反腐倡廉重在制度建設(shè)

王勝利 李方磊

在黨中央號(hào)召加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，全黨開(kāi)展學(xué)習(xí)落實(shí)《廉政準(zhǔn)則》活動(dòng)之際，聯(lián)想到很多人熟悉的“子貢贖人”、商鞅“南門(mén)徙木”、“甲乙兩人分蛋糕”這三個(gè)小故事，它們內(nèi)容各異，但都說(shuō)明了按制度辦事的道理。故事蘊(yùn)含的道理值得目前的反腐倡廉建設(shè)工作借鑒。

反腐敗依賴(lài)于建立并維系一套正式制度

在依法治國(guó)成為治國(guó)基本方略的今天，還應(yīng)當(dāng)處理好道德與法律、德治與法治的關(guān)系，重視發(fā)揮道德的規(guī)范功能。問(wèn)題是，當(dāng)?shù)赖碌目刂屏εc法律的約束力出現(xiàn)分歧的時(shí)候，到底是道德讓位于法律，還是法律讓位于道德?！秴问洗呵铩防铩白迂曏H人”的故事蘊(yùn)含的道理能對(duì)此有所啟發(fā)。在一般人看來(lái)，子貢花錢(qián)贖人卻沒(méi)有向官府索取酬金，符合儒家重義輕利的思想，是一種高尚的美德，應(yīng)該得到表?yè)P(yáng)才對(duì)，怎么卻受到了孔子的批評(píng)？究其原因，是因?yàn)樽迂暤倪@種“德行”妨礙了法律的實(shí)施，影響了立法目的的實(shí)現(xiàn)。相比之下，子路的行為是義利并重，在客觀上起到了鼓勵(lì)扶危濟(jì)困、見(jiàn)義勇為的作用，不僅應(yīng)經(jīng)合義，也符合法律規(guī)范，自然能得到孔子的贊賞。在主張以德治國(guó)的孔子看來(lái)，治理國(guó)家應(yīng)當(dāng)有法度，只要這個(gè)法律是良法，對(duì)國(guó)家有好處，那么就要不折不扣地執(zhí)行，不能有任何借口，哪怕這個(gè)理由是合乎道德的。與法家相比，儒家本來(lái)提倡德主刑輔、為國(guó)以禮、為政以德，但是當(dāng)一個(gè)看似合乎道德的行為有悖于法律規(guī)定時(shí)，孔子還是傾向于維護(hù)法律的權(quán)威。孔子批評(píng)了做好事不求回報(bào)的子貢，看似不近人情，其實(shí)是舍小德以求大德?！胺ㄖ巍迸c“德治”都是實(shí)現(xiàn)國(guó)家控制、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展所必不可少的兩種手段，它們密切聯(lián)系、相互支持，共同推促著社會(huì)的進(jìn)步。

作為一種他律，法律的主要功能在于“懲惡”，而“揚(yáng)善”則主要應(yīng)依靠道德的自律來(lái)進(jìn)行，因而在“勸善”方面，法律有著自身先天的缺欠與不足，需要道德來(lái)加以支持。同時(shí)，法律的創(chuàng)制和運(yùn)作也必須要以正確的思想道德觀念為指導(dǎo)。同樣，“德治”也離不開(kāi)“法治”的支持與配合。道德作為一種規(guī)范，主要是依靠社會(huì)輿論、風(fēng)俗習(xí)慣和人們的內(nèi)心信念來(lái)推動(dòng)的，其軟弱與蒼白無(wú)力是顯而易見(jiàn)的。對(duì)于某些嚴(yán)重違反社會(huì)基本道德規(guī)范的行為，客觀上也必然要求運(yùn)用法律來(lái)加以制裁。在此種意義上，守法是最基本的道德要求，法律所維護(hù)的是最基本、也是最低限度的社會(huì)道德。

法國(guó)思想家孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！雹龠@句話揭示了權(quán)力與腐敗之間的聯(lián)系。腐敗就是濫用公共職權(quán)以謀取私利，腐敗往往產(chǎn)生于權(quán)力的實(shí)施過(guò)程中，因此，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作是治理腐敗的關(guān)鍵。經(jīng)過(guò)六十多年的探索，我國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了從非制度反腐向制度反腐的回歸，嚴(yán)厲打擊職務(wù)犯罪。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是懲治職務(wù)犯罪的規(guī)范較多。我國(guó)刑法中涉及職務(wù)犯罪的罪名有50多個(gè)，而一些國(guó)家刑法的相關(guān)規(guī)定則比較少，如日本13條，韓國(guó)14條，德國(guó)有26條。二是對(duì)職務(wù)犯罪處罰嚴(yán)厲。比如貪污罪、受賄罪的法定最高刑是死刑，挪用公款罪的法定最高刑為無(wú)期徒刑，巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪的法定最高刑在2009年提高到10年有期徒刑。但是我國(guó)職務(wù)犯罪的規(guī)定依然存在許多漏洞。例如濫用職權(quán)罪的構(gòu)成條件是“致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失”，而其他情節(jié)嚴(yán)重的行為卻不能入罪，使得倚官仗勢(shì)、肆意侵犯公民權(quán)利的違法行為屢有發(fā)生。一些職務(wù)犯罪的發(fā)生原因在于職能部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督不力甚至縱容，但卻不能以玩忽職守罪追究其刑事責(zé)任。我國(guó)刑法雖然注重對(duì)國(guó)家工作人員行為的規(guī)范和對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，卻忽視了對(duì)其他財(cái)產(chǎn)以及與公務(wù)無(wú)關(guān)的腐敗行為的懲治，與《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的規(guī)定不一致，降低了反腐法律制度的威懾力。比如貪污罪的犯罪對(duì)象是公共財(cái)物，否則只能構(gòu)成職務(wù)侵占罪。對(duì)行賄罪和受賄罪規(guī)定有“謀取不正當(dāng)利益”和“為他人謀利益”的主觀條件，實(shí)踐中很難把握，導(dǎo)致有大量“灰色收入”的官員逍遙法外。非國(guó)有單位受賄不構(gòu)成犯罪，非國(guó)家工作人員受賄只能構(gòu)成非國(guó)家工作人員受賄罪，且最高刑為5年以上有期徒刑。在挪用型犯罪中，只有資金和有特定用途的公物才是挪用犯罪的對(duì)象，而挪用價(jià)值巨大的普通公物的行為則不構(gòu)成犯罪。②可見(jiàn)，我國(guó)打擊職務(wù)犯罪的相關(guān)刑事法律規(guī)范亟需完善。

在強(qiáng)調(diào)制度反腐的同時(shí)，不能否定包括道德在內(nèi)的非正式制度在反腐敗斗爭(zhēng)中的作用。道德是一種自律，是非正式控制手段的高級(jí)形式。這種萌發(fā)于心底的自律，有助于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部思想覺(jué)悟的提高。當(dāng)然，道德不只是源于良知，更是來(lái)自于法律規(guī)范的宣示。法只能約束人們的外在行為，對(duì)人的內(nèi)心世界則無(wú)法涉足；要涉足人們的內(nèi)心世界還需要人本身。而且，“徒法不足以自行”，再良好的法制，假如沒(méi)有具備應(yīng)有素質(zhì)的人去執(zhí)行，仍無(wú)異于一紙空文。因此，單純“治法”不足以“治人”，要實(shí)現(xiàn)法治的理想目標(biāo)，還必須要結(jié)合在“治人”上。

提高反腐制度的執(zhí)行力

治理國(guó)家靠的是法制，要樹(shù)立法律的權(quán)威，而法律的權(quán)威體現(xiàn)在法律的必行性和執(zhí)行力上。秦國(guó)變法伊始，新法遭到了守舊勢(shì)力的質(zhì)疑和反對(duì)，更為棘手的是，商鞅還面臨太子觸犯新法的難題。鑒于“法之不行，自上犯之”，商鞅斷然“刑其傅公子虔，黥其師公孫賈”，依法對(duì)太子的師、傅二人適用了刑罰。通過(guò)“南門(mén)徙木”和“刑太子師、傅”兩個(gè)事例，昭示了商鞅推行法制的決心，從此秦人都開(kāi)始自覺(jué)遵守法令。新法推行了十余年，秦國(guó)物質(zhì)充足、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)力日漸強(qiáng)大，終于一統(tǒng)天下。至于后世在探究秦帝國(guó)歷二世而亡的教訓(xùn)時(shí)，多將其歸因于秦始皇的暴政和法家的寡恩刻薄、專(zhuān)任刑罰上，但都有其片面性。亡秦者非秦，亦非六國(guó)，秦亡的主要原因是遭受數(shù)百年戰(zhàn)亂、早已禮崩樂(lè)壞的社會(huì)的強(qiáng)大慣性。秦王朝的統(tǒng)一雖然短暫，但卻給漢朝的長(zhǎng)治久安奠定了基礎(chǔ)，是社會(huì)從大亂走向大治必不可少的前奏。法家思想雖然有其局限性，但是法家事斷于法、法不阿貴、刑無(wú)等級(jí)的法治精神對(duì)我們今天的反腐倡廉制度建設(shè)有著重要的借鑒意義。

法律制度缺位自然會(huì)產(chǎn)生腐敗，但是，當(dāng)一個(gè)比較完善的制度建立起來(lái)之后，依然會(huì)出現(xiàn)許多“知法犯法”的腐敗行為。如何解釋這種現(xiàn)象？因?yàn)橹贫缺旧聿⒉痪邆涫谷藗冏杂X(jué)遵守、執(zhí)行的功能，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象的存在，降低了犯罪的風(fēng)險(xiǎn)和成本，所以犯罪分子就會(huì)鋌而走險(xiǎn)。黨內(nèi)法規(guī)的制定與修改要設(shè)身處地為執(zhí)行者著想，要針對(duì)性強(qiáng)一點(diǎn)、具體一點(diǎn)、實(shí)在一點(diǎn)，讓每一條、每一處都讓人理解得明明白白，執(zhí)行起來(lái)清清楚楚。③拋開(kāi)我國(guó)總共有多少黨內(nèi)法規(guī)不論，單是《廉政準(zhǔn)則》就有8條禁令、52個(gè)不準(zhǔn)，加上刑法有關(guān)職務(wù)犯罪的規(guī)定，反腐敗的規(guī)定可謂不少?？梢赃@樣說(shuō)，我國(guó)目前不缺制度，缺乏的是把既有的反腐制度不折不扣貫徹執(zhí)行的力度。所以，只抓反腐倡廉制度建設(shè)是不夠的，還要效仿商鞅“以身殉法”的精神，著力提高制度的執(zhí)行力，切實(shí)做到違法必究。另外，要做好黨內(nèi)法規(guī)與刑法的銜接，不能用紀(jì)律處分代替刑罰，需要建立從預(yù)防到懲治、從思想教育到制度監(jiān)控、從黨紀(jì)政紀(jì)處理到刑事法律制裁等方面的一系列長(zhǎng)效機(jī)制。

加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督

腐敗現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個(gè)重要原因是對(duì)權(quán)力監(jiān)督的不力。要從源頭上預(yù)防和懲治腐敗，必須實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督權(quán)力”對(duì)“實(shí)體權(quán)力”的有效制衡。我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)督方式主要有兩種，一是“以權(quán)力制約權(quán)力”，包括國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督與黨的自我監(jiān)督；二是“以權(quán)利對(duì)抗權(quán)力”，指的是社會(huì)監(jiān)督。④但是，權(quán)力配置的失范、權(quán)力運(yùn)行的封閉性以及政務(wù)信息的不公開(kāi)，使得監(jiān)督工作無(wú)法有效開(kāi)展。權(quán)力固有的強(qiáng)制性，加之掌權(quán)者的強(qiáng)勢(shì)地位，使社會(huì)公眾對(duì)權(quán)力的監(jiān)督顯得力不從心。2009年以來(lái)出現(xiàn)了許多諸如“被就業(yè)”、“被捐款”、“被增長(zhǎng)”、“被幸?！钡牧餍姓Z(yǔ)，每一個(gè)“被××”的背后，都表達(dá)了人們對(duì)腐敗現(xiàn)象的不滿(mǎn)、對(duì)社會(huì)公平的渴望以及對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督性拷問(wèn)，導(dǎo)致群眾監(jiān)督形同虛設(shè)，社會(huì)矛盾日益增長(zhǎng)，反腐工作停滯不前。必須進(jìn)一步推進(jìn)公權(quán)行使的公開(kāi)透明，強(qiáng)化輿論與社會(huì)監(jiān)督，提高政府行為的透明度與社會(huì)公眾的問(wèn)責(zé)度，嚴(yán)格執(zhí)行《行政程序法》并盡快制定《政府信息披露法》，使公開(kāi)透明原則法律化，具有強(qiáng)制力。

在“甲乙兩人分蛋糕”的故事里，采用其中一個(gè)人分，另一個(gè)人先選的辦法，結(jié)果兩人皆大歡喜。除了這辦法之外，有人還給出了另外的方法，即選擇一個(gè)分蛋糕的第三人，他可以說(shuō)服教育那兩個(gè)人，讓他們主動(dòng)謙讓?zhuān)换蛘呤菍⒌案庾鳛楠?jiǎng)品，表現(xiàn)好的多分；或者干脆由分蛋糕的人自己決定，他喜歡誰(shuí)就給誰(shuí)多分。上述辦法的共同點(diǎn)是由第三人來(lái)制定規(guī)則，并且負(fù)責(zé)規(guī)則的執(zhí)行。但是每種方法都存在不足。采取說(shuō)服教育的方法，即使兩人勉強(qiáng)同意，也掩蓋不了事實(shí)上的不公平；第二種辦法引入了激勵(lì)機(jī)制，看似合理，其實(shí)也是有問(wèn)題的。首先是不符合邏輯，因?yàn)榍疤崾且髢扇藢?duì)蛋糕的分配結(jié)果都沒(méi)有意見(jiàn)，而且只要求形式上公平即可；其次是無(wú)法消除制度的隨意性，這種隨意性來(lái)自于制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行，因?yàn)橹贫鹊闹贫ㄕ吆蛨?zhí)行者若是同一個(gè)人，他就難免會(huì)根據(jù)自己的好惡選擇不同的分配標(biāo)準(zhǔn)，這樣就會(huì)人為地制造出優(yōu)劣來(lái)，結(jié)果是以制度的名義公然損害他人的利益。至于第三種方法更是不可行，因?yàn)橐?guī)則的制定者以權(quán)謀私，實(shí)際上和第二種方法一樣，用規(guī)則制造不公平和矛盾，是應(yīng)當(dāng)禁止的。而故事原本采用的方法之所以可行，就在于給當(dāng)事人提供了平等的選擇機(jī)會(huì)，巧妙地利用權(quán)利來(lái)制約權(quán)利。同時(shí)證明了監(jiān)督的重要，尤其是外部監(jiān)督最有效。這種有效性來(lái)自于監(jiān)督的針對(duì)性、力量的對(duì)等性以及監(jiān)督的自愿性。因?yàn)闆](méi)有權(quán)利分配蛋糕的一方，如果不主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)，自身利益就會(huì)受損。該方法的另一個(gè)高明之處還在于監(jiān)督方法的簡(jiǎn)便可行和不生硬，使得監(jiān)督者輕松自然，被監(jiān)督的人也樂(lè)于接受。我們已經(jīng)建立起了比較完善的反腐倡廉的制度體系，但是如果能夠再?gòu)?qiáng)化一下對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，講究一點(diǎn)監(jiān)督的方式，就一定能夠提高反腐倡廉的實(shí)際效果。

反腐倡廉制度建設(shè)新思路

通過(guò)對(duì)三個(gè)故事的剖析，還可以結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)以及十八大三中全會(huì)對(duì)黨內(nèi)反腐部分的重要精神。中央對(duì)反腐倡廉有一些新的思路，要出臺(tái)一些新的舉措，并建言加速頂層設(shè)計(jì)，源頭治理、制度反腐是大勢(shì)所趨。十八大報(bào)告第一次把反腐倡廉建設(shè)放在了黨的五大建設(shè)的第四位。過(guò)去的表述是：黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)；這次十八大報(bào)告是這樣表述的：思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)。并且第一次在黨代會(huì)的報(bào)告中提出了建設(shè)廉潔政治的目標(biāo)，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。由此看來(lái)，我黨把反腐工作已經(jīng)提高到了空前的高度。

對(duì)于反腐倡廉制度建設(shè)，關(guān)鍵要抓好三點(diǎn)，包括制度健全、機(jī)制創(chuàng)新以及抓好執(zhí)行和監(jiān)督。從健全制度來(lái)看，就是要把黨內(nèi)有的法規(guī)和規(guī)范性文件相當(dāng)程度上存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不街接、不一致的，進(jìn)行清理，避免給不法之徒鉆制度上的空子。同時(shí)，要建立健全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的政策法規(guī)，使之與我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程序和步伐相一致，提高政策法規(guī)與社會(huì)進(jìn)步高度統(tǒng)一發(fā)展，不僅著重關(guān)注敏感權(quán)利部門(mén)，也要把規(guī)范實(shí)際落實(shí)到基層。把反腐納入法治軌道，靠立法，靠司法，靠制度來(lái)推動(dòng)反腐倡廉工作，而不是通過(guò)搞運(yùn)動(dòng)式、風(fēng)暴式反腐，出現(xiàn)問(wèn)題了才解決處理，而是在反腐預(yù)防上下功夫，這樣才能夠從根本意義上來(lái)遏制住腐敗易發(fā)高發(fā)的現(xiàn)象。從創(chuàng)新機(jī)制來(lái)看，必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治。要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。要把反腐倡廉工作當(dāng)成長(zhǎng)期系統(tǒng)的日常工作和考察手段，從而切實(shí)有效地推進(jìn)到全黨的反腐工作中，從上至下，由基層到權(quán)利中心，由縱向改革向橫向監(jiān)督各個(gè)層面全力展開(kāi)，構(gòu)建緊密的反腐機(jī)制網(wǎng)絡(luò)，徹底實(shí)行反腐全面化，制度化，規(guī)范化。從做好執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)來(lái)看，它們非常的重要，同時(shí)在一些環(huán)節(jié)上也存在著難點(diǎn)。在制度上健全是基礎(chǔ)，在執(zhí)行上落實(shí)是關(guān)鍵。一是反腐倡廉關(guān)鍵在“?！薄ⅰ伴L(zhǎng)”二字。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、艱巨的任務(wù)。二是要堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打。習(xí)近平指出，要堅(jiān)持黨紀(jì)國(guó)法面前沒(méi)有例外，不管涉及到誰(shuí)，都要一查到底，決不姑息。三是反腐倡廉建設(shè)必須反對(duì)特權(quán)思想、特權(quán)現(xiàn)象。所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)。這個(gè)問(wèn)題不僅是黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，而且是涉及黨和國(guó)家能不能永葆生機(jī)活力的大問(wèn)題。從監(jiān)督環(huán)節(jié)來(lái)看，體制內(nèi)監(jiān)督是基礎(chǔ)，同時(shí)要重視依托群眾監(jiān)督，群眾是天然的監(jiān)督群體，在反腐道路上，體制內(nèi)的監(jiān)督時(shí)常未有效果，原因在于利益關(guān)系的牽扯，而人民群眾更能從自身的經(jīng)歷以及所見(jiàn)所聞所感入手，保障群眾監(jiān)督體制的正常運(yùn)行，完善群眾監(jiān)督渠道，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體等手段充分發(fā)揮社會(huì)力量來(lái)對(duì)反腐工作的落實(shí)進(jìn)行補(bǔ)充和監(jiān)督。

過(guò)去我們注重的是事后懲處，加大力度懲處，要查處大案要案，現(xiàn)在要考慮制度創(chuàng)新，要考慮源頭預(yù)防腐敗。源頭預(yù)防腐敗，一方面制度建設(shè)是前提，另一方面，執(zhí)行和監(jiān)管是保障，堅(jiān)決通過(guò)法制來(lái)約束權(quán)利，真正做到把權(quán)利關(guān)在籠子里，切實(shí)把權(quán)利用在民生和社會(huì)發(fā)展上。

中國(guó)的反腐敗策略正在悄然發(fā)生轉(zhuǎn)移，在多年強(qiáng)調(diào)“思想反腐”基礎(chǔ)上，盡快研究建立包括不能腐敗的防范機(jī)制、不敢腐敗的懲治機(jī)制、不需腐敗的保障機(jī)制、不愿腐敗的自律機(jī)制在內(nèi)的完備法律體系，已經(jīng)成為新時(shí)期遏制腐敗蔓延的重點(diǎn)。唯有由“權(quán)力反腐”向“制度反腐”轉(zhuǎn)軌，唯有通過(guò)“制度創(chuàng)新”，通過(guò)建立完善的監(jiān)督糾錯(cuò)機(jī)制、廣泛的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)機(jī)制，把懲治和預(yù)防腐敗體系這張“網(wǎng)”織得更密、更細(xì)，方能讓中國(guó)式反腐“漸入佳境”，進(jìn)一步提高黨風(fēng)廉政和反腐工作的能力和水平。

【注釋】

①［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），北京：商務(wù)印書(shū)館，1982年，第342頁(yè)。

②蔡鶴：“完善我國(guó)職務(wù)犯罪的刑法規(guī)制研究”，《理論與改革》，2009年第5期，第128～131頁(yè)。

③李桂圣：“反腐倡廉三管齊下”，《黨政論壇》，2007年第1期，第35～36頁(yè)。

④王侃：“中國(guó)共產(chǎn)黨反腐模式的發(fā)展變遷與理論研究”，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2009年第8期，第2～8頁(yè)。