日本公共危機(jī)治理模式及其演進(jìn)

南開大學(xué)日本研究中心副主任、副教授 張玉來

日本公共危機(jī)治理機(jī)制建立在災(zāi)害應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期實(shí)踐基礎(chǔ)之上，它具有循序漸進(jìn)、不斷完善的演進(jìn)特征，并與日本政治、經(jīng)濟(jì)和文化等因素密切相關(guān)，形成了制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化特征。21世紀(jì)以來，美國“9·11”恐怖襲擊事件、東亞非典疫情（SARS）等事件導(dǎo)致全球公共危機(jī)問題更加凸顯和嚴(yán)峻，這也影響到日本公共危機(jī)治理模式，它出現(xiàn)了向一元化管理發(fā)展的新趨勢(shì)。

在全球公共危機(jī)治理模式中，日本堪稱獨(dú)具特色。它以災(zāi)害應(yīng)對(duì)為主要目標(biāo)，建立起一整套體系完善的危機(jī)治理機(jī)制。由于地處亞歐與太平洋等兩大板塊交界處，在這塊僅占全球陸地面積0.25%的狹長(zhǎng)島鏈國土上，所發(fā)生的里氏6級(jí)以上地震卻占世界的五分之一以上。①直到20世紀(jì)60年代之前，日本因臺(tái)風(fēng)或地震等大型災(zāi)害而死亡的人數(shù)年均達(dá)數(shù)千人左右。然而，伴隨日本危機(jī)治理機(jī)制的建立和逐步完善，其災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力得到大幅提升。迄今為止，除1995年阪神大地震和2011年東日本大地震造成大規(guī)模傷亡之外，其年均因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)已降至百人左右的低水平。

日本危機(jī)治理機(jī)制的形成與演進(jìn)

南海地震拉開危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的序幕。1946年12月，和歌山縣南部爆發(fā)里氏8級(jí)的南海地震，此次災(zāi)害造成1443名民眾遇難、超過3萬間房屋倒塌的慘劇。以此為契機(jī)，日本政府于1947年、1949年相繼通過《災(zāi)害救助法》和《水防法》，開始著手構(gòu)建災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系。1948年6月，在日本海一側(cè)，福井縣又發(fā)生里氏7.1級(jí)地震，造成3769人遇難、4萬多間房屋被毀。此次地震還導(dǎo)致平原地帶房屋大量受損，損壞率超過60%以上。于是，日本政府開始關(guān)注建筑抗震問題，1950年頒布《建筑基準(zhǔn)法》，首次對(duì)各類建筑提出抗震安全標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)各地區(qū)整體規(guī)劃提出設(shè)計(jì)要求。

伊勢(shì)臺(tái)風(fēng)使日本災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制初具雛形。1959年9月，一場(chǎng)名為Vera的超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)襲擊了日本中部伊勢(shì)灣地區(qū)，其最大風(fēng)力達(dá)每秒75米，和歌山、奈良、三重和岐阜等四縣受災(zāi)最重。臺(tái)風(fēng)共造成5000多人喪生、15萬間房屋被毀、受災(zāi)人數(shù)超過150萬，中部最大城市名古屋市區(qū)面積1/3被水浸泡。此次災(zāi)害之后，日本政府相繼頒布三部重要法律：1960年《治山治水緊急措施法》、1961年《災(zāi)害對(duì)策基本法》、1962年《重大災(zāi)害特別財(cái)政援助法》。政府規(guī)定每年9月1日為全國防災(zāi)日，它成為普及防災(zāi)意識(shí)、表彰防災(zāi)先進(jìn)人士、舉辦防災(zāi)訓(xùn)練活動(dòng)的重要節(jié)日。更重要的是，1962年日本政府設(shè)立中央防災(zāi)會(huì)議，并將其定位為全國救災(zāi)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，規(guī)定首相由親自擔(dān)任該會(huì)議議長(zhǎng)，如今它已作為內(nèi)閣府最重要的政策會(huì)議之一。②1963年，日本中央防災(zāi)會(huì)議首次推出《防災(zāi)基本計(jì)劃》，它從綜合性、長(zhǎng)期性角度出發(fā)，對(duì)災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)對(duì)及復(fù)興等作了具體規(guī)定。

重大災(zāi)害成為災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制逐步完善的節(jié)點(diǎn)。在應(yīng)對(duì)雪災(zāi)、地震、火山噴發(fā)、暴雨和核泄漏等災(zāi)害過程中，日本的災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制也不斷得到完善和補(bǔ)充。例如，以1961年日本海沿岸普降暴雪為契機(jī)，日本政府于1962年頒布《暴雪地區(qū)對(duì)策特別措施法》；以1964年新潟縣的里氏7.5級(jí)地震為由，1966年日本政府頒布實(shí)施《地震保險(xiǎn)法》，首次推出地震險(xiǎn)種，以確保受災(zāi)者生活穩(wěn)定、減少災(zāi)害損失，還對(duì)地震保險(xiǎn)承擔(dān)再保險(xiǎn)義務(wù)。

阪神大地震是日本危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的重要里程碑。1995年阪神大地震是日本遭遇的首次城市直下型地震，此次里氏7.3級(jí)地震以神戶市為中心共造成6437人遇難、69萬棟建筑物受損，經(jīng)濟(jì)損失超過10萬億日元。此次災(zāi)難對(duì)日本既有災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于通信網(wǎng)絡(luò)被毀，日本政府一度不能掌握地震實(shí)時(shí)狀況。直至震后6小時(shí)，日本國土廳才成立“對(duì)策本部”，由首相牽頭的國家級(jí)“對(duì)策本部”更是在三天后才得以建立。救災(zāi)行動(dòng)遲緩，遭到各界強(qiáng)烈批評(píng)。吸取此次教訓(xùn)，日本政府徹底修改了《防災(zāi)基本計(jì)劃》：一是明確中央及地方政府、相關(guān)機(jī)構(gòu)甚至居民等相關(guān)主體責(zé)任；二是防災(zāi)計(jì)劃內(nèi)容得到大幅充實(shí)—建立廣域支援體制、設(shè)置現(xiàn)地對(duì)策本部、興建避難場(chǎng)所、接受海外援助、改善志愿者參與條件等措施；三是厘清危機(jī)應(yīng)對(duì)三階段（預(yù)防、應(yīng)急和災(zāi)后重建）的具體對(duì)策。與此相應(yīng)，還制定修改了7部相關(guān)法律：1995年出臺(tái)《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》和《關(guān)于促進(jìn)建筑物抗震改裝法》、修改《災(zāi)害對(duì)策基本法》和《大地震對(duì)策特別措施法》；1996年頒布《特定非常災(zāi)害受害者權(quán)益保護(hù)特別措施法》；1997年出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)密集市區(qū)的防災(zāi)街區(qū)整備法》；1998年推出《受災(zāi)者生活重建支持法》。日本災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制得到大幅完善。

創(chuàng)設(shè)內(nèi)閣府提升危機(jī)應(yīng)對(duì)效率。在不斷完善危機(jī)治理機(jī)制的同時(shí)，日本政府也開始注重提升危機(jī)應(yīng)對(duì)效率。2001年，為有效協(xié)調(diào)各省廳之間的跨部門合作、強(qiáng)化執(zhí)行力，日本政府設(shè)立內(nèi)閣府機(jī)構(gòu)，由首相直接領(lǐng)導(dǎo)，主要成員包括內(nèi)閣官房長(zhǎng)官、特命擔(dān)當(dāng)大臣及副大臣、大臣事務(wù)官等。內(nèi)閣府成為日本危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的中樞機(jī)構(gòu)，成為打破各省廳條條分割、貫徹中央政府決策的核心組織。

日本大地震全面考驗(yàn)其危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。2011年3月11日，日本東北地區(qū)爆發(fā)的里氏9級(jí)大地震帶來一場(chǎng)復(fù)合型災(zāi)難—集地震、海嘯和核泄漏于一身。它總計(jì)造成1.8萬人遇難或失蹤、近40萬房屋被毀，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)16萬億日元。雖然在核事故處理方面日本政府反應(yīng)乏力，但總體上此次危機(jī)應(yīng)對(duì)迅速、救助及時(shí)、處理高效。一是預(yù)警機(jī)制發(fā)揮效力，氣象廳在大地震爆發(fā)后2分鐘內(nèi)連續(xù)播報(bào)15次警報(bào)通知；二是組織機(jī)制反應(yīng)迅速，震后4分鐘，日本內(nèi)閣就召開緊急會(huì)議成立災(zāi)害對(duì)策中心，防衛(wèi)省設(shè)立“災(zāi)害對(duì)策本部”，28分鐘后，史無前例地成立了由首相任本部長(zhǎng)的“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”③；三是救災(zāi)行動(dòng)及時(shí)實(shí)施，震后僅11分鐘，海上自衛(wèi)隊(duì)便出動(dòng)UH-60J直升機(jī)開始救援；四是迅速啟動(dòng)救助機(jī)制，3月12日夜，內(nèi)閣會(huì)議通過啟動(dòng)《重大災(zāi)害特別財(cái)政援助法》、《特定非常災(zāi)害特別措施法》，認(rèn)定青森、巖手、宮城、福島、茨城、栃木、千葉、東京等八個(gè)災(zāi)區(qū)適用《災(zāi)害救助法》；3月22日認(rèn)定除東京外七個(gè)地區(qū)適用《受災(zāi)者生活重建支援法》；五是救災(zāi)活動(dòng)快捷高效，截至5月17日，地震救援隊(duì)總計(jì)營(yíng)救出26708人④；六是危機(jī)治理機(jī)制得到進(jìn)一步完善，日本政府頒布修改4部法律：2011年頒布《關(guān)于海嘯對(duì)策推進(jìn)法》、《關(guān)于創(chuàng)建海嘯防災(zāi)區(qū)域法》；2012年修改《災(zāi)害對(duì)策基本法》、頒布《原子力規(guī)制委員會(huì)設(shè)置法》等。

日本危機(jī)治理機(jī)制的制度化建設(shè)

循序漸進(jìn)、不斷完善的法律制度體系。頻發(fā)的自然災(zāi)害是日本政府考慮構(gòu)建長(zhǎng)效治理機(jī)制的重要原因。于是，立法先行、依法救災(zāi)就成為日本政府應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的首要程序。而且，在經(jīng)歷每次災(zāi)害之后，日本政府必將對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改完善。自1947年頒布《災(zāi)害救助法》以來，迄今為止，日本政府頒布實(shí)施的危機(jī)應(yīng)對(duì)相關(guān)法律達(dá)51部，包括7部基本法、18部災(zāi)害預(yù)防法、3部災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策法、23部災(zāi)后復(fù)興建設(shè)法。依法行政、依法防災(zāi)，對(duì)日本危機(jī)治理發(fā)揮了極大作用。借助構(gòu)建法律體系，逐步實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理機(jī)制的制度化建設(shè)，這是日本危機(jī)治理模式的重要特征。無論是面對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害，還是應(yīng)對(duì)公共安全重大事件，日本政府必然會(huì)啟動(dòng)制度化的危機(jī)治理機(jī)制，而且，每次災(zāi)害之后，必然要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，再進(jìn)一步完善現(xiàn)行機(jī)制的制度合理性。

1961年的《災(zāi)害對(duì)策基本法》堪稱日本應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)的基本大法。日本政府目標(biāo)是通過建立一部災(zāi)害應(yīng)對(duì)的基本法，借以消除防災(zāi)體系中出現(xiàn)各主體的條塊分割等制度性缺陷，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)化、綜合防災(zāi)、計(jì)劃性防災(zāi)等目標(biāo)。《災(zāi)害對(duì)策基本法》歷經(jīng)多次修改完善，最典型一次就是阪神大地震，而且，在一年之內(nèi)竟然進(jìn)行兩次全面修改。此次修改重點(diǎn)提升了危機(jī)應(yīng)對(duì)效率問題。修改之前，在突發(fā)嚴(yán)重自然災(zāi)害之際，首相必須先宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，然后才能經(jīng)內(nèi)閣討論而設(shè)立“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”。修改之后，首相無需宣布緊急狀態(tài)就可設(shè)立“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”；甚至首相可以不經(jīng)內(nèi)閣討論而直接設(shè)立“非常災(zāi)害對(duì)策本部”。新法還擴(kuò)大了地方政府、自衛(wèi)隊(duì)、警察署等相關(guān)機(jī)構(gòu)的災(zāi)害處理權(quán)力。

多元化、交叉式組織體系。在組織制度體系方面，日本政府不僅設(shè)立了三大常設(shè)組織（內(nèi)閣府防災(zāi)機(jī)構(gòu)、綜合防災(zāi)會(huì)議、專業(yè)性防災(zāi)機(jī)構(gòu)），為有效應(yīng)對(duì)不同程度的突發(fā)災(zāi)害，它還設(shè)定了三級(jí)應(yīng)急組織體系：即中央政府級(jí)機(jī)制、都道府縣級(jí)以及市町村級(jí)災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制。

內(nèi)閣府設(shè)立于2001年，它承擔(dān)制定國家戰(zhàn)略、確立相關(guān)領(lǐng)域重大改革項(xiàng)目等重要使命，也是日本國家應(yīng)對(duì)危機(jī)的最高中樞組織。內(nèi)閣府受首相直接領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)閣官房長(zhǎng)官、特命全權(quán)大臣、官房副長(zhǎng)官、副大臣以及大臣政務(wù)官成為核心成員。此外，五大咨詢會(huì)議均設(shè)在內(nèi)閣府統(tǒng)轄之下—即經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議、綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議、國家戰(zhàn)略特區(qū)咨詢會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議和男女共同參畫會(huì)議。

作為日本災(zāi)害應(yīng)對(duì)計(jì)劃的重要企劃?rùn)C(jī)構(gòu)，綜合防災(zāi)會(huì)議分為三個(gè)等級(jí)：中央政府所屬的中央防災(zāi)會(huì)議、都道府縣的防災(zāi)會(huì)議和市町村的防災(zāi)會(huì)議。中央防災(zāi)會(huì)議規(guī)格最高，由首相任會(huì)長(zhǎng)，成員包括相關(guān)內(nèi)閣成員、指定公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及知名專家等，負(fù)責(zé)制定和推進(jìn)防災(zāi)基本計(jì)劃、緊急應(yīng)對(duì)措施計(jì)劃，接受中央政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的咨詢，審議各類防災(zāi)事項(xiàng)等。中央防災(zāi)會(huì)議下設(shè)多個(gè)專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)就專門事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查和制定相關(guān)計(jì)劃等。各級(jí)地方防災(zāi)會(huì)議同樣由地方最高首長(zhǎng)出任會(huì)長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)制定和推行各地的防災(zāi)計(jì)劃，也承擔(dān)收集相關(guān)信息、聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)各部門等任務(wù)。

專業(yè)防災(zāi)機(jī)構(gòu)主要由各級(jí)消防、警察組織和外圍的自衛(wèi)隊(duì)、相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)組成。日本消防人員分為專職和兼職兩種，專職消防人員主要指部署在全國各地的消防本部（共791個(gè)），配備著將近16萬名專業(yè)消防隊(duì)員；兼職消防人員是以地方公務(wù)員為主所組成的消防團(tuán)，全國共有2234個(gè)消防團(tuán)，人員配備規(guī)模達(dá)87萬人。⑤此外，中央和地方消防也各有分工，如中央的消防廳負(fù)責(zé)提升消防技能和配置最新消防器材等，目標(biāo)是保障消防隊(duì)員安全有效地展開作業(yè)；與此相對(duì)應(yīng)，設(shè)在市町村的消防本部則以各地具體消防事務(wù)為主要任務(wù)。此外，警察系統(tǒng)也是緊急災(zāi)害救助的重要力量。在遭遇大型災(zāi)難之際，自衛(wèi)隊(duì)則成為重要后援。

作為突發(fā)災(zāi)害的指揮系統(tǒng)，各級(jí)政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)要組建相應(yīng)級(jí)別的災(zāi)害對(duì)策本部，以統(tǒng)籌全局、調(diào)動(dòng)資源、組織救災(zāi)。政府系統(tǒng)災(zāi)害對(duì)策本部包括四級(jí)：市町村級(jí)、都道府縣級(jí)所組建的一般“災(zāi)害對(duì)策本部”、中央政府所組建的“非常災(zāi)害對(duì)策本部”、“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”。災(zāi)害對(duì)策本部也可在災(zāi)害當(dāng)?shù)卦O(shè)立現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部，以代為執(zhí)行對(duì)策本部的相關(guān)權(quán)利，全權(quán)處理現(xiàn)場(chǎng)救災(zāi)。中央級(jí)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)組織—非常災(zāi)害對(duì)策本部和緊急災(zāi)害對(duì)策本部，一般都是由首相親自掛帥、以中央防災(zāi)會(huì)議作為核心組織機(jī)構(gòu)，此外，其成員還包括24個(gè)指定中央省廳機(jī)構(gòu)、63家指定公共機(jī)構(gòu)（相關(guān)獨(dú)立行政法人、日本銀行、日本紅十字會(huì)、NHK、電力、煤氣公司、NTT等）。⑥作為地方級(jí)災(zāi)害應(yīng)急體制的一般災(zāi)害對(duì)策本部，由地方最高行政首長(zhǎng)出任本部長(zhǎng)，其所屬防災(zāi)會(huì)議作為核心組織機(jī)構(gòu)，成員包括指定的地方行政或公共機(jī)構(gòu)。

相對(duì)固化、穩(wěn)定的預(yù)算保障體系。長(zhǎng)期以來，在日本政府各項(xiàng)預(yù)算支出中，災(zāi)害對(duì)策相關(guān)預(yù)算基本與軍費(fèi)規(guī)模相當(dāng)。在1995～2004年間，日本用于防災(zāi)相關(guān)的支出年平均額為4.5萬億日元，約占一般財(cái)政預(yù)算總額的5%。而且，這種防災(zāi)相關(guān)預(yù)算支出的項(xiàng)目相對(duì)固化、穩(wěn)定，如防災(zāi)相關(guān)的科學(xué)技術(shù)研究支出額約占1%；災(zāi)害預(yù)防相關(guān)支出額約占20%；國土修整與維護(hù)支出額最多，約占50%；災(zāi)后重建相關(guān)支出額約占25%。⑦穩(wěn)定的災(zāi)害預(yù)算成為日本危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制發(fā)展完善的重要保障。

日本危機(jī)治理機(jī)制的程序標(biāo)準(zhǔn)化

從構(gòu)成業(yè)務(wù)特征來看，日本災(zāi)害危機(jī)治理機(jī)制可分為兩大部分：危機(jī)管理準(zhǔn)備業(yè)務(wù)、模擬演習(xí)與訓(xùn)練業(yè)務(wù)，這被稱為“日本式危機(jī)管理體系的兩大支柱”⑧。前者主要指由危機(jī)管理部門設(shè)計(jì)和組織實(shí)施的相關(guān)業(yè)務(wù)，涵蓋“危機(jī)預(yù)防—危機(jī)應(yīng)對(duì)—災(zāi)后重建”等全部危機(jī)應(yīng)對(duì)過程。危機(jī)管理準(zhǔn)備業(yè)務(wù)往往基于過去經(jīng)驗(yàn)或啟發(fā)，進(jìn)而想定將要發(fā)生的危機(jī)，并為此做出必要準(zhǔn)備業(yè)務(wù)。然而，這種設(shè)計(jì)是否具有實(shí)效性則是最關(guān)鍵的，而能夠?qū)Υ俗鞒鰴z驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)是模擬演習(xí)與訓(xùn)練業(yè)務(wù)—即另一支柱的業(yè)務(wù)模塊。災(zāi)害危機(jī)治理機(jī)制一般可分為“危機(jī)預(yù)防”、“危機(jī)應(yīng)對(duì)”和“災(zāi)后重建”等三大程序，但日本式危機(jī)治理特征則添加了“應(yīng)對(duì)計(jì)劃”、“研究開發(fā)”、“國民防災(zāi)”等相關(guān)程序，最終形成“防災(zāi)計(jì)劃→研究開發(fā)→危機(jī)預(yù)防→國民防災(zāi)→危機(jī)應(yīng)對(duì)→災(zāi)后重建”的日本危機(jī)治理程序鏈，而且這些程序具有顯著標(biāo)準(zhǔn)化特征。

防災(zāi)計(jì)劃程序。作為災(zāi)害危機(jī)治理機(jī)制的首要程序，防災(zāi)計(jì)劃由各級(jí)防災(zāi)會(huì)議或相關(guān)指定行政及公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定，大致形成三類防災(zāi)計(jì)劃：《防災(zāi)基本計(jì)劃》、《防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃》和《區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃》。《防災(zāi)基本計(jì)劃》由中央防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)制定，是日本最高級(jí)別災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)施綱領(lǐng)。作為綜合防災(zāi)長(zhǎng)期計(jì)劃，它還對(duì)各種防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃、地方防災(zāi)計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)范。而且，該計(jì)劃要根據(jù)歷年實(shí)際災(zāi)害狀況和災(zāi)害對(duì)策執(zhí)行的效果，結(jié)合最新防災(zāi)科研成果，在重新研討后進(jìn)行必要的修改與完善。《防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃》由相關(guān)職能省廳或行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定，主要為確保災(zāi)害發(fā)生時(shí)，確保行政、電力、煤氣、通信、運(yùn)輸?shù)葢?yīng)急功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。《區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃》則由各級(jí)地方政府來制定，目標(biāo)是明確本地防災(zāi)機(jī)構(gòu)職責(zé)，制定災(zāi)害預(yù)防、預(yù)警避難、防災(zāi)演練、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、災(zāi)情搜集、災(zāi)害救助、衛(wèi)生防疫等具體對(duì)策，做好災(zāi)害應(yīng)對(duì)所須人力、設(shè)施設(shè)備、物資資金準(zhǔn)備等。

研究開發(fā)程序。日本的災(zāi)害危機(jī)治理一直強(qiáng)調(diào)“科技防災(zāi)”，因此，研發(fā)一直占據(jù)重要地位。2006年日本《科學(xué)技術(shù)基本政策》提出“第三期科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃”，明確指出日本今后長(zhǎng)期政策目標(biāo)是“要建成以安全為豪、世界第一安全國家”，中期政策目標(biāo)是“確保國土和社會(huì)安全、生活安全國家”，并列出十項(xiàng)防災(zāi)相關(guān)課題作為國家研究開發(fā)的重點(diǎn)，包括：地震觀測(cè)、監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)調(diào)查研究；地質(zhì)調(diào)查研究；耐震化與強(qiáng)化災(zāi)害對(duì)應(yīng)、復(fù)舊、復(fù)興計(jì)劃來減輕災(zāi)害技術(shù)；火山噴發(fā)預(yù)測(cè)技術(shù)；風(fēng)水災(zāi)害·土砂災(zāi)害·雪災(zāi)等觀測(cè)、預(yù)測(cè)以及災(zāi)害減輕技術(shù)；衛(wèi)星觀測(cè)和監(jiān)視自然災(zāi)害技術(shù)；救助出動(dòng)與應(yīng)急對(duì)策技術(shù)；創(chuàng)建超強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)社會(huì)研究；確保安全和減輕事故的設(shè)施技術(shù)等。⑨另外，緊急地震速報(bào)技術(shù)的實(shí)用化研究也一直是日本災(zāi)害研究的重點(diǎn)，它是利用地震P波與S波之間的瞬間時(shí)差，采取相關(guān)措施減輕災(zāi)害損失，如緊急關(guān)閉電水氣、列車急停、電梯控制等。

危機(jī)預(yù)防程序。危機(jī)預(yù)防是危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制中的重點(diǎn)所在，該程序主要包括：日常國土維護(hù)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)觀測(cè)及預(yù)報(bào)警報(bào)、信息通信體制建設(shè)、綜合防災(zāi)信息系統(tǒng)建設(shè)、防災(zāi)安全據(jù)點(diǎn)建設(shè)、避難勸告判斷與傳達(dá)機(jī)制、災(zāi)害時(shí)需要救援者對(duì)策和防災(zāi)訓(xùn)練等內(nèi)容。日常國土維護(hù)被列為日本財(cái)政預(yù)算常項(xiàng)，每年政府都要撥?？钚蘅樅拥?、防沙治山和港口海岸建設(shè)。2002年日本政府推出《社會(huì)資本整備重點(diǎn)計(jì)劃》，引進(jìn)社會(huì)資本來提升國土維護(hù)效率和效果。2003年還出臺(tái)《森林整備保全事業(yè)計(jì)劃》，推進(jìn)森林和治山事業(yè)。

信息通信體制和綜合防災(zāi)信息系統(tǒng)是日本政府“硬件”建設(shè)重點(diǎn)，它不僅建立了中央防災(zāi)無線網(wǎng)、消防防災(zāi)無線網(wǎng)和各級(jí)政府防災(zāi)行政無線網(wǎng)，形成立體交叉式無間斷通訊體系。而且，日本還專門針對(duì)災(zāi)害狀況而建立綜合防災(zāi)信息系統(tǒng)，如 DIS（地震防災(zāi)信息系統(tǒng)）、RAS（衛(wèi)星受災(zāi)信息確認(rèn)系統(tǒng)）、PF（防災(zāi)信息共有平臺(tái)）等，均是領(lǐng)先世界的技術(shù)體系。防災(zāi)據(jù)點(diǎn)建設(shè)也是預(yù)防災(zāi)害的重要措施，日本內(nèi)閣府在東京灣臨海地區(qū)有明之丘（東京都江東區(qū)）、東扇島（神奈川縣川崎市）等地劃定防災(zāi)據(jù)點(diǎn)。此外，學(xué)校和公園等公共設(shè)施也是防災(zāi)避難中心，那里都設(shè)有專門儲(chǔ)備防災(zāi)倉庫，儲(chǔ)存了緊急避險(xiǎn)用淡水、食品和燃料。

國民防災(zāi)程序。包括：制定國民防災(zāi)基本計(jì)劃、防災(zāi)日與防災(zāi)周活動(dòng)、防災(zāi)教育培訓(xùn)、防災(zāi)志愿者活動(dòng)和企業(yè)防災(zāi)。為最大限度減輕災(zāi)害損失，日本積極提倡所謂“官民協(xié)調(diào)”防災(zāi)，提出所謂“三助”方式—每個(gè)國民或企業(yè)的“自助”、區(qū)域內(nèi)各主體間的“共助”、中央和地方政府的“共助”。日本政府制定詳細(xì)的國民防災(zāi)基本計(jì)劃，內(nèi)容包括：動(dòng)員國民更廣泛地參與防災(zāi)；開發(fā)富有魅力的防災(zāi)知識(shí)宣傳；激勵(lì)企業(yè)和家庭積極投入防災(zāi)；推進(jìn)更廣泛地防災(zāi)合作；激勵(lì)社會(huì)各界的廣泛參與。政府規(guī)定每年9月1日為“防災(zāi)日”，8月30日至9月5日為“防災(zāi)周”，期間，大力普及防災(zāi)知識(shí)，在全國各地舉辦防災(zāi)展覽會(huì)、各種講座以及防災(zāi)訓(xùn)練、防災(zāi)宣傳班等形式多樣的活動(dòng)，學(xué)校甚至把防災(zāi)教育作為重點(diǎn)納入綜合學(xué)習(xí)教程。推動(dòng)企業(yè)制定“事業(yè)持續(xù)計(jì)劃”（BCP）也成為日本政府國民防災(zāi)重點(diǎn)。所謂BCP，就是企業(yè)遭遇災(zāi)害也能不中斷重要業(yè)務(wù)，即便萬一業(yè)務(wù)中斷也能在目標(biāo)期限內(nèi)恢復(fù)的計(jì)劃，以此避免企業(yè)喪失客戶或市場(chǎng)份額，導(dǎo)致企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力衰退等。2005年中央防災(zāi)會(huì)議專門調(diào)查會(huì)編制了《事業(yè)持續(xù)指南》，推動(dòng)企業(yè)制定BCP。同時(shí)，政府也鼓勵(lì)企業(yè)積極采取防災(zāi)措施，2006年日本政策投資銀行制定《防災(zāi)對(duì)策促進(jìn)事業(yè)》，設(shè)立企業(yè)災(zāi)害應(yīng)對(duì)融資制度。

危機(jī)應(yīng)對(duì)程序。相對(duì)于復(fù)雜、縝密的危機(jī)預(yù)防程序而言，危機(jī)應(yīng)對(duì)程序反而顯得簡(jiǎn)潔、明快，其關(guān)鍵要素是實(shí)施救助、救急和醫(yī)療。而為使這三要素順利實(shí)施，國家及地方政府首先要能迅速準(zhǔn)確地掌握災(zāi)害信息，依照災(zāi)害狀況建立相應(yīng)災(zāi)害對(duì)策本部，進(jìn)而啟動(dòng)災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)。廣域支援體制也是重要的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施。在發(fā)生超出地方政府應(yīng)對(duì)能力的大型災(zāi)害之際，日本政府將實(shí)施警察廳（警察廣域緊急援助隊(duì)）、消防廳（緊急消防援助隊(duì)）、海上保安廳和其他都道府縣的援助，更嚴(yán)重的則要派遣自衛(wèi)隊(duì)進(jìn)行更高級(jí)別的廣域支援。這也包括災(zāi)害派遣醫(yī)療隊(duì)、救護(hù)班，以及把重傷患者救助到災(zāi)害之外的災(zāi)害據(jù)點(diǎn)醫(yī)院等。

災(zāi)后復(fù)建與復(fù)興程序。災(zāi)后復(fù)建與復(fù)興程序以迅速、高效為目標(biāo)，以支持受災(zāi)者重建生活為重點(diǎn)的原則。日本在重大災(zāi)害后復(fù)興一般也成立相應(yīng)的專門組織機(jī)構(gòu)。如1995年阪神大地震后曾成立以首相為本部長(zhǎng)的“阪神·淡路復(fù)興對(duì)策本部”，最大限度地調(diào)動(dòng)相關(guān)資源，以實(shí)現(xiàn)災(zāi)后迅速重建。具體內(nèi)容主要包括：1、災(zāi)害復(fù)建事業(yè)，主要是國家支持下重建土木、文教及相關(guān)公共設(shè)施；2、災(zāi)害融資，重點(diǎn)面向農(nóng)林漁業(yè)、中小企業(yè)主或低收入階層；3、災(zāi)害補(bǔ)償與災(zāi)害保險(xiǎn)，重點(diǎn)補(bǔ)償農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)者；4、減免稅收，對(duì)受災(zāi)者減免或延遲繳納所得稅及居民稅等；5、地方交付稅與地方債，對(duì)受災(zāi)地區(qū)補(bǔ)償特別交付稅，許可其發(fā)行地方債等；6、指定重大災(zāi)害，對(duì)于指定為“重大災(zāi)害”的復(fù)建事業(yè)予以特別支持措施；7、支持有計(jì)劃的復(fù)興，對(duì)于迅速制定復(fù)興計(jì)劃予以相關(guān)援助；8、支持生活重建，向受災(zāi)者發(fā)放災(zāi)害慰問金或生活重建資金等。

危機(jī)治理機(jī)制的信息化建設(shè)

信息化建設(shè)一直是日本政府危機(jī)治理機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)所在。迄今為止，日本已建立起以覆蓋全國的防災(zāi)通信“四網(wǎng)”體系—即作為“主動(dòng)脈”的中央防災(zāi)無線網(wǎng)絡(luò)、作為專業(yè)防災(zāi)的消防無線網(wǎng)絡(luò)、作為“毛細(xì)血管”的地方政府防災(zāi)通信系統(tǒng)以及作為重大災(zāi)害補(bǔ)充的通信運(yùn)營(yíng)商提供的非常通信系統(tǒng)。此外，日本還建立了應(yīng)對(duì)各種專門災(zāi)害的通信網(wǎng)，包括水防通信網(wǎng)、緊急聯(lián)絡(luò)通信網(wǎng)、警用通信網(wǎng)、防衛(wèi)用通信網(wǎng)、海上保安用通信網(wǎng)和氣象用通信網(wǎng)等。

作為全國防災(zāi)通信網(wǎng)“中樞”系統(tǒng)，“中央防災(zāi)無線網(wǎng)”的建設(shè)目的是在發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害時(shí)，避免出現(xiàn)因?yàn)?zāi)或集中使用導(dǎo)致的通信中斷現(xiàn)象，以確保災(zāi)害應(yīng)急體制各主體之間、災(zāi)害發(fā)生地與災(zāi)害對(duì)策本部之間、災(zāi)害對(duì)策本部與各都道府縣之間、以及災(zāi)害緊急聯(lián)絡(luò)網(wǎng)的信息暢通。該無線網(wǎng)包括固定通信線路（包含影像傳輸線路）、衛(wèi)星通信線路、移動(dòng)通信線路等三種方式構(gòu)成?！跋婪罏?zāi)無線網(wǎng)”屬于連接消防署與各都道府縣之間的無線網(wǎng)，該網(wǎng)由地面系統(tǒng)和衛(wèi)星系統(tǒng)等兩大通信系統(tǒng)所構(gòu)成。地面通信系統(tǒng)除可以用電話或傳真方式向全國都道府縣通報(bào)災(zāi)情信息之外，也用來收集或傳達(dá)災(zāi)害相關(guān)信息。衛(wèi)星通信系統(tǒng)（區(qū)域衛(wèi)星通信網(wǎng)）則是連接消防署與全國4200個(gè)地方公共團(tuán)體之間的信息網(wǎng)絡(luò)。“防災(zāi)行政無線網(wǎng)”分都道府縣和市町村兩級(jí)，是連接都道府縣以及市町村與指定行政機(jī)關(guān)或相關(guān)防災(zāi)機(jī)構(gòu)的通信網(wǎng)絡(luò)，專門收集或傳遞相關(guān)災(zāi)害信息。市町村級(jí)防災(zāi)行政無線網(wǎng)一般延伸到街區(qū)級(jí)，通過該系統(tǒng)，政府可把相關(guān)信息及時(shí)傳遞給家庭、學(xué)校、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)，成為災(zāi)害發(fā)生時(shí)重要通信渠道。市町村防災(zāi)行政無線系統(tǒng)包括無線播報(bào)和移動(dòng)通信兩個(gè)系統(tǒng)，其普及率在2010年分別達(dá)76.1%和82.3%。⑩“防災(zāi)相互通信網(wǎng)”主要是為應(yīng)對(duì)地震、颶風(fēng)等大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時(shí)解決現(xiàn)場(chǎng)通信問題。日本政府專門建成了“防災(zāi)相互通信網(wǎng)”，可把現(xiàn)場(chǎng)信息迅速傳遞給警察署、海上保安廳、國土交通廳、消防廳等各防災(zāi)機(jī)關(guān)，彼此交換各種現(xiàn)場(chǎng)救災(zāi)信息，高效并有針對(duì)性地進(jìn)行災(zāi)害救援與指揮。

無線通信技術(shù)。為了適應(yīng)復(fù)雜的自然地形地貌，加之無線通信技術(shù)已非常普及，日本防災(zāi)通信網(wǎng)絡(luò)基本依托于無線通信技術(shù)。包括中央防災(zāi)無線網(wǎng)、消防防災(zāi)無線網(wǎng)、都道府縣防災(zāi)行政無線網(wǎng)和市町村防災(zāi)行政無線網(wǎng)等，均廣泛使用了無線通信技術(shù)。

移動(dòng)通信技術(shù)。日本是世界移動(dòng)通信應(yīng)用大國，其手機(jī)普及率非常高。日本SGI等公司還專門開發(fā)出一種自然災(zāi)害人身安全確認(rèn)系統(tǒng)，該功能主要由可以無線上網(wǎng)并帶有全球定位功能的手機(jī)來實(shí)現(xiàn)。中央和地方救災(zāi)總部可以通過網(wǎng)絡(luò)向手機(jī)使用人發(fā)送確認(rèn)安全的電子郵件，手機(jī)主人則以手機(jī)郵件方式回復(fù)。于是，救災(zāi)總部的信息終端就會(huì)顯示每個(gè)受訪者的具體位置和基本狀況，這對(duì)做好災(zāi)害緊急救助工作十分有助。

無線射頻識(shí)別技術(shù)。該技術(shù)在日本的應(yīng)用較為廣泛，防災(zāi)救災(zāi)方面應(yīng)用趨于成熟。譬如，在發(fā)生災(zāi)害時(shí)，在避難路面貼上無線射頻識(shí)別標(biāo)簽，避難者就可以通過便攜裝置清楚辨別哪里是安全避難場(chǎng)所。若有人被埋在廢墟堆下，即便是不能動(dòng)彈或呼救的話，內(nèi)置無線射頻識(shí)別標(biāo)簽的手機(jī)，也能告訴搜救人員被埋者的具體位置。此外，無線射頻識(shí)別標(biāo)簽還可用于人與物、人與場(chǎng)所的對(duì)話。例如在救援物資上貼上該標(biāo)簽，就能準(zhǔn)確把握救援物資數(shù)量，然后根據(jù)避難所人數(shù)來發(fā)放該物資，盡可能做到合理分配。甚至在無法辨認(rèn)傷員或死者身份時(shí)，也可通過其攜帶的無線射頻識(shí)別標(biāo)簽來獲得相關(guān)信息，以準(zhǔn)確地判別身份。這在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害時(shí)往往能發(fā)揮重要作用。

臨時(shí)無線基站技術(shù)。在發(fā)生強(qiáng)烈地震或海嘯等嚴(yán)重自然災(zāi)害之際，無線基站易遭破壞，導(dǎo)致移動(dòng)通信系統(tǒng)陷于癱瘓。為了確保緊急狀態(tài)下的移動(dòng)通信功能，日本相關(guān)企業(yè)開發(fā)出可由摩托車運(yùn)載、充當(dāng)臨時(shí)無線基站的無線通信裝置，這解決了移動(dòng)通信的信號(hào)傳輸問題。這種“臨時(shí)基站”可以接收受害者手機(jī)信號(hào)，確認(rèn)其安全狀況，并把相關(guān)信息傳遞給急救人員。該裝置充電后可連續(xù)工作4小時(shí)，而且摩托車也可為其充電，電波傳輸范圍直徑達(dá)1公里，基本能滿足現(xiàn)場(chǎng)通信的需要。

網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)。日本氣象廳已開始利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)施“緊急地震迅速預(yù)報(bào)”，這能大大減輕受災(zāi)程度。具體而言，它是把家庭或辦公室的家電產(chǎn)品、房門等與因特網(wǎng)連接起來，由電腦自動(dòng)控制，當(dāng)?shù)卣饻y(cè)量裝置捕捉到震源縱波后，便可在3～5秒后發(fā)布緊急預(yù)報(bào)，該系統(tǒng)接到預(yù)報(bào)后能立刻切斷相關(guān)電源。這是充分利用地震的橫波與縱波之間的瞬間時(shí)差原理，從而在短暫時(shí)間內(nèi)采取緊急措施，減輕地震損失。目前，該系統(tǒng)已在日本全國推廣應(yīng)用。此外，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)也可用于建筑物減震。

結(jié)語

綜上所述，日本所建立的公共危機(jī)治理模式是以災(zāi)害應(yīng)對(duì)為主要目標(biāo)的，這種基于實(shí)踐型的危機(jī)治理模式仍處于不斷完善過程。在2011年日本大地震之后，美國的ICS（Incident Command System）危機(jī)治理模式對(duì)日本的影響力逐漸增強(qiáng)，特別是在福島核事故處理問題上飽受批評(píng)的日本政府，開始越加重視提升危機(jī)處理效率，出現(xiàn)向一元化危機(jī)治理方式轉(zhuǎn)型的新趨勢(shì)。個(gè)中經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，值得中國認(rèn)真借鑒。

【注釋】

①⑦⑨［日］內(nèi)閣府：《日本の災(zāi)害対策》，2007年,第1頁，第12頁，第13頁。

②迄今為止，在日本內(nèi)閣府共設(shè)有5大重要政策會(huì)議，即經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議、綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議、國家戰(zhàn)略特區(qū)咨詢會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議和男女共同參畫會(huì)議等。參見日本內(nèi)閣府主頁：http://www.cao.go.jp/about/doc/soshikizu.pdf。

③張玉來等：《黑色3·11—日本大地震與危機(jī)應(yīng)對(duì)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年5月，第46頁。

④［日］內(nèi)閣府緊急災(zāi)害対策本部：《平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震（東日本大震災(zāi)）について》，2011年5月17日。

⑤［日］総務(wù)省消防庁：《消防防災(zāi)行政の現(xiàn)狀と展望》，2013年，第11頁。

⑥日本中央省廳指定機(jī)構(gòu)包括：內(nèi)閣府、國家公安委員會(huì)、警察廳、金融廳、消費(fèi)者廳、總務(wù)省、消防廳、法務(wù)省、外務(wù)省、財(cái)務(wù)省、文部科學(xué)省、文化廳、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、資源能源廳、中小企業(yè)廳、國土交通省、國土地理院、氣象廳、海上保安廳、環(huán)境省、原子力規(guī)制委員會(huì)和防衛(wèi)省等。參見內(nèi)閣府主頁：防災(zāi)対策·制度http://www.bousai.go.jp/taisaku/soshiki/s_gyousei.html.

⑧［日］佐藤洋：“日本における危機(jī)管理システムの動(dòng)向とクライシスアセスメント手法”，《安全工學(xué)》，2004年，Vol.43 No.5，第291頁。

⑩［日］総務(wù)省消防庁防災(zāi)情報(bào)室：《消防庁における消防防災(zāi)通信ネットワークについて》，2011年9月29日，第3頁。