自然資源國(guó)家所有權(quán)及其實(shí)現(xiàn)

張一鳴

自然資源國(guó)家所有的正當(dāng)性

自然資源作為天然的財(cái)富，與一般財(cái)產(chǎn)有所不同。首先，自然資源不是人類的創(chuàng)造而是大自然的慷慨恩賜，其所帶來(lái)的利益應(yīng)該被全體人民公平享有；其次，自然資源除了像一般物具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，還具有生態(tài)價(jià)值，其資源屬性決定了它在作為一種生產(chǎn)資料的同時(shí)還具備了生態(tài)服務(wù)和提供公眾精神享受的功能。

自然資源國(guó)家所有的普遍存在。在私人所有權(quán)觀念盛行的美國(guó)，聯(lián)邦政府是最主要的土地所有者。加拿大聯(lián)邦政府和省政府也掌握著全國(guó)90%的土地和94%的林地。隨著水危機(jī)的出現(xiàn)，水資源國(guó)家所有權(quán)也紛紛被確立。礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的現(xiàn)象更為普遍，美國(guó)是世界上為數(shù)不多將礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)授予私人的國(guó)家，但在美國(guó)享有地表權(quán)利者一般也享有地下權(quán)，而聯(lián)邦政府本身就是主要的土地所有權(quán)人，所以同樣也是主要的礦產(chǎn)資源所有權(quán)人。政府也常常在地面、地下、水面、水底的許多資源上確立國(guó)家所有權(quán)，例如野生生物一般被認(rèn)為歸國(guó)家所有。自然資源國(guó)家所有是一種普遍而長(zhǎng)久的現(xiàn)象，幾乎貫穿于一切經(jīng)濟(jì)制度形態(tài)中，只是在范圍、比重和形態(tài)等方面存在差異。幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家所有權(quán)的客體已經(jīng)從空氣、陽(yáng)光等擴(kuò)展到更多自然資源上，自然資源國(guó)家所有的觀點(diǎn)并不新穎。

占有與勞動(dòng)并沒(méi)有使自然資源私有的能力。在論證財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是一種“獨(dú)有和專斷的支配權(quán)”問(wèn)題上，“占有”和“勞動(dòng)”是人們最常援引的論據(jù)。然而，對(duì)于可以為一般財(cái)產(chǎn)所有權(quán)提供正當(dāng)理由的原因卻無(wú)法套用在自然資源所有權(quán)上，占有與勞動(dòng)并沒(méi)有使自然資源私有、固化的能力。自然財(cái)產(chǎn)權(quán)理論家們認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)源于占有，但對(duì)于自然資源而言，占有的行為并不當(dāng)然產(chǎn)生排他性的支配權(quán)利。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)世界中，自然界所提供的資源無(wú)論多么豐富，總存在質(zhì)量和數(shù)量的限制，與人類不斷增長(zhǎng)的需求相比，自然資源總是稀缺的，一部分人對(duì)有價(jià)值的自然資源的占有總是會(huì)使其他人處于相對(duì)不利的地位；同樣勞動(dòng)也并不能固化自然資源的所有權(quán)。

洛克在論證財(cái)產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)性時(shí)，提出了勞動(dòng)占有論的論據(jù)，即因?yàn)閾饺肓藙趧?dòng)而使原來(lái)的物質(zhì)增值，從而產(chǎn)生權(quán)利。但勞動(dòng)這一行為本身不可能帶來(lái)對(duì)生產(chǎn)資料的所有權(quán)，漁夫占用水面，農(nóng)民占用土地，牧人占用草原，人類通過(guò)自然資源的使用獲得生存發(fā)展的物質(zhì)資料，但是可以獲得勞動(dòng)產(chǎn)品的所有權(quán)并不代表可以獲得生產(chǎn)工具的所有權(quán)。勞動(dòng)僅僅是占用的實(shí)際表現(xiàn)，是人們可察覺(jué)到的跡象，它僅僅可以說(shuō)明對(duì)自然資源的占有是正當(dāng)?shù)?，除此之外別無(wú)其他，而我們已經(jīng)知道占有并不等于所有。

公共信托理論—自然資源國(guó)家所有的一種解釋。自然資源由于其自身的特殊性，并不適合像一般的物那樣歸為私有財(cái)產(chǎn)的目的物，但它不是無(wú)主物。它應(yīng)該是國(guó)家的公的支配權(quán)下的東西。①自然資源國(guó)家所有的理論基礎(chǔ)可以追溯至羅馬法中自然資源公共信托理論，其核心是不能為了私的利益限制或改變特定自然資源供自由利用的狀態(tài)。②該理論后來(lái)在英美等國(guó)發(fā)展，但主要用于對(duì)可航水域等共同資源的商業(yè)保護(hù)。直到1970年薩克森教授提出“環(huán)境公共信托理論”，復(fù)活了古老信托的理念，使得信托理論的基本功能向環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變。新的理論認(rèn)為環(huán)境與自然資源對(duì)人類社會(huì)的生存發(fā)展而言極其重要，應(yīng)該成為社會(huì)成員的“公共財(cái)產(chǎn)”。為了對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)和管理，國(guó)家作為受托人取得普通法上的所有權(quán)，擁有對(duì)公共信托財(cái)產(chǎn)管理的權(quán)利，并承擔(dān)為全體公民及子孫后代利益而管理、保護(hù)自然資源的義務(wù)。

對(duì)于自然資源而言，所有權(quán)不僅是滿足所有權(quán)人獨(dú)占的和排他的愿望，而且還是激勵(lì)和保護(hù)主體充分利用有限資源的機(jī)制③。自然資源國(guó)家所有與私人所有相比雖然不是更合法，但卻比私人所有權(quán)更穩(wěn)定和更不可變更。國(guó)家在接受自然資源所有權(quán)的同時(shí)并沒(méi)有剝奪個(gè)人財(cái)富，反而保證了個(gè)人對(duì)自然資源的使用，每個(gè)人都有平等的權(quán)利享受大自然帶給人們的福利④總之，自然資源公共信托不僅沒(méi)有摧毀自然的平等，反而以道德的和法律的平等來(lái)代替自然所造成人與人之間的不平等。

自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)認(rèn)定

根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體是國(guó)家，國(guó)家所有即全民所有?！白匀毁Y源全民所有”并非嚴(yán)格意義上的法學(xué)概念，這種模糊性的表述必須轉(zhuǎn)化為法律上的所有權(quán)，才能獲得保護(hù)。

憲法上的所有權(quán)與民法上所有權(quán)的契合與沖突?，F(xiàn)代西方民法中的所有權(quán)概念均起源羅馬法，表達(dá)私人的絕對(duì)所有的含義。然而“自然資源歸國(guó)家所有”的規(guī)范并不當(dāng)然等同于民法上的自然資源所有權(quán)。所有權(quán)的法律概念應(yīng)該是以一種高度抽象的方式包含了各種類型的所有權(quán)，而不是民法上所有權(quán)的特指。如羅爾夫·克尼佩爾教授所言，民法和憲法都規(guī)定了不同的所有權(quán)概念。⑤二者都調(diào)整因物的存在和利用而產(chǎn)生的主體之間關(guān)系，即人與人之間的關(guān)系，但又有本質(zhì)上的差別。憲法上的所有權(quán)作為一種與主體緊密關(guān)聯(lián)的資格，為我們公正地享受某些基本權(quán)利提供保障。它并無(wú)明確具體的客體，而是提綱挈領(lǐng)式的規(guī)定：一個(gè)人并不因?yàn)闀簳r(shí)沒(méi)有財(cái)產(chǎn)而失去憲法上取得、占有和使用財(cái)產(chǎn)的資格和可能性⑥；民法上的所有權(quán)更側(cè)重為單個(gè)個(gè)體所擁有權(quán)利的用益和變價(jià)創(chuàng)造活動(dòng)空間，它的客體指向十分明確，對(duì)于一個(gè)沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的人來(lái)說(shuō)不擁有民法上對(duì)該物的所有權(quán)。

從歷史發(fā)展進(jìn)程來(lái)看憲法上所有權(quán)的概念是從民法中借鑒和援引過(guò)來(lái)的，是對(duì)民法所有權(quán)的確認(rèn)和強(qiáng)化，但就法的位階而言，當(dāng)代世界各國(guó)中，憲法一般均毫無(wú)保留地被置于國(guó)家法律體系的最高點(diǎn)，在終極意義上為包括民法在內(nèi)的其他法律提供法律基礎(chǔ)。憲法上所有權(quán)作為一種超驗(yàn)價(jià)值存在，而民法上的所有權(quán)卻可以通過(guò)一系列規(guī)則找到其成立的根據(jù)，如先占、契約、勞動(dòng)、繼承等。憲法上的所有權(quán)是充滿正義精神的權(quán)利，奠定政府存在的基礎(chǔ)，而民法上的所有權(quán)則是一系列技術(shù)規(guī)則的集合，旨在證明某一具體財(cái)產(chǎn)歸誰(shuí)所有。⑦

自然資源“全民所有”在法律上的轉(zhuǎn)化。自然資源全民所有在法律上的轉(zhuǎn)化應(yīng)體現(xiàn)為憲法上的所有權(quán)，具體體現(xiàn)為國(guó)家所有權(quán)。它保障的對(duì)象不是具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)而是客觀制度，它所關(guān)注的是如何利用國(guó)家力量對(duì)所有權(quán)加以保護(hù)，至于私人間所有權(quán)如何討價(jià)還價(jià)不是憲法上所有權(quán)考慮的范圍。在憲法層面上，國(guó)家與全民并存，并不對(duì)立。恰恰是因?yàn)槿窭娴男枰?，才有?guó)家存在的必要。⑧不存在超越于全民利益的國(guó)家任務(wù)，正如自然法以社會(huì)契約論來(lái)解釋國(guó)家的存在，因?yàn)槌酥鉀](méi)有任何一主體可以代表全民。

同樣，在《民法通則》、《物權(quán)法》等法律中規(guī)定自然資源的國(guó)家、集體和私人所有權(quán)就本質(zhì)而言，都是對(duì)自然資源憲法上的所有權(quán)再次強(qiáng)調(diào)，對(duì)于具體物權(quán)規(guī)則的構(gòu)造并無(wú)幫助。正是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)未能對(duì)自然資源憲法上的所有權(quán)與民法上的所有權(quán)概念厘清，既降低了憲法所有權(quán)效力層次，又犧牲了民法所有權(quán)固有的立法結(jié)構(gòu)，最終導(dǎo)致自然資源所有權(quán)的虛化，無(wú)法切實(shí)對(duì)自然資源占有、利用等行為進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。

自然資源國(guó)家所有權(quán)制度發(fā)展的理論暗示

籠統(tǒng)地將自然資源所有權(quán)歸屬到全民、國(guó)家名下，不利于自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。將自然資源按照一定標(biāo)準(zhǔn)加以區(qū)分并區(qū)別調(diào)整的思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，并得到了當(dāng)代國(guó)家的認(rèn)可。

國(guó)家公產(chǎn)與國(guó)家私產(chǎn)的區(qū)分。羅馬法開(kāi)創(chuàng)性地以自然資源的屬性及用途為標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)家所有自然資源進(jìn)行分類調(diào)整。這種對(duì)自然資源的分類調(diào)整對(duì)大陸法系國(guó)家的公產(chǎn)理論產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，其中法國(guó)法尤為明顯?！斗▏?guó)民法典》以客體能否為私人所有為標(biāo)準(zhǔn)，將自然資源國(guó)家所有權(quán)分為兩類：一類是國(guó)家“公產(chǎn)”，即專屬于國(guó)家所有的自然資源，另一類是國(guó)家“私產(chǎn)”，即國(guó)家機(jī)構(gòu)為了自己類似于私人的私的需求而對(duì)自然資源享有的所有權(quán)；⑨依照大陸法系國(guó)家公產(chǎn)理論，對(duì)于劃分為國(guó)家公產(chǎn)的自然資源來(lái)說(shuō)，首先要確保每個(gè)公民可以平等、自由地按照這些自然資源的公共用途對(duì)其加以利用，國(guó)家在享有管理自然資源國(guó)家公產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)也承擔(dān)著提供國(guó)民使用這類自然資源的義務(wù)。而國(guó)家私產(chǎn)更注重對(duì)所有權(quán)權(quán)利人的保護(hù)，國(guó)家私產(chǎn)可以自由進(jìn)入流通領(lǐng)域，國(guó)家可以排他地享有自然資源上的利益。如今，國(guó)家公產(chǎn)理論被諸多國(guó)家接受并運(yùn)用在國(guó)有自然資源的管理中。

控制所有權(quán)與收入所有權(quán)的區(qū)分。隨著所有權(quán)理論的不斷發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到把所有權(quán)看成是人和人關(guān)于物的一種簡(jiǎn)單關(guān)系而非復(fù)雜關(guān)系的觀點(diǎn)是膚淺的?？死锼固芈J(rèn)為，所有權(quán)不應(yīng)被視為一個(gè)把人與財(cái)產(chǎn)聯(lián)系在一起的權(quán)利和權(quán)力的大口袋，而應(yīng)該被視為兩組在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行任何評(píng)價(jià)時(shí)都必須分開(kāi)考慮的權(quán)利。⑩所有權(quán)既涉及對(duì)所有物的控制也涉及從交易或出租所有物而獲得收入的權(quán)利，即所有權(quán)包括兩組合法的權(quán)利成分：一組以所有者對(duì)其財(cái)產(chǎn)所擁有的“基本功能控制”為標(biāo)志，另一組以所有者擁有從交易和開(kāi)發(fā)其財(cái)產(chǎn)獲得“收入的基本權(quán)利”為標(biāo)志。將二者區(qū)分開(kāi)來(lái)主要是由于行使收入權(quán)的后果是不確定和不可預(yù)測(cè)的，而對(duì)一些參與社會(huì)生活的基本資源的控制是必需的，確立最低限度的自主所必需的資源必須由國(guó)家直接和普遍予以提供。從自然資源角度來(lái)說(shuō)，國(guó)家作為所有權(quán)人，對(duì)這部分獨(dú)立出來(lái)的、強(qiáng)公共性的資源只享有控制所有權(quán)。政府的責(zé)任在于確保每個(gè)公民可以平等的按照這些自然資源的公共用途對(duì)其加以利用。對(duì)于其余公共性質(zhì)相對(duì)較弱的資源，國(guó)家不僅享有控制所有權(quán)，而且享有收入所有權(quán)。

自然資源國(guó)家所有權(quán)制度的分類調(diào)整

我國(guó)有關(guān)自然資源所有權(quán)的制度規(guī)定都是在憲法所有權(quán)層面上設(shè)置的，在立法上，《民法通則》、《物權(quán)法》對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定，在形式上完成了自然資源國(guó)家所有權(quán)的“物權(quán)化”，但僅僅是給自然資源國(guó)家所有權(quán)披上了私權(quán)的外衣，其本質(zhì)卻只是對(duì)“自然資源國(guó)家所有，即全民所有”憲法原則的重申，而未對(duì)其所有和利用等設(shè)計(jì)專門的規(guī)則。對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)制度進(jìn)行分類調(diào)整，可以破解自然資源國(guó)家所有權(quán)與傳統(tǒng)所有權(quán)性質(zhì)上的背離，又不破壞民法現(xiàn)有的邏輯構(gòu)建和權(quán)利體系。

建立面向公共利益的自然資源國(guó)家公產(chǎn)制度。由于我國(guó)現(xiàn)行立法只是從憲法所有權(quán)角度對(duì)自然資源進(jìn)行一攬子保護(hù)，并沒(méi)有考慮要從自然資源民法上的所有權(quán)角度對(duì)自然資源保護(hù)與管理構(gòu)建詳細(xì)的規(guī)則，所以導(dǎo)致《物權(quán)法》所羅列國(guó)家所有的自然資源客體范圍事實(shí)上涵蓋了兩個(gè)不同類型：一種是公共性極強(qiáng)，關(guān)系到每個(gè)公民生存必需，不適宜納入私權(quán)調(diào)整規(guī)則的自然資源；另一種是與公民生存保障關(guān)聯(lián)性沒(méi)有那么強(qiáng)，可以接受私權(quán)規(guī)則調(diào)整的自然資源。不加以區(qū)分而強(qiáng)硬地對(duì)全部國(guó)家所有的自然資源套用私權(quán)調(diào)整規(guī)則，對(duì)自然資源的保護(hù)和私法體系純粹性的保持都是有害的。因此，我國(guó)應(yīng)該建立面向公共利益的自然資源國(guó)家公產(chǎn)制度，用來(lái)保障社會(huì)共同體的全體成員能夠平等分享自然資源利益。其本質(zhì)上是排斥私人所有權(quán)的，包括國(guó)家私有。國(guó)家只能作為公共管理機(jī)構(gòu)而非民事主體對(duì)自然資源國(guó)家公產(chǎn)享有一定程度的保護(hù)和管理職責(zé)。

那些與人類生存密不可分的自然資源應(yīng)劃定為國(guó)家公產(chǎn)，這些資源的使用不受公民行為能力是否完整、經(jīng)濟(jì)是否富裕、人格是否健全等因素影響，是所有公民廣泛擁有的基本權(quán)利，是直接向公民個(gè)人的賦權(quán)，是對(duì)人性的最基本關(guān)懷。對(duì)自然資源國(guó)家公產(chǎn)的抽象描述往往會(huì)產(chǎn)生理解上的分歧，對(duì)其范圍由法律直接規(guī)定，并適時(shí)修改調(diào)整，這是當(dāng)代國(guó)家的普遍做法。我國(guó)在進(jìn)行自然資源分類調(diào)整時(shí)也應(yīng)該明文規(guī)定自然資源國(guó)家公產(chǎn)的范圍，有利于對(duì)這種基本權(quán)利的保護(hù)。

建立公私兼顧的自然資源國(guó)家私產(chǎn)制度。自然資源都具有公共物品的屬性，只是程度有別。將公共性沒(méi)有那么強(qiáng)的自然資源劃歸為國(guó)家私產(chǎn)，建立自然資源國(guó)家私產(chǎn)制度，它與私人所有權(quán)在技術(shù)上有最大近似性，可以適用市場(chǎng)化私法的規(guī)則。國(guó)家私產(chǎn)概念下的自然資源的所有權(quán)就像私人所有權(quán)一樣，享有排他性的民事權(quán)利，任何公民和組織使用這部分自然資源都需要獲得國(guó)家的許可和授權(quán)。當(dāng)國(guó)家以自然資源資產(chǎn)的所有者身份出現(xiàn)時(shí)，它便是民事法律關(guān)系的主體，擁有對(duì)所有財(cái)產(chǎn)的自主處分權(quán)。在意思自治的基礎(chǔ)上通過(guò)協(xié)商一致和彼此競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)運(yùn)作最大化為目標(biāo)，行使占有、使用、收益和處分等權(quán)能。國(guó)家對(duì)于自然資源國(guó)家私產(chǎn)不僅享有控制所有權(quán)，而且享有收入所有權(quán)。對(duì)于自然資源國(guó)家私產(chǎn)，國(guó)家不管是用于社會(huì)公共事業(yè)還是商業(yè)投資亦或是與個(gè)人的交易，只要符合民法的自由意志、公平等價(jià)原則，即不存在國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。這是自然資源效益實(shí)現(xiàn)與保護(hù)的基本路經(jīng)依賴，這里是以財(cái)產(chǎn)價(jià)值總量不變作為標(biāo)準(zhǔn)，而不是物的移轉(zhuǎn)或喪失占有作為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，國(guó)家作為所有權(quán)人，還可以通過(guò)他物權(quán)制度，將國(guó)有自然資源所有權(quán)的部分權(quán)能，通過(guò)法定方式讓渡給公民、法人等民事主體分散利用。這些民事主體依法取得的他物權(quán)，屬于民事權(quán)利，有權(quán)獲得民法的保護(hù)，對(duì)抗來(lái)自其他公民、法人或國(guó)家的侵害。

【注釋】

①［日］美濃部達(dá)吉：《公法與私法》，黃馮明譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第78～79頁(yè)。

②邱秋：“從公共信托原則的功能變遷看綠色財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的建構(gòu)”，2009年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集。

③王利明：《民商法研究》（第2輯），北京：法律出版社，2001年，第56頁(yè)。

④［法］盧梭：《社會(huì)契約論》，李平漚譯，北京：商務(wù)出版社，2013年，第25～28頁(yè)。

⑤［德］羅爾夫·尼克佩爾：《法律與歷史—論〈德國(guó)民法典〉的形成與變遷》，朱巖譯，北京：法律出版社，2003年，第271頁(yè)。

⑥趙世義：“論財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障與制約”，《法學(xué)評(píng)論》，1993年第3期。

⑦參見(jiàn)張宇飛：“財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)極其保護(hù)的兩條路徑—兼論憲法與物權(quán)法的關(guān)系”，《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第6期。

⑧單平基：“自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)界定”，《求索》，2010年第12期。

⑨邱秋，張曉京：“當(dāng)代自然資源國(guó)家所有權(quán)制度發(fā)展的新趨勢(shì)”，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第5期。

⑩［美］克里斯特曼：《財(cái)產(chǎn)的神話—走向平等主義的所有權(quán)理論》，張紹宗譯，南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第9頁(yè)。