服務(wù)型政府視域下的流動(dòng)攤販綜合治理體系

張闖闖 陳璐瑤 呂彬彬 李首一

東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 150040

服務(wù)型政府視域下的流動(dòng)攤販綜合治理體系

張闖闖 陳璐瑤 呂彬彬 李首一

東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 150040

服務(wù)型政府的實(shí)質(zhì)是以人為本，不該以城市管理的名義剝奪民眾的經(jīng)營權(quán)，剝奪其生存權(quán)。根據(jù)我們之前的分析，小攤販的存在有著其社會(huì)背景和客觀需求，不能也不該簡單禁止了事。政府需要基于服務(wù)目的，將管理攤販作為一項(xiàng)系統(tǒng)的工作，建立一種綜合管理機(jī)制。以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，配套具體規(guī)定，建立政府管理，社區(qū)服務(wù)的全方位、多層次體系，形成有法可依，文明執(zhí)法，有效疏導(dǎo)的氛圍。

服務(wù)型政府；流動(dòng)攤販；綜合治理

一．傳統(tǒng)管理體系下的流動(dòng)攤販問題

1.1 流動(dòng)攤販經(jīng)營所帶來的問題

導(dǎo)致攤販飽受詬病的原因集中在“臟亂差”。首先，攤販經(jīng)營所生產(chǎn)的垃圾破壞公共衛(wèi)生，嚴(yán)重影響了城市環(huán)境。其次，蕭乾在《吆喝》中所欣賞的老北京叫賣聲，現(xiàn)如今借助高分貝喇叭傳出的叫賣聲卻往往是一種噪音污染。另外，攤販往往在人流繁忙場所就地?cái)[攤，嚴(yán)重影響了交通秩序。最后，攤販的食品衛(wèi)生沒有保障，卻因?yàn)椴焕U各種稅費(fèi)，成本低價(jià)格也低，對(duì)周圍個(gè)體工商戶產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的不良競爭。

1.2 治理流動(dòng)攤販的兩難窘境

管理攤販困難重重。首先，小攤販機(jī)動(dòng)靈活，于是城管和攤販之間形成一種“敵進(jìn)我退”的局勢(shì)，投入高，但收效甚微。其次，由于缺乏合理的監(jiān)督機(jī)制，容易濫用執(zhí)法權(quán)力，同時(shí)城管隊(duì)伍良莠不齊，暴力執(zhí)法時(shí)常發(fā)生，造成極其惡劣的社會(huì)影響。還有一個(gè)重要因素，由于多數(shù)小攤販?zhǔn)菫榱松鎾暝?，正常管理行為往往遭到普通民眾誤解。這樣一來，管理流動(dòng)攤販成了城市難題。

二．流動(dòng)攤販存在的必然性

隨著改革開放的推進(jìn)，一方面，農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變，農(nóng)民進(jìn)城；另一方面，城市中下崗人員、無業(yè)人員增多。這些人大多缺少資金技術(shù)，而且文化水平比較低，年齡偏大，再就業(yè)十分困難。而擺攤設(shè)點(diǎn)規(guī)模小，成本低，經(jīng)營靈活，于是隊(duì)伍迅速壯大?？陀^來說，小攤販的增加是城鎮(zhèn)化發(fā)展的附屬產(chǎn)品，各國都是如此。據(jù)不完全數(shù)據(jù)表明，目前中國流動(dòng)攤販數(shù)量已達(dá)到3000萬人。隨著時(shí)代變遷，階層分化加劇，社會(huì)日益成為一個(gè)復(fù)雜的綜合體，倘若不能妥善處理流動(dòng)攤販問題，必然增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平?，F(xiàn)階段，我國生產(chǎn)力水平低、發(fā)展不均衡是事實(shí)情況，流動(dòng)商販作為一種低層次的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力結(jié)合形式是由客觀情況所決定的。不能為了方便城市管理就簡單地否定它，社會(huì)改革應(yīng)當(dāng)惠及多數(shù)人。我們的政府一直強(qiáng)調(diào)以人為本，建立服務(wù)型政府。對(duì)待流動(dòng)攤販問題上，地方政府不應(yīng)該簡單禁止，而應(yīng)該加以疏導(dǎo)，寓管理于服務(wù)中。因此，我們認(rèn)為有必要建立服務(wù)型管理體系，積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、借鑒國內(nèi)外成功的嘗試。

三．對(duì)于我國城市管理的一些建議

3.1 轉(zhuǎn)變治理理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)

傳統(tǒng)城市管理中，城管攤販勢(shì)成水火。關(guān)鍵在于城市管理思維的僵化，實(shí)際上管理者居廟堂之高，而小攤販往往是失業(yè)人員、進(jìn)城農(nóng)民等等，自身是家庭主要經(jīng)濟(jì)來源，其擺攤行為是為了生存，是為了溫飽，是一種必須。攤販屢受罰沒卻從未消失的原因就在于此，因?yàn)樗麄儎e無出路。堵不如疏，主動(dòng)提供服務(wù)，合理引導(dǎo)，才是治根之策。

3.2 明晰城管性質(zhì)，明確行政主體

城管的性質(zhì)是事業(yè)單位，由事業(yè)單位街頭執(zhí)法，其合法性有待商榷。縱觀世界范圍內(nèi)，街頭執(zhí)法一般都由政府部門進(jìn)行。其優(yōu)點(diǎn)有二，首先，作為公務(wù)人員素質(zhì)要求一般較高，促進(jìn)文明執(zhí)法；其次，將它納入統(tǒng)一的行政管理機(jī)制中，有利于加強(qiáng)制約監(jiān)督，有利于建立救濟(jì)渠道。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，在我國建立一支公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一管轄的執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)城市管理工作。

3.3 明確攤販地位，納入法律體系

首先，私權(quán)強(qiáng)調(diào)“法無禁止即自由”，既然如此，攤販經(jīng)營應(yīng)當(dāng)是合法行為;其次,法不強(qiáng)人所難，擺攤完全一種正常的謀生手段，解決了家庭生計(jì)，完全是合理的。我們認(rèn)為，借鑒臺(tái)灣商法典將其納入在法律層面，將其作為獨(dú)立的市場主體，與個(gè)體戶等同等地受到法律保護(hù)。

3.4 社會(huì)治理為主，政府管理為輔

通常認(rèn)為，攤販治理只是政府的工作。事實(shí)上，任何一項(xiàng)社會(huì)治理工作都不該缺少社會(huì)主體參與。建立多元治理機(jī)制才是規(guī)范攤商行為的有效手段，政府主要的工作是宏觀調(diào)控，劃定擺攤的時(shí)間區(qū)域，具體工作則由街道社區(qū)完成，攤販配合管理工作。其優(yōu)點(diǎn)有三，一是降低管理成本，攤商機(jī)動(dòng)靈活，立體管理模式化動(dòng)為靜，避免管理者和攤販“游擊作戰(zhàn)”，避免資源浪費(fèi)；二是避免政府和攤販直接沖突，街道社區(qū)和攤販之間是平等主體，降低地位不對(duì)等所導(dǎo)致的恃強(qiáng)凌弱的幾率；三是被管理者參與管理經(jīng)營場的安全衛(wèi)生，提高接受管理的積極性。這樣的治理模式是將寓服務(wù)于管理中。

3.5 加強(qiáng)行政管理，統(tǒng)籌規(guī)劃全局

其一是時(shí)間上區(qū)別對(duì)待。攤販經(jīng)營有很強(qiáng)的規(guī)律性，比如經(jīng)營餐飲的攤販，一般都是在早晚形成消費(fèi)高峰，那么在這個(gè)時(shí)間段允許他們營業(yè)，在此之外的時(shí)間禁止擺攤，這樣既考慮到攤販們的營業(yè)活動(dòng)，同時(shí)也考慮到了管理城市的需要。

其二是區(qū)域上區(qū)別對(duì)待。出于交易機(jī)會(huì)的考慮，攤販聚集在城市廣場、軌道交通交匯處等人流繁忙的地方，嚴(yán)重影響城市秩序。國外治理經(jīng)驗(yàn)，一般進(jìn)行劃區(qū)管理，一是絕對(duì)禁止區(qū)，城市中有些地方是不適合允許攤販經(jīng)營的，例如主要交通干道、火車站廣場等等；二是相對(duì)禁止區(qū)，此處妨礙程度較小，在這里對(duì)攤販規(guī)模、擺攤時(shí)間、種類等有一定的限制，對(duì)申請(qǐng)?jiān)诖藬[攤要嚴(yán)加管理；第三類是允許開放區(qū)，一般包括和住宅區(qū)相近的社區(qū)外圍的空地、車輛較少的道路、經(jīng)過長時(shí)間形成的跳蚤市場等。政府對(duì)營業(yè)時(shí)間和經(jīng)營范圍加以引導(dǎo)即可。這樣不僅有利于執(zhí)法部門區(qū)別對(duì)待，也有利于擺攤設(shè)點(diǎn)者的自覺遵守。

其三是類型上區(qū)別對(duì)待。對(duì)流動(dòng)商販精細(xì)化管理會(huì)使得成效更加顯著。例如，餐飲類的攤販，在經(jīng)營過程中往往產(chǎn)生大量的垃圾，這也是最受民眾詬病的，而經(jīng)營小飾品的攤商則不存在此類問題，針對(duì)這種區(qū)別，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)區(qū)分餐飲類和其他種類攤販，組織餐飲類攤販處理好經(jīng)營垃圾，做到“人走場空”。

從哲學(xué)觀點(diǎn)看，矛盾的根源是由于存在利益沖突，具體到攤販和城市管理者而言，是生存和市貌之間的矛盾。我們認(rèn)為生存權(quán)是基本人權(quán)，民眾是政權(quán)的基礎(chǔ)，任何人都不能剝奪民眾的生存權(quán)利。同時(shí)管理者不能只看到攤販所帶來的消極影響，應(yīng)該說，攤販的存在對(duì)于市民生活，對(duì)于緩解就業(yè)壓力，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還是有諸多益處。

[1]蔡克蒙.《中國城管能從外國學(xué)習(xí)哪些經(jīng)驗(yàn)》.《法學(xué)》2010(10)118-120

[2]李建平.《城管“暴力執(zhí)法”?攤販“暴力抗法”?》.新華每日電訊2012-07-25

[3]徐藝容.《“城管”與流動(dòng)攤販的矛盾沖突及解決機(jī)制研究》,湖南師范大學(xué),2005年碩士論文

[4]吳文良,吳昊.《流動(dòng)攤販管理的考量和疏解》.城鄉(xiāng)建設(shè),2014/10 (指導(dǎo)教師：項(xiàng)定宜)