略論轉(zhuǎn)型期人民調(diào)解在農(nóng)村的新發(fā)展

黃共興 劉燕玲

“三農(nóng)”問(wèn)題一直是黨和國(guó)家關(guān)心的問(wèn)題，在倡導(dǎo)社會(huì)和諧的背景下，如何保障廣大農(nóng)村的穩(wěn)定、和諧是我們面臨和需要解決的一個(gè)重大課題，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展的條件之一。農(nóng)村人民調(diào)解是化解農(nóng)村矛盾的一個(gè)重要途徑，它是指在人民調(diào)解委員會(huì)為中立第三方的主持下，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策以及社會(huì)公德，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服、疏導(dǎo)，在當(dāng)事人自愿平等的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)。在司法途徑不能滿足一切人的需要的情況下，人民調(diào)解必須具有擔(dān)當(dāng)起維護(hù)農(nóng)村乃至社會(huì)穩(wěn)定重任的勇氣。

農(nóng)村人民調(diào)解的特點(diǎn)

群眾性、自治性及民間性是人民調(diào)解的基本特征，但筆者認(rèn)為，這些特征是表面化的，農(nóng)村人民調(diào)解有深層次蘊(yùn)意。

農(nóng)村人民調(diào)解有著深厚的歷史文化淵源。人類社會(huì)一開(kāi)始就存在矛盾和沖突，任何解決糾紛的方式都有著自己的生成、發(fā)展的特定社會(huì)背景，農(nóng)村人民調(diào)解的發(fā)展也與一定的歷史文化傳統(tǒng)相吻合。我國(guó)古代深受儒家思想影響，形成了“天人合一”觀念下的“和合文化”，傳統(tǒng)的民間調(diào)解正是這種文化的產(chǎn)物。解決民間糾紛的依據(jù)首先要考慮“情”，其次是“禮”，而后是“理”，最后不得已才訴諸于“法”，講求“中庸”、“和諧”，主張用說(shuō)教、調(diào)和的方式解決糾紛，排斥對(duì)立方式的訴訟，追求人際關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定和諧。我國(guó)早在西周時(shí)期，就有了“調(diào)人”制度，漢代以后，出現(xiàn)了“長(zhǎng)老”、“里胥”一類處理民間糾紛的職位，到了明清時(shí)期，民間調(diào)解上升到法律層面，明代設(shè)“申明亭”，清代設(shè)立“鄉(xiāng)?！闭{(diào)解?，F(xiàn)代意義上的人民調(diào)解是繼承和發(fā)揚(yáng)了民間調(diào)解的歷史傳統(tǒng)在新中國(guó)成立后逐步完善的一項(xiàng)民主法律制度。

農(nóng)村人民調(diào)解體現(xiàn)了新農(nóng)村民主政治。經(jīng)過(guò)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，產(chǎn)生了“村民自治”這一事物。村民自治是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。村民自治是我國(guó)還權(quán)利于農(nóng)民的重要體現(xiàn)，其價(jià)值在于民主的啟蒙和權(quán)利的覺(jué)醒。而人民調(diào)解屬于村民自治的范疇，人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)的組成部分，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議推選產(chǎn)生，來(lái)源于廣大人民群眾，人民調(diào)解委員會(huì)在解決糾紛的過(guò)程中以當(dāng)事人自愿為原則。人民調(diào)解委員會(huì)通過(guò)對(duì)民間糾紛的調(diào)處，實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)村中矛盾的自我解決機(jī)制，人民群眾當(dāng)家作主化解內(nèi)部矛盾，體現(xiàn)了新農(nóng)村的自我管理。

農(nóng)村人民調(diào)解成本低廉。由中立第三方參與的調(diào)解除了人民調(diào)解，還包括仲裁調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解等。人民調(diào)解相對(duì)于其他調(diào)解方式而言，成本最低。我們所稱的成本，包括金錢成本、時(shí)間成本和精神成本。通過(guò)人民調(diào)解的方式解決糾紛，當(dāng)事人不需要繳納任何費(fèi)用，而仲裁調(diào)解、訴訟調(diào)解中當(dāng)事人需要向仲裁委員會(huì)、法院繳納費(fèi)用；人民調(diào)解的程序靈活，沒(méi)有固定的模式，而仲裁和訴訟都有著固定的程式化的程序，經(jīng)過(guò)這些程序必定要比人民調(diào)解多耗費(fèi)一定的時(shí)間；民間糾紛的當(dāng)事人之間往往存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，有著鄉(xiāng)土社會(huì)的一種天然的情份，他們希望沖突能夠在內(nèi)部解決，人民調(diào)解就是這樣一種糾紛的自我解決機(jī)制，而當(dāng)事人在行政調(diào)解和法院調(diào)解中畢竟是經(jīng)了“官”，即使是當(dāng)事人滿足了自己的訴求，在低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)的農(nóng)村熟人環(huán)境中，還可能承受來(lái)自外界的精神壓力，使當(dāng)事人的生存環(huán)境發(fā)生惡化。

農(nóng)村人民調(diào)解的功能

農(nóng)村人民調(diào)解的首要功能是解決糾紛，平息矛盾，除此以外還有其他一些對(duì)新農(nóng)村發(fā)展建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義的功能。

人民調(diào)解有助于農(nóng)村的物質(zhì)文明建設(shè)。我們國(guó)家正在全面建設(shè)小康社會(huì)，新農(nóng)村建設(shè)也在如火如荼地進(jìn)行，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)取得了前所未有的發(fā)展。但與此同時(shí)，在農(nóng)民經(jīng)濟(jì)交往過(guò)程中不免會(huì)出現(xiàn)糾紛，人民調(diào)解正好可以大展身手。人民調(diào)解雖然不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，但通過(guò)人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)處，農(nóng)民的矛盾得到化解，廣大農(nóng)民可以心情舒暢地投入到生產(chǎn)、生活中去。同時(shí)，人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解過(guò)程也是宣傳國(guó)家法律、法規(guī)的過(guò)程，農(nóng)民在這一過(guò)程中可以更好地理解如何合法地去生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)村逐步走上健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。

人民調(diào)解有助于農(nóng)村的精神文明建設(shè)。精神文明的飛躍發(fā)展也是新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)，農(nóng)村人民調(diào)解除了依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)、政策以外，還要依靠社會(huì)公德，也就是在農(nóng)村人們普遍所遵循的道德、情理、風(fēng)俗習(xí)慣標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村中生活的廣大人民群眾之間畢竟存在一定的血緣、地緣關(guān)系，他們之間尚存在一種樸素的情份，他們不希望把這種長(zhǎng)期形成的社會(huì)統(tǒng)一體打破。人民調(diào)解委員會(huì)在調(diào)處糾紛的時(shí)候，恰恰適應(yīng)了這種心理，通過(guò)對(duì)道德的說(shuō)教，避免了純粹適用法律的剛性，喚醒人民內(nèi)心的良知，促使人們自我反省，起到了法律難以解決所有問(wèn)題的作用。人們之間的矛盾少了，社會(huì)成員之間其樂(lè)融融，在物質(zhì)基礎(chǔ)基本滿足的條件下，自然會(huì)產(chǎn)生精神方面更高的追求，在人民調(diào)解委員會(huì)長(zhǎng)期不懈地引導(dǎo)灌輸社會(huì)主流價(jià)值觀下，就會(huì)產(chǎn)生良好的村風(fēng)、民風(fēng)。

人民調(diào)解有助于建設(shè)和諧農(nóng)村。我們普遍認(rèn)為，社會(huì)主義和諧社會(huì)是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。作為我國(guó)主要組成部分的廣大農(nóng)村的和諧與否，可以說(shuō)直接決定了我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建程度。人民調(diào)解本身就是民主法治的產(chǎn)物，直接體現(xiàn)了農(nóng)民自我管理和自我服務(wù)的特點(diǎn)；通過(guò)人民調(diào)解委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、政策、社會(huì)公德溫和地進(jìn)行化解矛盾，農(nóng)民對(duì)公平正義的訴求得到滿足，而且這種追求以不傷害長(zhǎng)期形成的社會(huì)合作關(guān)系為長(zhǎng)處；通過(guò)人民調(diào)解委員會(huì)的宣傳教育，農(nóng)民的法治和道德觀念得以增強(qiáng)，可以過(guò)上誠(chéng)信友愛(ài)、安定有序的生活；在農(nóng)民基本的生活、生產(chǎn)條件滿足的基礎(chǔ)之上，農(nóng)村才能更加富有活力，農(nóng)民才會(huì)自然產(chǎn)生更高的長(zhǎng)期追求——人與自然和諧相處。

轉(zhuǎn)型期農(nóng)村人民調(diào)解環(huán)境的變化

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村的改革，農(nóng)村的生產(chǎn)力大有提高，農(nóng)民的生活水平得到了改善，非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的比重不斷提高。所有這些作為深層次的原因影響到農(nóng)村人民調(diào)解面臨環(huán)境的改變。

農(nóng)村人際關(guān)系疏遠(yuǎn)化。我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)上處于一種封閉狀態(tài)，人口流動(dòng)性小，人們相互之間的關(guān)系是穩(wěn)定的。正是在這樣的空間環(huán)境下，不管有無(wú)血緣關(guān)系，人們?cè)谏a(chǎn)、生活上相互幫助，共同維持著鄉(xiāng)村共同體的秩序和發(fā)展，這樣做的目的當(dāng)然是為了自我生存的需要。

隨著我國(guó)整體的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也取得了舉世矚目的成效，農(nóng)民基本上解決了溫飽問(wèn)題，大量剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市務(wù)工，農(nóng)民與外界的接觸明顯增多，農(nóng)村不再是一種約束農(nóng)民思想和生活的地域限制，人們的價(jià)值觀念、思想發(fā)生了改變，開(kāi)始注重自我價(jià)值和現(xiàn)實(shí)利益，個(gè)人權(quán)利保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，農(nóng)村生活的倫理化色彩逐漸降低，沖擊著傳統(tǒng)的農(nóng)村鄉(xiāng)土人際關(guān)系。農(nóng)民雖然依然看重血緣、地緣關(guān)系，但這種觀念正在逐步淡化，人們逐漸去適應(yīng)一種新的契約式的社會(huì)關(guān)系。雖然現(xiàn)代社會(huì)分工明確，單靠個(gè)人的力量無(wú)法生存，這種契約性的關(guān)系使人們之間“情”的分量逐漸降低。可以說(shuō)，我們現(xiàn)在的農(nóng)村正在從費(fèi)孝通所說(shuō)的“熟人社會(huì)”向“半熟人社會(huì)”轉(zhuǎn)化。

調(diào)解者的傳統(tǒng)權(quán)威逐漸弱化。法社會(huì)學(xué)認(rèn)為，解決糾紛時(shí)調(diào)解者必須具備一定的權(quán)威，才能促使雙方當(dāng)事人接受關(guān)于糾紛是與非的評(píng)價(jià)和建議，并進(jìn)一步作出讓步。從傳統(tǒng)上講，具有這種威信的人通常多是族中的長(zhǎng)老或村莊的領(lǐng)袖人物。他們具有天然的身份與地位，如果有人敢于挑戰(zhàn)這種威信，將受到整個(gè)家族的壓力。新中國(guó)成立后，國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村的控制得到加強(qiáng)，村干部一度由行政機(jī)關(guān)任命，從而具有了“官”的色彩，村民委員會(huì)在農(nóng)村是國(guó)家權(quán)力的象征，這種因素給了村干部一定的權(quán)威，取代了傳統(tǒng)上的宗族權(quán)威，這種狀況一直延續(xù)到1998年《村民委員會(huì)組織法》的頒布與實(shí)施。此后，大部分農(nóng)村的村民委員會(huì)成員的產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)了村民選舉制，基層民主開(kāi)始發(fā)展和制度化，但不可否認(rèn)的是村干部借助于行政機(jī)關(guān)的權(quán)威受到了一定的影響。

農(nóng)村糾紛復(fù)雜化。傳統(tǒng)上農(nóng)村民間糾紛主要發(fā)生在作為熟人的家庭內(nèi)部之間、村民之間，糾紛的起因往往限于情感因素、風(fēng)俗習(xí)慣，為了“出一口氣”，表現(xiàn)為家庭矛盾、鄰里矛盾、贍養(yǎng)糾紛、宅基地糾紛等。

隨著農(nóng)村整體建設(shè)快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸增多，農(nóng)民與外界交往日益頻繁，糾紛主體除了傳統(tǒng)上的村民以外，還出現(xiàn)了村民與法人、其他組織之間的矛盾以及法人之間、其他組織之間、法人與其他組織之間的矛盾；農(nóng)民的收入渠道日益多元化，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在農(nóng)村中已經(jīng)占有很大的比例，導(dǎo)致糾紛的類型出現(xiàn)了多樣性，除了占大多數(shù)的傳統(tǒng)糾紛以外，還引發(fā)了債權(quán)債務(wù)糾紛、環(huán)境污染糾紛、征地糾紛、繼承糾紛、土地承包糾紛、勞動(dòng)糾紛等。這樣的糾紛不再是緩和的，而是日趨激烈的，對(duì)抗性較強(qiáng)，如果處理不好就容易激化從而造成大的破壞。

轉(zhuǎn)型期農(nóng)村人民調(diào)解發(fā)展路徑

人民調(diào)解在我國(guó)有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的文化底蘊(yùn)，但在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期由于環(huán)境的變化遇到了一定的困難，人民調(diào)解能否一如既往地發(fā)揮應(yīng)有的功能進(jìn)而發(fā)展壯大，這是我們必須回答的問(wèn)題。

樹立農(nóng)村人民調(diào)解重要性的理念。我們正在建設(shè)法治社會(huì)，媒體在宣傳法治的過(guò)程中，似乎一直充斥著司法機(jī)關(guān)、律師的作用，很少提及包括人民調(diào)解在內(nèi)的其他糾紛解決機(jī)制。這就造成了在人們心目中“依法治國(guó)”扭曲為“以訴治國(guó)”，殊不知訴訟只是糾紛解決的最終方式，也是成本最高的方式，以訴訟的方式解決糾紛剛性有余而柔性不足。人民調(diào)解扎根基層，與廣大農(nóng)民接觸密切，可以更好地發(fā)揮事先預(yù)防與化解功能，而且人民調(diào)解可以解決情感、道德領(lǐng)域的糾葛，這種優(yōu)勢(shì)是司法機(jī)關(guān)難以比擬的。我們應(yīng)該像“中醫(yī)”那樣做好事先的“調(diào)理”，而不應(yīng)該事后頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳。況且司法資源也是有限的，不可能所有的糾紛都以訴訟的方式解決。

從理論上來(lái)說(shuō)，送法下鄉(xiāng)是好事，因?yàn)橹挥羞@樣才能使中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)走上現(xiàn)代化的道路。但是我們看到，在廣大農(nóng)村，傳統(tǒng)習(xí)慣仍然是人們生活中普遍遵循的基本規(guī)范，法律的滲透對(duì)于鄉(xiāng)土習(xí)慣來(lái)說(shuō)還未達(dá)到顛覆的程度。由于法律給適用它的人很大的自由空間，農(nóng)村人民調(diào)解委員會(huì)在解決糾紛時(shí)所依據(jù)的風(fēng)土民情只要不違背法律的禁止性規(guī)定，我們就認(rèn)為是合法的，是符合法治要求的。我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到“法治”包含了民主和自由，在村民自治大框架下，應(yīng)該支持人民調(diào)解委員會(huì)的工作。在社會(huì)層面要強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解不是法治的障礙，而是推動(dòng)民主法治的動(dòng)力，在農(nóng)民中還要進(jìn)一步增強(qiáng)他們的法律意識(shí)，逐步走上依法調(diào)解的道路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)在法治建設(shè)中的平穩(wěn)過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)在法治下的充分自治。

重塑農(nóng)村人民調(diào)解的權(quán)威。馬克思·韋伯把權(quán)威分為三種類型：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威。傳統(tǒng)型權(quán)威和魅力型權(quán)威是建立在權(quán)威者的“身份”基礎(chǔ)之上，是人治而不是法治，這種現(xiàn)象在中國(guó)古代和新中國(guó)成立后實(shí)現(xiàn)村民自治之前曾經(jīng)盛極一時(shí)。法理性權(quán)威是建立在理性基礎(chǔ)之上的，人們普遍遵守以理性衍生出來(lái)的規(guī)則，相對(duì)于前兩種權(quán)威，法理型權(quán)威最穩(wěn)定也是最有效果的。在農(nóng)村法治逐漸健全以及村民自治的環(huán)境下，法理性權(quán)威是我們所最終追求的目標(biāo)，傳統(tǒng)型權(quán)威和魅力型權(quán)威最終會(huì)向法理型權(quán)威演變。所以我們的法律作為一種規(guī)則要繼續(xù)“送法下鄉(xiāng)”，在法律的框架下村民自治不是退縮而是要加強(qiáng)，逐漸形成在法治環(huán)境下的充分民主和自治?？梢哉f(shuō)農(nóng)村人民調(diào)解再次繁榮依賴于村民自治能力的成熟水平，為此我們應(yīng)該拋棄政府包攬一切的思想，還農(nóng)村真正的自治，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我救濟(jì)。

顧培東認(rèn)為權(quán)威產(chǎn)生的因素有三個(gè)：調(diào)解者的中立性、調(diào)解者的勸導(dǎo)或判定能力、國(guó)家對(duì)調(diào)解者權(quán)威的賦予?，F(xiàn)在我們已經(jīng)把人民調(diào)解上升到了法律層面，人民調(diào)解員依據(jù)《人民調(diào)解法》解決糾紛，可以說(shuō)國(guó)家已經(jīng)給了調(diào)解者一定的權(quán)威；調(diào)解者中立性的保持可以建立在村民行使充分民主選舉權(quán)的基礎(chǔ)之上，這要求政府不再干預(yù)農(nóng)村的選舉活動(dòng)；調(diào)解者不能再像以前那樣單靠以身份取得的權(quán)威解決糾紛，而要與時(shí)俱進(jìn)，不僅要懂得情理，還要懂得法律。這樣，我們的農(nóng)村人民調(diào)解能夠獲得新的權(quán)威，發(fā)揮建設(shè)和諧新農(nóng)村應(yīng)有的功能。

提高調(diào)解人員的素質(zhì)。由于農(nóng)村糾紛的特點(diǎn)在不斷發(fā)生著變化，農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，人民調(diào)解委員會(huì)如果還停留在依靠純粹的說(shuō)教來(lái)解決糾紛的傳統(tǒng)層面上，恐怕已經(jīng)不合時(shí)宜。這就需要人民調(diào)解員不僅要熟悉本地的風(fēng)土人情、風(fēng)俗習(xí)慣，還要具有高尚的職業(yè)道德，并且掌握關(guān)于人民調(diào)解的相關(guān)法律規(guī)定。依照《人民調(diào)解法》，人民調(diào)解員的產(chǎn)生有推選和聘任兩條途徑，筆者認(rèn)為在不違反村民自治的條件下，推選的人民調(diào)解員盡量在鄉(xiāng)土社會(huì)產(chǎn)生，他們生活于本鄉(xiāng)本土，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有著密切的聯(lián)系，可以充分發(fā)揮人民調(diào)解的預(yù)防功能；聘任的人民調(diào)解員盡量在懂得一定專業(yè)知識(shí)的人員中產(chǎn)生，這樣可以彌補(bǔ)推選產(chǎn)生的人民調(diào)解員專業(yè)知識(shí)欠缺的弊病。在解決民間糾紛的時(shí)候，推選的和聘任的人民調(diào)解員發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，共同為構(gòu)建和諧農(nóng)村服務(wù)。

同時(shí)，我們還要做好農(nóng)村人民調(diào)解員的培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。在這方面，司法行政機(jī)關(guān)和基層人民法院負(fù)有法定的不可推卸的責(zé)任。司法行政機(jī)關(guān)可以定期對(duì)農(nóng)村人民調(diào)解員進(jìn)行法律、法規(guī)、國(guó)家政策、調(diào)解技巧的培訓(xùn)，組織人民調(diào)解委員會(huì)之間交流學(xué)習(xí)，互取所長(zhǎng)；人民法院在審理案件的時(shí)候，根據(jù)法律規(guī)定在需要協(xié)助調(diào)解、委托調(diào)解的時(shí)候，盡量選擇人民調(diào)解委員會(huì)的成員，還可以邀請(qǐng)人民調(diào)解員旁聽(tīng)有典型意義的案件庭審。在人民調(diào)解員需要指導(dǎo)時(shí)，人民法院應(yīng)該耐心認(rèn)真地完成工作，但不要干預(yù)人民調(diào)解委員會(huì)具體調(diào)解案件。