務(wù)體系是社會保險的重要內(nèi)容，政府的參與必將有力地推動養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展。但是，強化養(yǎng)老服務(wù)體系中的政府職責(zé)必須有明確的定位，以保障政府有效地促進養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展，最大限度地增加人民的福祉。

大力宣傳居家養(yǎng)老服務(wù)理念，加大相關(guān)政策扶持。大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務(wù)。農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)以“家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社會養(yǎng)老為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為補充”為方針，行政村和社區(qū)要發(fā)揮主導(dǎo)作用，鄰里之間相互照料，同時要以政府購買服務(wù)以及養(yǎng)老補貼為促進手段，村民要進行自我管理、自我服務(wù)、以及有償服務(wù)等形式，大力發(fā)展農(nóng)村居民養(yǎng)老服務(wù)，使每個社區(qū)，每個村莊都成為居民的養(yǎng)老之地②。

為了使老年人的合法權(quán)益能夠得到很好的保障、社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展能夠順利進行，就必須加快完善與社區(qū)養(yǎng)老相關(guān)的制度與法規(guī)。現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保障的相關(guān)制度與法律還不是很完善，所以我國應(yīng)該遵循中央加強城市建設(shè)的要求，盡快地推出一套可實施的法律法規(guī)制度，并且對現(xiàn)有的規(guī)定進一步地完善與細(xì)化，使得養(yǎng)老服務(wù)工作做到有法可依。我們可以根據(jù)不同的城市、不同的社區(qū)制定出符合當(dāng)?shù)貤l件的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)和明確的法律規(guī)定?？梢圆捎迷圏c推行的辦法，在一些地區(qū)先推出新的制度，總結(jié)制度實施過程中的經(jīng)營方法并逐漸推廣到其他地區(qū)，使得我國的養(yǎng)老服務(wù)能夠朝著一個良好的方向發(fā)展。

積極構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)平臺，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)流程。在政府層面，首先要真正將服務(wù)意識貫穿到執(zhí)政的每一個環(huán)節(jié)上，從思想上高度重視適合老齡人的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)；其次，要認(rèn)真規(guī)劃、合理安排、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，真正將“思”變?yōu)椤靶小保鸭埳弦?guī)劃變成實際場地。第三，要積極引導(dǎo)和鼓勵老人們之間的相互交流和接觸，讓他們從封閉的空間走出來，努力培養(yǎng)自己的興趣和愛好，從而更好地適應(yīng)晚年生活。當(dāng)然，老人們也必須切實轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，在承擔(dān)家庭義務(wù)的同時，也要結(jié)合自己的實際和特長，積極參與各類社交活動，為自己的晚年生活開拓更豐富的生活空間，以提升晚年生活質(zhì)量和水平③。

政府要優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系。第一，以社區(qū)融入為核心，增強交流、互動，豐富老人們的業(yè)余生活。在調(diào)查中，老人們普遍反映兒女由于工作和事業(yè)的關(guān)系，很少有時間陪伴在自己的身邊，消遣方式單一。為了解決這一問題，更好地豐富老人們的業(yè)余生活，社區(qū)有關(guān)部門在現(xiàn)有各種資源的支持下，積極開展“融入”教育，通過有組織性地組織老人們參加各類集體活動，增強他們的交流和互動，這既在一定程度上減輕了廣大子女的后顧之憂，同時又可以培養(yǎng)老人們的興趣愛好，避免消遣方式的單一。第二，以資源整合為重點，提供更多的活動場所。由于社區(qū)財政、管理權(quán)限等問題，當(dāng)前，社區(qū)內(nèi)老人們的活動場所在數(shù)量上還難以滿足老人們的需要。為此，社區(qū)可以考慮與有關(guān)方面協(xié)商、聯(lián)系，比如社區(qū)內(nèi)的各類學(xué)校，爭取他們的支持，有條件地為老人們提供更多的活動場所。此外，還要加強社區(qū)已有資源的整合，通過資源優(yōu)化、統(tǒng)籌，滿足老人們對業(yè)余活動的場所需要。第三，完善服務(wù)，提升服務(wù)水平和質(zhì)量。居家養(yǎng)老也需要服務(wù)，尤其是在人們生活水平日益提高的今天，居家養(yǎng)老對服務(wù)的需求越來越大，對服務(wù)水平的要求也越來越高。為了進一步提升居家養(yǎng)老的質(zhì)量，必須重視居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。一是要完善社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)的建立，充分運用各種國家政策，強化社區(qū)醫(yī)療服務(wù)，為老人們提供更好的醫(yī)療保障。二是要加強各類服務(wù)機構(gòu)的管理，對不符合提供養(yǎng)老服務(wù)資質(zhì)的機構(gòu)要按照有關(guān)法律、程序予以驅(qū)除服務(wù)市場，切實保障服務(wù)質(zhì)量。三是要加強各類服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)意識培訓(xùn)，努力強化他們的服務(wù)意識，提升服務(wù)水平，為社區(qū)老人的老年生活提供各種更好的服務(wù)。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極解決養(yǎng)老機構(gòu)人員素質(zhì)參差不齊的問題，為養(yǎng)老服務(wù)隊伍提供充足的人力支持，提高養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)技能，加大培訓(xùn)力度，培育專門的社工人才和養(yǎng)老服務(wù)義工隊伍。④

加強市場監(jiān)管，有效規(guī)范養(yǎng)老市場運作機制。為了規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)民營化，應(yīng)當(dāng)加強市場監(jiān)管力度，積極創(chuàng)造公平正義的社會環(huán)境。首先要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確規(guī)定政府管制機構(gòu)的設(shè)置、責(zé)權(quán)劃分、市場結(jié)構(gòu)調(diào)整等內(nèi)容；政府機構(gòu)嚴(yán)格審查民間組織經(jīng)營許可證，詳細(xì)規(guī)定在居民養(yǎng)老服務(wù)中的各項權(quán)利義務(wù)。其次，要嚴(yán)防一些虛假養(yǎng)老服務(wù)組織的出現(xiàn)，并且提高民營養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量。最后要嚴(yán)格建立民營養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)細(xì)則、建立標(biāo)準(zhǔn)、收費標(biāo)準(zhǔn)以及詳細(xì)的考核標(biāo)準(zhǔn)，促進市場競爭和避免過度競爭。

加強對社區(qū)養(yǎng)老的監(jiān)督管理，落實具體政策法規(guī)。據(jù)中新社北京2012年12月24日報道：十一屆全國人大常委會第三十次會議24日上午在北京審議老年人權(quán)益保障法（修訂草案）。這一草案制定的主要原因是由于目前我國社區(qū)養(yǎng)老制度混亂，濫收費現(xiàn)象嚴(yán)重，很多老人在結(jié)束或更改社區(qū)養(yǎng)老住所時，養(yǎng)老機構(gòu)沒有給予妥善安置或解決。為了解決社區(qū)養(yǎng)老制度的混亂現(xiàn)象，在現(xiàn)階段政府仍應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，對社區(qū)養(yǎng)老給予正確引導(dǎo)。社區(qū)養(yǎng)老制度中的老年公寓、人員等的開銷費用較大，而且養(yǎng)老投資的收益回報周期也是一個長期過程，政府應(yīng)制定相應(yīng)政策對養(yǎng)老機構(gòu)給予財政補助，減少其財政壓力，解決養(yǎng)老機構(gòu)面臨的困境。老年人權(quán)益保障法（修訂草案）建議增加規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)收費項目和標(biāo)準(zhǔn)，加強監(jiān)督和管理”，養(yǎng)老機構(gòu)變更或者終止的，“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為養(yǎng)老機構(gòu)妥善安置老年人提供幫助?！奔訌妼︷B(yǎng)老機構(gòu)的完善和管理，使社區(qū)養(yǎng)老制度朝著健康穩(wěn)定的方向發(fā)展，使更多的老年人受益，減少子女在養(yǎng)老問題中出現(xiàn)的困境，實現(xiàn)社會和諧的最終目的。

建立健全養(yǎng)老保險機制，推進養(yǎng)老保障制度發(fā)展。養(yǎng)老保險制度是養(yǎng)老服務(wù)社會化的重要組成部分，因此要建立健全養(yǎng)老保險機制，推進養(yǎng)老保障制度發(fā)展。第一，立法擴大養(yǎng)老保險籌資覆蓋范圍。采取立法手段將所有企業(yè)納入養(yǎng)老保險籌資范圍并以國家權(quán)力保障養(yǎng)老保險費征繳到位?；鸹I資覆蓋范圍內(nèi)的單位和勞動者必須按時足額繳納社會養(yǎng)老保險基金，這是他們應(yīng)盡的義務(wù)。為了保證社會養(yǎng)老保險基金籌集到位，減少基金的運行風(fēng)險，對拖欠、拒繳的單位和個人要依法強制執(zhí)行。第二，大力宣傳養(yǎng)老保險知識，加大宣傳力度，提高廣大群眾投保的積極性。各地區(qū)和有關(guān)部門要堅持正確的輿論導(dǎo)向，運用通俗易懂的宣傳方式，加強對基本原則和各項政策的宣傳，使政策深入人心，引導(dǎo)適齡群眾積極參保?？梢圆捎秒娨?、廣播、報刊、海報、手冊等宣傳方式，充分利用其示范帶動作用⑤。通過各種方式增強廣大公眾的養(yǎng)老保險意識，引導(dǎo)公眾由思想上的“要我保險”變?yōu)樾袆由系摹拔乙ｋU”。第三，健全農(nóng)村養(yǎng)老保險的管理、監(jiān)督和給付機制，借鑒國際上通行的做法，農(nóng)?；鹱裱骼U、管理和使用三分離的原則。各級人力資源社會保障部門要切實履行農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管職責(zé)，推行社?；鸸芾淼纳鐣邮芄姾蛥⒈Ｕ叩谋O(jiān)督，堵塞各種制度上、管理上的漏洞，以取得廣大群眾對社會保障的充分關(guān)注和支持。第四，拓寬農(nóng)?；鸬倪\營渠道。金融機構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)各方力量，在確保安全的前提下，有限安排農(nóng)?；鸬馁徺I。政府也可以根據(jù)實際情況逐步放松投資管制，制定與之相關(guān)的政策、規(guī)定。

結(jié)語

在推進養(yǎng)老服務(wù)社會化的過程中，應(yīng)當(dāng)堅持政府為主導(dǎo)，動員社會資源為著力點，堅持居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)。社會化養(yǎng)老問題雖然在一定程度上減輕了政府壓力，但政府不應(yīng)對社會養(yǎng)老問題完全放手，而應(yīng)積極承擔(dān)其責(zé)任，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加大資金投入，進行財政扶持，制定法律法規(guī)，給予政策支持，加大對社會養(yǎng)老機構(gòu)的培訓(xùn)力度。養(yǎng)老社會服務(wù)化進程的開展，可以有效解決人口老齡化問題，緩和社會福利矛盾，有利于加快建立健全老年服務(wù)體系。

【注釋】

①趙聰銳，周玉萍：“城市社區(qū)養(yǎng)老模式探討—城市社區(qū)老年照顧有關(guān)問題分析”，《山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報》，2011年第2期。

②郅玉玲：“長江三角洲地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展”，《學(xué)?！?，2010年第4期。

③曹祥友，趙本寬：“落實‘六個老有’，探尋養(yǎng)老社會化之策”，《社區(qū)》，2010年第21期。

④萬永彪，魏海安，張麗霞：“城市社區(qū)養(yǎng)老體系構(gòu)建探析”，《河北工程大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2009年第4期。

⑤陳偉，黃洪：“批判視域下的老年社會工作：對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的反思”，《南京社會科學(xué)》，2012年第1期。