“救火式”治理主要癥結與制度出路—基于風險防范的視角

國家行政學院應急管理教研部副教授 游志斌

從風險防范視角來看，“救火式”治理現(xiàn)象，有政府參與治理的價值取向、預防文化、能力建設、配套制度等方面的原因；在具體制度設計上，加強治理體系的整體設計、政府和人的能力規(guī)范化建設應成為完善治理體系架構設計的重點；在治理工具選擇上，目前，世界主要國家都通過在治理中導入風險管理來完善自身的治理體系，全面政府風險管理制度設計應成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。

一般來說，“救火式”治理現(xiàn)象通常是指政府在短期出臺大量應對措施或采取集中整治行動，并通過這種應急式的措施和行動來解決困擾實際工作的一些突出問題或危機的方式。在我國的環(huán)境保護、金融管理、食品藥品監(jiān)管、安全生產管理、災害管理等許多領域經常看到這種現(xiàn)象。筆者認為，“救火式”治理與“運動式”治理有較大區(qū)別，比如，在治理對象、治理效果方面，“救火式”面臨的問題更加急迫，問題往往具有“蔓延”或“突然爆發(fā)”等特點，從風險防范視角來看，“救火式”治理現(xiàn)象更多體現(xiàn)的是一種危機應對的思維和方式方法，直接效果就是要消除其危害，即“滅火”或“控火”，實際上折射出的是治理主體的一種危機管理方式；而“運動式”治理現(xiàn)象中的政治意味更強，它與政府的權力結構和運行機制緊密相關，整體上看，運動式治理折射出的是一種“問題管理方式”，而問題治理的緊迫性有時并不突出，甚至可以認為，這是一種政府日常狀況下的管理形式和運作機制。

風險管理視角下的“救火式”治理現(xiàn)象的主要癥結

20世紀末，以德國社會學家貝克為代表的一批學者提出“風險社會”概念，他們認為，隨著科學技術的高速發(fā)展和全球化的擴展，人類已進入一個“風險社會”時代，并與傳統(tǒng)社會中的風險相比，現(xiàn)代風險在本質、表現(xiàn)形式和影響范圍上已有很大的不同，它們更難預測、更難捉摸、影響也更加廣泛。目前，中外學術界對風險的界定也有差異。國際風險管理理事會（IRGC）認為，風險是一種心理建構，它們并不是一種真實的現(xiàn)象。①有的專家如奧特·倫內認為，風險的定義包括三個因素：有害結果、發(fā)生的概率和現(xiàn)實狀態(tài)，并從技術測量、經濟學、心理學、社會學、文化學等角度也都印證了這一點。②經濟學家格利茨則給出關于風險的十分寬泛的定義：“風險是指結果的任何變化?！雹蹥W洲化學工業(yè)委員會認為，風險是一個特定的危險的作用發(fā)生的可能性。④目前，更普遍地被大家接受的是國際標準化組織（ISO）的概念：“風險是不確定性對目標的影響。”從風險防范的視角來看，“救火式”的治理方式通常很難取得長效，有的很快會反彈或失效，有的根本沒有什么效果，甚至適得其反。在此，筆者將探討影響治理體系中風險防范制度建設工作、導致耗費更多資源去“滅火”的主要因素。

治理價值取向影響了政府工作導向。“救火式”治理現(xiàn)象在一定程度上反映了政府價值取向的問題。政府在治理中秉持的價值取向直接會影響其將有限的資源和精力放在何處。具體來說，從政府價值的取向來看，究竟是“效率優(yōu)先”，還是“公平正義優(yōu)先”？這個問題一直存在較大的爭論，這實際上也給地方政府或干部帶來一定的錯亂。從政府的實際運轉來看，在市場經濟中政府的角色十分吃重，特別是地方政府，既要發(fā)展當?shù)亟洕?，又有提供社會管理、公共服務等職責。由于價值取向的原因，在推進市場經濟過程中，有的地方甚至出現(xiàn)“全員招商型“的政府，一些地方人大系統(tǒng)、政協(xié)系統(tǒng)的公職人員都有招商任務，政府和政府公職人員把所謂“超常規(guī)、跨越式的發(fā)展”作為實際工作的核心任務，把迅速做大地方經濟總量作為工作的基本導向，同時作為考核和晉升當?shù)馗刹康闹饕笜?。不難看出，這種經濟效益導向型的政府，使政府更像企業(yè)，更關注經濟利益，勢必導致政府本應承擔的社會管理、公共服務和環(huán)境保護職能被嚴重削弱，很難加強風險防范工作。

整體制度設計不足影響風險治理。近年來，在“松花江”污染、舟曲特大山洪泥石流、“三鹿奶粉”事件等許多重大特大突發(fā)事件的應對中，這種“救火式”治理重復出現(xiàn)，很多問題大同小異，甚至完全一樣，這突出反映了“風險防范制度”設計的整體性不足。近年來，我國在金融管理、社會穩(wěn)定、廉政監(jiān)察等領域納入風險防范的理念和方法方面取得了一些重要進展，但同時也暴露出政府風險管理推動工作缺乏總體設計，導致政府風險監(jiān)管職能不明確、企業(yè)和社會組織對風險管理的認知不足等一系列問題。另外，從組織內部的文化和制度設計來看，缺乏“反思性文化”和“反思性制度設計”也是一些類似重大事件或事故不斷發(fā)生、難以根除的重要原因。

政府風險治理能力的嚴重不足?，F(xiàn)代國家治理體系的真正建立，對政策和制度設計以及政府和干部的政策設計能力要求更高，這體現(xiàn)在政府公共政策制定的能力上，反映在干部崗位履職能力上。舉例來看，2008年面臨國際金融危機，我國啟動了4萬億的經濟刺激計劃，最終雖實現(xiàn)了2009年9.2%的經濟增長，但也導致后續(xù)產能過剩、庫存積壓、通貨膨脹的危險增加、地方債務飆升、資產泡沫膨脹等一系列問題。成思危同志事后總結分析“如果當時在政策研究上多下一點功夫，分析它的利弊，把握好一個度，不要過度，可能今天遇到的困難就會少一些”。這實際上暴露出政府和干部在市場經濟監(jiān)管中的風險管理能力嚴重不足，事后應急準備措施也不充分。此外，在信息化、城市化的進程中，治理過程中面臨的“系統(tǒng)性風險”（Systematic Risk）加大，使得治理的難度提高，這也是不爭事實。當前，政府主導的治理活動已很難通過簡單的“線性”治理措施就可以一蹴而就，而是需要通過體系化、規(guī)范化、科學化的治理制度設計，制定長期、科學、準確的施政戰(zhàn)略來解決一系列的棘手問題。

風險防范視角下的治理制度重構的重點

重視治理制度的整體性、預防性和邏輯性設計?，F(xiàn)代治理體系的一個顯著特征是重視問題治理的整體結構設計，根據(jù)政府內部和外部面臨的問題的輕重緩急、公共資源的數(shù)量和質量、治理效果等情況來完成一系列制度設計，這需要不僅關注外部的治理對象和過程，還應關注內部的治理結構的邏輯設計，以形成嚴整、完善、有效的治理體系。近年來，許多國家都在作探索治理體系的整體性、預防性、邏輯性構架。比如，美國聯(lián)邦政府一直探索如何將有效治理與財政支持、績效考核等相關制度進行有效結合。2003年以來，美國逐步把開展國土安全風險管理與針對國土安全部的預算管理、績效管理有機結合起來，以保證聯(lián)邦預算能夠支持國土安全中面臨的最優(yōu)先性問題的解決，提高績效管理的針對性和科學化。一方面，以開展風險管理為基礎，把風險評估作為開展國土安全項目建設和獲得相應預算支持的前提條件。2007年2月，美國聯(lián)邦審計署在《應用風險管理原則指引聯(lián)邦投資》中明確指出，美國國家安全戰(zhàn)略和國土安全部都需要基于安全風險分析和評估來配置各類安全資源，才能獲得相應聯(lián)邦財政支持。另一方面，以促進風險管理為著力點，加強績效管理。通過加強對國土安全風險管理工作的績效考核，在有限公共資源情況下，根據(jù)國土安全部的計劃執(zhí)行情況，更準確、便捷、科學地考核國土安全部及其相關管理人員的工作。另外，在促進聯(lián)邦預算支持最優(yōu)先國土安全項目和行動的同時，讓國土安全領域的相關開支和績效考核信息在統(tǒng)一的監(jiān)督程序中完成，促進預算計劃及各項審查活動，與風險評估工作的實際需要有效結合，與風險評估的結果有機對應，并可以使國土安全項目管理人員的相關支出和活動得到更有效監(jiān)督和適當獎懲；同時還對非政府組織主導的國土安全項目進行績效考核，并作為下年度項目或類似項目對其財政撥款的重要指標。從中國的實際情況來看，也需要加強包括治理價值取向在內的一系列整體的治理制度設計，為從更基礎的層面上解決“救火式”治理現(xiàn)象創(chuàng)造條件。

重視“制度設計人”的風險管理能力培養(yǎng)。“救火式”現(xiàn)象反映了政府和干部參與治理的綜合能力嚴重不足，直接體現(xiàn)在對“制度設計人”的能力培養(yǎng)中存在的問題。長期以來，我國的公務員體制都是側重“學歷教育型”的培訓體制，即主要以課堂講授為主，缺乏對其能力的專業(yè)化、專門化訓練，這已遠不能適應現(xiàn)代公務員培訓和治理能力的需要。從國際趨勢來看，世界上主要發(fā)達國家的公務員培訓都是履職履崗培訓。同時，從現(xiàn)代政府的突出特點是治理能力的科學化。治理能力現(xiàn)代化的特點集中體現(xiàn)在治理能力的科學化和規(guī)范化，這也是近些年一些國家治理體系改革的重要目標。2005 年英國政府開始實施基于PSG勝任力框架的公務員能力建設戰(zhàn)略行動，并于2008年以PSG勝任力框架為基礎，制定了公務員能力建設的推進戰(zhàn)略。2011年美國發(fā)布《全國應急準備目標》，指出能力是“提供了從特定情況下的一個或多個關鍵任務績效到績效目標領域中的實現(xiàn)一種使命或功能的途徑”，并界定31項核心能力。從中國治理體系的建設來看，要加快推進政府能力建設的科學化、標準化、規(guī)范化水平，建立公務員能力培養(yǎng)體制，要制定相應的能力要求規(guī)范或指南，提升其治理的專業(yè)能力。

重視相關配套性制度的結構性改革。一是要從戰(zhàn)略上解決政府的價值取向問題。十八屆三中全會直接把“公平正義”當作全面深化改革的出發(fā)點和落腳點，是對政府價值取向的基本定位，回答了黨的十四大報告以來長期討論的“效率與公平”的關系問題。這就需要地方政府全面放棄原有的“效率導向型”的發(fā)展思路，中央政府要加快推進中央和地方的財稅制度改革，促進地方政府的“事權”和“財權”相匹配；需要加快推進行政管理體制的改革，圍繞“公平正義”的價值取向，加強相應的包括政府績效考核、公務員晉升和評價等一系列的制度設計。二是干部選任制度改革是國家吏治改革的關鍵一環(huán)。當前，要考慮完善選任制和委任制干部選拔制度，研究領導干部的退出機制和相應的保障機制，建立全面、規(guī)范的領導干部問責制，建立公務員與社會統(tǒng)一、銜接的保障制度，構建權威規(guī)范、科學適用的公務員績效考核管理制度等。三是抓緊建立公共政策的評判機制和回饋制度。政府出臺重大政策，要有前期的風險評價政策，并需要快速的反饋和評估，及時調整和不斷改進公共政策，并確保公共政策的穩(wěn)健性和科學化，這就需要運用網絡、技術測量等工具建立快速的評判機制，使政府能夠及時從工作中得到回饋并修正政策。

全面推進風險管理制度以克服“救火式”治理現(xiàn)象

推進全面風險管理制度是完善治理體系的國際趨勢。從20世紀80年代末至今，澳大利亞、英國、加拿大、荷蘭、美國、德國、日本等國家相繼在把風險管理作為完善治理體系的一種重要手段。早在1997年，加拿大政府將“風險管理”列為公共治理現(xiàn)代化的四個主要支柱之一。最近幾年，一些國家已構建規(guī)范、嚴密、系統(tǒng)的政府風險管理制度，政府風險管理逐步演化為政府施政的基本戰(zhàn)略，英國、加拿大、法國、美國等國開始實施戰(zhàn)略風險管理。比如，2008年2月，英國內閣辦公室戰(zhàn)略中心發(fā)布《實現(xiàn)英國的潛力：未來對英國的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)》報告，認為英國政府面臨著公民生活條件差異、老齡化、社會安全、個性化的公共服務、氣候變化、民主創(chuàng)新等10個方面戰(zhàn)略風險的挑戰(zhàn)，強調英國政府要加強相關資源的科學和長期配置，才能保障英國社會的持續(xù)安全和繁榮；2011年11月，美國開始了國家戰(zhàn)略風險評估（SNRA），進一步加強國家的戰(zhàn)略風險管理，控制未來可能影響美國發(fā)展的潛在問題，更長期做好國家的整體資源配置，促進并引導相關社會資源的配置，進而完善其國家治理體系。

以全面推進政府風險管理作為重要切入點。一是把政府風險管理作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項基本戰(zhàn)略。研究和考慮在中央全面深化改革領導小組的帶領下，加強對政府風險管理建設工作的統(tǒng)一指導，加強對推進風險管理工作的整體性、預防性、邏輯性設計，系統(tǒng)研究和總結國內外政府風險管理工作的經驗和教訓，制定國家風險管理總體規(guī)劃，建立和完善中央各有關部門參加的政府風險管理工作制度，制定政府風險管理手冊或指南，加強對政府風險管理推進工作全過程的指導、監(jiān)督檢查和總結評估。結合我國的實際情況，加快建立國家風險評估制度，增強我國的戰(zhàn)略風險管理能力。研究和考慮在中央全面深化改革領導小組辦公室或相似機構平臺基礎上，建立中央政府的建設政府風險管理經驗快速推廣平臺。抓緊開發(fā)政府風險管理的相關技術工具。二是構建國家風險管理統(tǒng)一的標準體系。應結合我國的城鎮(zhèn)化和信息化建設的綜合需要，加快建立標準統(tǒng)一、科學實用的國家風險管理標準體系、框架和技術工具。三是強化和健全政府相關部門的風險管理職能。研究和明確各級政府部門的風險管理職能，探索在中央和地方政府內部設置風險管理的職能部門，并探索建立涉及各領域的風險管理主體（如環(huán)境保護、安全生產、食品安全等相關職能部門）、風險治理財政撥款（如財政部門）、風險管理績效考核和問責（如審計、監(jiān)察等）、風險管理計量和評估（如統(tǒng)計、人大等）風險管理評估等部門的政府整體性、邏輯性架構設計。政府各相關部門要根據(jù)自身工作特點來完善內部運行的風險控制機制，探索和確定有針對性、科學實用的風險管理流程及方式方法。強化政府部門針對實體和虛擬社會的綜合風險管理職能。切實增強各級政府和全社會的風險管理意識，提高政府的公共風險溝通能力，努力培育良好的風險管理文化，提高公共部門、企業(yè)、個人等抗御風險的能力。指導和督促相關部門制定相應的風險管理計劃，逐步把風險管理納入到地方經濟社會發(fā)展、公共安全等領域中，提高為改革開放和社會穩(wěn)定保駕護航的能力。四是完善推進政府風險管理工作的配套制度建設。推動政府風險管理方面的立法工作，明確政府風險管理的責任主體，規(guī)范政府風險管理行為。逐步建立政府風險管理的專業(yè)人才培養(yǎng)和選拔制度。在我國的財政、審計、績效等相關管理制度中，加快試點和探索政府風險管理、績效管理和預算支持相配合的制度設計。并通過建立政府風險管理工作的經費保障制度、后續(xù)矯正與預防分析制度、政府風險管理問責制度等體系化的制度，促進政府風險管理制度不斷完善，以有效克服“救火式”治理現(xiàn)象。

【注釋】

①④國際風險管理理事會：《風險治理：一種整合式的方法》，北京：中國科學技術出版社（內部版），2005年，第16頁，第138頁。

②［英］謝爾頓·克里姆斯基，多米尼克·哥爾?。骸讹L險的社會理論學說》，北京出版社，2005年9月，第64～82頁。

③［英］洛倫茲·格利茨：《金融工程學》（修訂版），北京：經濟科學出版社，1998年，第3頁。