論政府誠信缺失與重建

盛 柯

黨的十八屆三中全會提出“建立健全社會征信系統(tǒng)，褒揚誠信，懲戒失信”，將此作為建立公開透明的市場規(guī)則、加快完善現(xiàn)代市場體系的重要舉措。在市場經(jīng)濟條件下，政府也是市場的主體，建立誠信市場、加快完善現(xiàn)代市場體系，政府要帶頭講誠信，否則，一個失信于社會的政府是無從建立誠信市場的。政府在履行公共管理職能、對市場進行宏觀調(diào)控的過程中，必須堅持誠信服務(wù)于民、真誠取信于民。然而，近些年來發(fā)生的一些公共事件中，廣大人民群眾對地方政府的誠信產(chǎn)生了質(zhì)疑，給地方政府帶來了嚴重的“誠信危機”，地方政府誠信的缺失問題引發(fā)了廣泛關(guān)注，“誠信政府”建構(gòu)的問題成為當前亟待解決的重大問題。

政府誠信是社會誠信的基石

古語云：“不誠者失信”、“誠則信矣，信則誠矣”。無論是官方還是民間，我國自古以來就高度重視人的誠信問題，將誠信作為人的一種十分重要的道德規(guī)范，認為誠信是一切美德的根本和基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和交往的擴大化，誠信問題更加凸顯其可貴的價值，除了通過健全法律法規(guī)對市場行為進行規(guī)制外，人們之間的誠信品質(zhì)能夠保障市場更加有序安全地運行，市場交易安全能夠得到有力的保障。在現(xiàn)代社會發(fā)展中，誠信問題成為構(gòu)建和諧社會、促進市場發(fā)展的重要道德支撐。如果社會失去了誠信環(huán)境，就無法使人們之間、員工與企業(yè)之間、政府與各種市場主體之間和諧相處，無法保障社會的和諧穩(wěn)定、政治的穩(wěn)固和經(jīng)濟的長足發(fā)展。在社會誠信體系構(gòu)建中，政府誠信發(fā)揮了基礎(chǔ)性、決定性、示范性和推動性作用，可以說，政府的誠信成為整個社會誠信體系的核心與基礎(chǔ)。

在當前的市場經(jīng)濟條件下，如果一個企業(yè)或個人嚴重缺乏誠信品質(zhì)，必定被市場經(jīng)濟的潮流所淘汰，同時還會對其他市場主體的合法權(quán)益產(chǎn)生巨大的侵害。在市場經(jīng)濟條件下，政府也是市場的主體，不僅對市場進行宏觀調(diào)控，而且往往參與市場活動。

然而，政府畢竟是市場中的特殊主體，其擁有公共權(quán)力，掌控國家公共財產(chǎn)和市場經(jīng)濟發(fā)展的方針、政策，并擁有合法征用社會與私人資源的權(quán)力。市場中個人、企業(yè)的非誠信行為，通常情況下能夠按照法律法規(guī)的規(guī)定予以懲戒，從而保護受到侵害的權(quán)益。但是，一旦政府失去了誠信，往往對政府的失信行為難以規(guī)制并實施懲戒。為此，政府一旦失去了誠信，因為社會公眾在權(quán)利的支配上明顯處于弱勢地位，容易導(dǎo)致政府和其他市場主體之間產(chǎn)生不公平的交換，極個別地方政府甚至可能以公共事業(yè)的名義非法侵占集體或者個人的財產(chǎn)。所以，在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，企業(yè)和個人失信可以通過法律途徑進行制裁，其他相關(guān)的市場主體在今后的市場活動中也會自主選擇和那些誠信的企業(yè)、個人進行交往，避免和失信的企業(yè)和個人進行交往。但是，如果地方政府失信，不僅難以懲治，而且其他市場主體也難以進行選擇。從這個意義上說，構(gòu)建誠信體系，政府具有十分關(guān)鍵的作用，如果失去了政府的誠信，構(gòu)建誠信體系就無從談起。

政府誠信的內(nèi)涵、地位與作用

誠信政府是指政府在行使國家行政權(quán)力的過程中，必須按照誠實守信的原則行事，以此取信于民，并對自身行為實踐進行規(guī)范、約束。誠信政府的內(nèi)容包括政策誠信、依法行政、經(jīng)濟誠信等諸多方面。同時，還包括對內(nèi)誠信與對外誠信兩個方面：政府的對內(nèi)誠信是自上而下的、縱向的誠信，主要是指政府對于社會公眾的誠信。政府的對外誠信是指政府和其他政府機構(gòu)之間作為平等主權(quán)國家發(fā)生關(guān)系時的誠信問題。筆者所探討的地方政府誠信問題，是指政府的對內(nèi)誠信。政府作為行政機關(guān)，其為民眾提供公共服務(wù)的過程是一個決策、計劃、組織實施、控制等動態(tài)過程，政府的誠信問題也是從這些動態(tài)過程中表現(xiàn)出來的。政府是由各個公共服務(wù)部門以及具體的公務(wù)人員組成的，所以，從這個層面上來看，政府的誠信問題就是每個政府組成部門及其全體公務(wù)人員的誠信問題。政府及其組成部門、全體公務(wù)人員的誠信直接反映了政府的誠信，如果政府部門及其公務(wù)人員不誠信，人們就會認為政府也是不誠信的。

政府誠信的本質(zhì)是政府必須對他的人民講信用，誠實無欺。政府誠信構(gòu)成整個社會誠信體系的重要組成部分，是誠信社會的基石、核心，是社會誠信的靈魂，在整個經(jīng)濟社會發(fā)展過程中處于十分重要的地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。誠信政府為完善社會誠信體系提供良好的制度保障，通過政府對失信行為的規(guī)制或懲戒，以及對守信行為的獎勵，以法律法規(guī)、規(guī)章、制度等方式有效地提升整個社會的誠信水平。政府是一個壟斷組織，其具有較大權(quán)威性，政府誠信能夠發(fā)揮對社會誠信的導(dǎo)向作用，成為其他誠信存在和發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。此外，誠信政府的宗旨是以民為本、為人民服務(wù)，政府作為市場主體，政府的失信行為也應(yīng)受到法律的約束并承擔相應(yīng)法律責任。

“誠信政府”的基本要求與特征

政府掌握國家公共權(quán)力，政府需要做到讓人們對政府行為的可預(yù)知性，否則民眾的合法權(quán)利容易受到侵害，而要做到政府行為的合法性、可預(yù)知性，一個重要的保障就是誠信。誠信政府的構(gòu)建必須符合民意，政府行為必須遵守憲法法律，做到言行一致，切實履行自己的承諾，政府必須為失職與失信行為承擔相應(yīng)責任。誠信政府必須具備較高的執(zhí)政能力，更好地滿足人民群眾的需求，提升人民群眾的生活水平。從這個意義上來看，誠信城府也是服務(wù)政府，政府就是一個為人民服務(wù)的重要組織機構(gòu)之一，要始終做到和人民群眾保持血肉聯(lián)系，堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，為民服務(wù)的理念、服務(wù)能力是建構(gòu)誠信政府的重要條件、基本要求。

政府的誠信通過和社會公眾的具體互動環(huán)節(jié)得到體現(xiàn)，政府的誠信是政府提供社會公共服務(wù)的綜合體現(xiàn)?！罢\信政府”的特征主要集中在：一是言行上的高度一致性。政府只有保持言行一致、言而有信，才能贏得民眾的信賴；二是政府信息的公開性。誠信政府必須是信息公開、政策透明的政府，決不能對內(nèi)一套、對外一套，而是按照相關(guān)法律法規(guī)及時公開信息，主動接受人民群眾監(jiān)督；三是行政效能與廉潔性。誠信政府要求不僅是有良好效能的政府，同時必須保持高度的廉潔性。失去廉潔性、貪腐的政府完全和誠信政府的要求相去甚遠；四是政策的穩(wěn)定性。政府執(zhí)政行為必須保持相對穩(wěn)定性，決不能朝令夕改，否則會令人民群眾無所適從，政策的不穩(wěn)定容易對民眾合法權(quán)益造成侵害。

我國地方政府誠信缺失的現(xiàn)狀

缺乏誠信意識，弄虛作假現(xiàn)象較為嚴重。當前，在我國誠信社會的構(gòu)建中，無論是政府誠信、個人誠信、商務(wù)誠信均出現(xiàn)了一些問題，而政府誠信是社會誠信的重要組成部分，直接關(guān)系到政府在廣大人民群眾中的形象。①某些地方政府缺乏誠信意識，弄虛作假現(xiàn)象較為嚴重，不僅沒有對形成誠信務(wù)實的社會風氣發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，而且給誠信社會的構(gòu)建帶來嚴重障礙。少數(shù)地方政府的政策缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性，言行不一、朝令夕改，政府的承諾不兌現(xiàn)，言行嚴重失實。比如，南京市高淳區(qū)漆橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府長期拖欠工程款，導(dǎo)致包工頭占據(jù)建筑空地堆放材料，使幼兒園的修建工程無法開工，在多方協(xié)調(diào)下才得以解決。②鎮(zhèn)政府不給人家結(jié)算工程款等問題，實際上體現(xiàn)出政府在參與市場活動中的不誠信問題。

缺乏公平意識，地方保護主義較嚴重。政府應(yīng)公平對待市場主體，給予不同的市場主體同等的發(fā)展機會，將不同的市場主體完全置于平等地位。但是，當前部分地方政府由于眼光上的狹隘性，高度重視發(fā)展地方經(jīng)濟而不顧整個市場經(jīng)濟中公平競爭環(huán)境的形成，為了謀取當?shù)卣约旱睦婊蛘叽龠M當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，采取地方保護主義，對市場規(guī)律的宏觀調(diào)控進行不當干擾。某些地方政府為了追求片面的“政績”，不顧當?shù)氐膶嶋H情況而急功近利，對容易給自己帶來政績的項目違規(guī)上馬，認為對自己政績考核指標沒有多大影響的項目則進行打壓，市場經(jīng)濟的公平性受到破壞。部分地方政府為了支持本地企業(yè)發(fā)展，對外地產(chǎn)品進入本地市場設(shè)置關(guān)卡，維護本地企業(yè)的壟斷地位，甚至支持本地企業(yè)逃廢銀行債務(wù)，為本地違反環(huán)境保護法律規(guī)定的企業(yè)提供保護。極少數(shù)地方政府出于政績考慮而對招商引資項目亂承諾、亂批地、亂出臺優(yōu)惠政策，最后導(dǎo)致人民群眾的合法權(quán)益受到侵害，并存在無法兌現(xiàn)政府承諾的情況，政府的信譽也遭受嚴重損害。

缺乏守法意識，政府違法現(xiàn)象時有發(fā)生。“誠信政府”必然是“法治政府”，政府開展任何行政活動或市場活動，均需在國家法律法規(guī)的框架內(nèi)進行，絕不能因為自己擁有特殊的地位與權(quán)力而破壞法律法規(guī)的執(zhí)行。我國憲法法律由最高國家權(quán)力機關(guān)制定，國務(wù)院參與部分立法的前期工作，政府不僅是守法的主體，而且是執(zhí)法主體，許多法律法規(guī)需要政府執(zhí)法部門負責貫徹執(zhí)行。法律法規(guī)具有權(quán)威性、強制性和普遍性，包括地方政府在內(nèi)的任何法人、公民、組織均需將法律法規(guī)作為自己行為的最高準則，均需依法進行。然而，當前部分地方政府以管理者、領(lǐng)導(dǎo)者自居，忘記政府手中掌握的權(quán)力源自人民與法律的授權(quán)，忘記自己是法律的維護者、執(zhí)行者。比如，河北省安平縣政府在一起設(shè)計土地權(quán)屬糾紛的行政訴訟案件中成為被告，河北省高院下達判決書，判令撤銷縣政府的行政行為。但是，安平縣政府簽收河北省高院的判決書超過2年之久，仍然拒不執(zhí)行法院的判決。③在《法制日報》調(diào)查采訪并刊發(fā)報道后，安平縣政府依然“無動于衷”。部分地方政府守法意識淡薄，藐視司法權(quán)威，以權(quán)代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象時有發(fā)生，既破壞了法律的統(tǒng)一，也破壞了政府的自身形象。

缺乏服務(wù)意識，角色缺位現(xiàn)象仍然存在。當前，部分地方政府缺乏服務(wù)意識，仍然將自己視為社會的管理者，將廣大人民群眾和市場視為被管理的對象，由此導(dǎo)致政府角色的缺位，嚴重影響了政府職能的有效發(fā)揮。某些地方政府在行政過程中管理和服務(wù)不到位、監(jiān)管不力的現(xiàn)象仍然存在。比如，在政府“越位”不斷干擾市場的同時，政府農(nóng)民工社會保障等方面的“缺位”導(dǎo)致整個社會保障水平難以提高。政府對自己缺乏準確、清晰的角色定位，政府角色缺位的問題直接促使政府產(chǎn)生嚴重的官僚主義傾向。由于行政機關(guān)內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致人民群眾對政府缺乏信任，政府信任危機由此產(chǎn)生。

我國地方政府誠信缺失的原因及其對策

綜上所述，我國地方政府誠信缺失的原因是：長期以來形成的“官本位”意識仍然存在，“服務(wù)政府”的意識尚未得到有效建立，政府職能尚未真正轉(zhuǎn)變；由于受到傳統(tǒng)行政文化遺留思想的影響，極少數(shù)地方政府重“管制”輕“服務(wù)”，導(dǎo)致地方政府“越位”、“缺位”兩個問題的產(chǎn)生；地方政府的利益在理論和實踐上產(chǎn)生分化，從理論上來看，政府代表人民行使公共事務(wù)管理職權(quán)，基于廣大人民群眾的授權(quán)開展公共服務(wù)工作，然而實際上，地方政府有著“政績”、“政府首長升遷”、“財政”等方面的特殊利益驅(qū)使；此外，地方政府誠信缺失也具有體制機制的因素，保障政府誠信務(wù)實開展行政工作的法律法規(guī)不健全、不完善，對政府工作的監(jiān)督制約缺乏力度。

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會取得了長足發(fā)展，人民群眾的生活水平得到較大提高。隨著政府職能的切實轉(zhuǎn)變，地方政府為民眾提供的公共服務(wù)水平和社會管理能力也得到相應(yīng)加強。但是極少數(shù)地方政府政出多門，承而無諾，諾而不行，朝令夕改，嚴重違背建設(shè)“誠信政府”的基本要求，極大傷害了人民群眾的感情，損害了人民群眾的合法權(quán)益，使得政府嚴重缺乏感召力、親和度，人民政府在廣大人民群眾的良好形象遭受破壞，同時對整個社會誠信體系的構(gòu)建造成極大阻礙，甚至引發(fā)某些群體性事件，對社會和諧穩(wěn)定構(gòu)成威脅。當前，“誠信政府”的建構(gòu)已成為各級地方人民政府的緊迫任務(wù)。

加強對政府公務(wù)人員的行政道德建設(shè)，強化建構(gòu)“誠信政府”的觀念。當前，必須切實強化政府及其工作人員的行政道德，要求其在開展政府行政工作的過程中注重維護廣大人民群眾的合法權(quán)益，著眼于全體人民而非一時一地的局部利益，從整體上把握和開展行政工作，提升政府“依法行政”、“誠信行政”的能力，充分發(fā)揮政府誠信的輻射帶動作用。各級地方政府及其工作人員，要高度重視“誠信政府”的建構(gòu)問題，要求在具體行政中依法辦事、公道辦事、誠信辦事，避免發(fā)生不誠信的事件。

加強監(jiān)督制約力度，嚴肅懲戒政府失信行為。強化對行政機構(gòu)的黨委監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞媒體輿論監(jiān)督和廣大人民群眾的監(jiān)督，積極推進司法工作對行政的制約，司法機關(guān)依法對行政機關(guān)行政行為的審查，對行政機關(guān)的失信行為依法公正地做出裁定，對構(gòu)成刑事犯罪的地方政府負責人依法追究其刑事責任。對于政府不執(zhí)行法院判決的，同級或上級紀檢監(jiān)察機關(guān)介入調(diào)查處理，依法懲戒政府失信行為、追究責任。比如，2010年最高法院與中央19個部門聯(lián)合制定《關(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見》，按照“意見”的規(guī)定，紀檢監(jiān)察部門、組織部門依法介入打擊拒不執(zhí)行法院判決的“特權(quán)老賴”。④目前，我們需要紀檢監(jiān)察、組織等部門介入打擊政府拒不執(zhí)行法院判決的行為，形成更加穩(wěn)固的機制，必要時出臺或修改法律，規(guī)定對“失信政府”的責任人必須依法懲戒。

加強評價考評機制建設(shè)，構(gòu)建地方政府誠信考評體系。通過政府誠信考評體系，對政府誠信進行定期或不定期的考核，將考核結(jié)果納入對地方政府的績效考評，和地方政府負責人的選拔使用掛鉤，有力推動地方政府的誠信建設(shè)。對地方政府誠信考評的內(nèi)容為社會、公民、上級行政機關(guān)、下級行政機關(guān)以及其他考評主體對一級地方政府誠信水平、行政能力、行政過程、行政目的、行政的公開公平公正性的綜合衡量。

【注釋】

①李松：“社會誠信確實首責在政府”，《瞭望》，2011年8月27日。

②李彥昕：“加強政府誠信建設(shè)勢在必行”，《人民網(wǎng)》，2013年10月13日。

③杜萌：“縣政府拒不執(zhí)行省高院判決逾兩年 稱要弄清事實”，《法制日報》，2013年7月17日。

④刑世偉：“紀檢組織部門將介入政府拒不執(zhí)行法院判決案件”，《新京報》，2010年7月21日。