從北京市順義區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)的新嘗試說起

席文啟+李正斌

隨著這兩年全國人大連續(xù)開展對縣鄉(xiāng)人大的調(diào)查研究，作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會如何發(fā)展，又引起人們新一輪的普遍關(guān)注。這里，我們結(jié)合北京市順義區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的新探索，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)問題談些想法。

一、順義區(qū)對加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)的新嘗試

2014年1月，北京市順義區(qū)人大常委會黨組起草了一個文件，題目是《關(guān)于加強(qiáng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)性意見》（以下簡稱順義文件或做法）。中共順義區(qū)委旋即作為當(dāng)年1號文件予以轉(zhuǎn)發(fā)，要求全區(qū)各級黨組織“認(rèn)真貫徹執(zhí)行，抓好落實(shí)”。說實(shí)在的，這個文件的文本并不是十分成熟，但它卻抓住了問題的關(guān)鍵，選擇了一個很好的時機(jī)，成為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)的一次新的有益嘗試。文件共有6個部分，涉及多方面內(nèi)容，核心是主席團(tuán)建設(shè)，這就抓住了目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大問題的關(guān)鍵；而且全國人大常委會委員長正在調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大問題，準(zhǔn)備就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)提出一些意見，這就趕上了一個很好的時機(jī)。也正因?yàn)槿绱?，順義的這次嘗試顯得更有意義。讓我們先從順義這個文本說起，梳理一下其中與加強(qiáng)主席團(tuán)建設(shè)有關(guān)的內(nèi)容。

（一）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的組成

文件規(guī)定：“主席團(tuán)一般由七至九人組成，鎮(zhèn)人大主席、鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)人員中的鎮(zhèn)人大代表、各代表團(tuán)團(tuán)長等為主席團(tuán)成員?！睉?yīng)該說，這里面包含了幾層意思：一是鎮(zhèn)人大主席作為主席團(tuán)成員，是專職主席（文件專門就人大主席的排名座次問題作出明確規(guī)定，表明了這一點(diǎn)），而且鎮(zhèn)人大主席即是當(dāng)然的主席團(tuán)主席，同時規(guī)定“鎮(zhèn)人大主席不得兼任鎮(zhèn)政府的日常工作”。二是主席團(tuán)成員包括擔(dān)任鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的鎮(zhèn)人大代表，這主要是指鎮(zhèn)黨委書記和專職副書記，而沒有包括在黨內(nèi)兼有職務(wù)的鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)（文件講到鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長可以“列席主席團(tuán)會議，聽取意見”，表明了這一點(diǎn)）。三是主席團(tuán)成員包括鎮(zhèn)人大各代表團(tuán)團(tuán)長，這是名正言順、順理成章的事情，無需多說。四是最后這個“等”字，為其他適當(dāng)代表進(jìn)入主席團(tuán)留下了空間，這也是應(yīng)該的，比如說普通村民中的鎮(zhèn)人大代表、其他領(lǐng)域的普通鎮(zhèn)人大代表等。應(yīng)該說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的這個結(jié)構(gòu)是基本合理的，它的最大進(jìn)步是規(guī)范了主席團(tuán)人員的構(gòu)成，排除了本來作為人大監(jiān)督對象的鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入主席團(tuán)，從而有利于人大決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等職權(quán)的行使。而在現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)中是包括鎮(zhèn)長甚至是主要副鎮(zhèn)長的。

（二）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)職能定位問題是大問題，也是歷來不甚明了的一個問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中的最大困惑也在于此。這次順義文件中對此做了比較明確、比較清晰的表述。一是對主席團(tuán)負(fù)責(zé)召開代表大會會議的規(guī)定?！版?zhèn)人大主席團(tuán)要依法主持召開鎮(zhèn)人民代表大會，嚴(yán)格按照法定程序，組織代表會前活動，征求選民對本地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的意見，科學(xué)合理地安排會議日程，提高鎮(zhèn)人民代表大會會議質(zhì)量?！倍菍χ飨瘓F(tuán)會議內(nèi)容的規(guī)定?！爸飨瘓F(tuán)會議的主要內(nèi)容包括：圍繞鎮(zhèn)黨委中心工作，討論決定鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間的工作；聽取鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算、收支情況報(bào)告，聽取代表議案、建議辦理情況報(bào)告，聽取視察調(diào)研報(bào)告；研究決定代表活動計(jì)劃、工作監(jiān)督和法律監(jiān)督方案等?！比侵飨瘓F(tuán)可以對代表不滿意的建議辦理結(jié)果提出重新辦理的意見和要求，也可以就建議辦理召開三方見面會和進(jìn)行視察；主席團(tuán)可以對代表評議的部門或單位評后整改的情況進(jìn)行跟蹤檢查；主席團(tuán)可以聽取代表視察調(diào)研形成的報(bào)告，并決定將報(bào)告提出的意見交由政府研究辦理，政府應(yīng)按時將辦理情況向主席團(tuán)反饋。這些對主席團(tuán)職能的規(guī)定，比較起以往所見到的類似文件要明確得多，清晰得多，也具體得多。這也是我們稱這個文件是一次加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)新嘗試的主要理由。

（三）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的工作保障

為了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)，文件還要求為主席團(tuán)順利開展工作提供多方面的保障。我們這里列舉三個方面。一是對人大主席履職的保障。依照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席是常設(shè)制，就是說在代表大會上當(dāng)選主席之后，其在會議期間和閉會期間都是人大主席，都要依法履行主席的職務(wù)。順義文件依照法律規(guī)定：“鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間，人大主席負(fù)責(zé)召集并主持主席團(tuán)會議，討論決定有關(guān)事項(xiàng)?！边@就是說，這個主席不僅是人大主席，也是主席團(tuán)主席，是人大主席團(tuán)常設(shè)的一把手。同時，這個文件還規(guī)定，“根據(jù)需要，鎮(zhèn)人大主席可組織代表對鎮(zhèn)政府及所屬部門和基層科站所的工作開展評議。”這是法律中沒有的內(nèi)容。就是說，凡是經(jīng)過主席團(tuán)開展的人大工作，主席是召集人和主持者；凡是不需要經(jīng)由主席團(tuán)負(fù)責(zé)的人大工作，主席也是組織者。同時，規(guī)定中還有許多以鎮(zhèn)人大作為主語的各種工作，顯然也是由主席來操持的。這就賦予了人大主席相當(dāng)繁重的責(zé)任和權(quán)力。為了主席履行職責(zé)和開展工作的需要，文件特別規(guī)定了鎮(zhèn)主席在全鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)中的位次排序，即“在本鎮(zhèn)域內(nèi)舉行的公務(wù)活動中，人大主席排在書記和鎮(zhèn)長之后”。這個規(guī)定應(yīng)該說在我所見到的同類文件中，是破天荒的第一次。而且，文件還進(jìn)一步規(guī)定，“鎮(zhèn)人大主席不得兼任鎮(zhèn)政府日常工作?！弊⒁?，這里說的不是不能兼任政府職務(wù)，而是不能兼任政府日常工作。要知道，我們現(xiàn)在人大主席雖不兼任政府職務(wù)但卻兼任政府重要日常工作的情況比比皆是。我們覺得，這些規(guī)定令人耳目一新，確實(shí)為人大主席有職有位有權(quán)并且全身心地投入人大工作提供了保障。前面說了，人大主席是主席團(tuán)的首腦，對其履職的保障，當(dāng)然也就是對主席團(tuán)履職的重要保障。二是對人大經(jīng)費(fèi)的保障。文件規(guī)定，“鎮(zhèn)財(cái)政要切實(shí)保障鎮(zhèn)人大開展工作和活動所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并依法列入本級財(cái)政預(yù)算?！蓖瑫r，也包括對因?yàn)槁男腥舜舐氊?zé)而誤工的代表的補(bǔ)貼。這是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作予以經(jīng)費(fèi)上的充分保障。三是對人大工作的機(jī)構(gòu)和人員保障。文件還規(guī)定，“鎮(zhèn)人大應(yīng)設(shè)立正科級辦公室，配備專職人員，協(xié)助人大主席做好相關(guān)工作。”這雖然不是新規(guī)定，但在這樣一個文件中進(jìn)行重申，也是十分必要和非常給力的。

（四）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的自身建設(shè)

順義文件用整整一章的篇幅專門講“不斷加強(qiáng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)自身建設(shè)”問題，而且有5條之多，包括加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高綜合素質(zhì)；健全各項(xiàng)制度，規(guī)范人大工作；注重調(diào)查研究，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)；堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)，依法集體行使職權(quán)；宣傳通報(bào)工作，自覺接受監(jiān)督等。像這樣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的自身建設(shè)，提出如此具體細(xì)致要求的文件，我們還是第一次見到。尤其值得注意的是，文件對主席團(tuán)集體行使職權(quán)、實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的要求，更是匠心獨(dú)運(yùn)。文件從這里透露了一個重要信息，那就是它是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作為一套領(lǐng)導(dǎo)班子來對待、來要求、來建設(shè)的；而且從文件看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)就是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府并立的另一個領(lǐng)導(dǎo)集體、另一套領(lǐng)導(dǎo)班子。再進(jìn)一步說，這是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常設(shè)化邁出的實(shí)際步伐。而且在我們看來，這一點(diǎn)應(yīng)該是這個文件的實(shí)質(zhì)所在、核心所在，盡管文件全篇并沒有出現(xiàn)主席團(tuán)常設(shè)化這個概念。

以上是我們對順義文件從加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)角度所進(jìn)行的解讀。下面，我們將對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有關(guān)主席團(tuán)建設(shè)問題的歷史和地方人大對推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)所進(jìn)行的探索，做些必要的回顧與考察。

二、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的歷史回顧

為了在更普遍的意義上探討這個問題，我們有必要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的歷史發(fā)展做些回顧。

（一）建國前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的探索

1.第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)。這一時期，中央蘇區(qū)政權(quán)形態(tài)基本上借鑒了前蘇聯(lián)的蘇維埃模式，實(shí)行蘇維埃代表大會制，從中央的全國蘇維埃代表大會開始，設(shè)置有省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)（市）四級。各級蘇維埃代表大會（執(zhí)行委員會、執(zhí)行委員會主席團(tuán)）是中央蘇區(qū)的各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)。

根據(jù)中央執(zhí)行委員會第一次全體會議于1931年11月通過的《地方蘇維埃組織條例》的規(guī)定，鄉(xiāng)蘇維埃不設(shè)立執(zhí)行委員會，也不設(shè)立主席團(tuán)，只設(shè)主席一人。大的鄉(xiāng)蘇維埃可設(shè)副主席一人。后根據(jù)實(shí)際工作需要，1933年12月12日臨時中央政府重新頒布了《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》，規(guī)定：鄉(xiāng)蘇維埃代表大會是全鄉(xiāng)的最高政權(quán)機(jī)關(guān)，設(shè)立主席團(tuán)作為代表大會閉會時的全鄉(xiāng)最高政權(quán)機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)蘇維埃主席團(tuán)由鄉(xiāng)代表會議選舉產(chǎn)生，大鄉(xiāng)七人，小鄉(xiāng)五人，設(shè)有主席、副主席和文書。其主要職責(zé)有四項(xiàng)：一是接受并執(zhí)行上級蘇維埃的命令和決議；二是接受并執(zhí)行鄉(xiāng)蘇維埃代表大會的一切決議；三是選舉和撤換出席上級各種行政會議的代表；四是根據(jù)實(shí)際情況，決定鄉(xiāng)蘇維埃代表大會人數(shù)，定期召開鄉(xiāng)代表大會會議，準(zhǔn)備大會的一切議案，提交大會討論。

1934年，作為中央執(zhí)行委員會主席的毛澤東同志專門編寫了《鄉(xiāng)蘇維埃怎樣工作》的小冊子下發(fā)貫徹。按照其規(guī)定，鄉(xiāng)蘇維埃主席團(tuán)的主要任務(wù)是堅(jiān)決執(zhí)行鄉(xiāng)代表會議和上級蘇維埃的決議和指示，積極領(lǐng)導(dǎo)全鄉(xiāng)的工作。主席團(tuán)會議5天召開一次，每次不超過2個小時，研究處理不需要提到代表會議討論的比較小的問題，以及急需解決的問題。主席團(tuán)根據(jù)各村的情況，推動各村的工作，幫助解決群眾的困難和問題。幫助各村主任開好各村代表會議、群眾大會等，并推動各代表、各委員會與群眾團(tuán)體執(zhí)行各種任務(wù)。主席團(tuán)要對鄉(xiāng)代表進(jìn)行考察和教育；對于工作消極經(jīng)多次批評不改的代表，主席團(tuán)可提出開除議案，提交代表會議通過，其空缺由候補(bǔ)代表遞補(bǔ)。

可以說，這一時期的鄉(xiāng)蘇維埃主席團(tuán)是中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)的初步探索和實(shí)踐，它為今后基層政權(quán)形態(tài)的發(fā)展確立了框架，奠定了基礎(chǔ)。作為鄉(xiāng)蘇維埃代表大會閉會期間唯一的國家機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)蘇維埃主席團(tuán)擁有非常廣泛的職權(quán)。它既是代表大會閉會期間地方的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，同時又是地方的最高行政機(jī)關(guān)，實(shí)行議行合一，不僅議政，而且直接貫徹執(zhí)行。

2.抗日戰(zhàn)爭時期邊區(qū)參議會下的鄉(xiāng)政權(quán)。為適應(yīng)聯(lián)合抗日的需要，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)形式實(shí)行參議會制度。對于基層政權(quán)問題，邊區(qū)第二屆參議會于1941年11月通過了《陜甘寧邊區(qū)各鄉(xiāng)市政府組織暫行條例》，并于1943年10月進(jìn)行了修正。根據(jù)修正后的條例規(guī)定，鄉(xiāng)市參議會為鄉(xiāng)市政府最高政權(quán)機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)市參議會休會期間，鄉(xiāng)市長負(fù)責(zé)鄉(xiāng)市行政最高責(zé)任。鄉(xiāng)市長對鄉(xiāng)市參議會與上級政府負(fù)責(zé)，掌理全鄉(xiāng)市政務(wù)。

此時的鄉(xiāng)級政權(quán)機(jī)關(guān)沒有了參議會閉會期間主席團(tuán)的設(shè)置，而主要由鄉(xiāng)市長負(fù)責(zé)參議會閉會期間的工作。但鄉(xiāng)市長并非大權(quán)獨(dú)攬，條例還規(guī)定了鄉(xiāng)市政務(wù)會議制度，即：鄉(xiāng)市政府大事由參議會討論，日常工作在鄉(xiāng)市政務(wù)會議上討論。鄉(xiāng)市政務(wù)會議由五人組成，包括鄉(xiāng)長、自衛(wèi)軍連長、鄉(xiāng)文書等，其他參加人員由縣政府酌情決定。鄉(xiāng)市政務(wù)會議由鄉(xiāng)市長主持。因此，鄉(xiāng)市政務(wù)會議在參議會閉會期間，具有類似主席團(tuán)的職能。

3.解放戰(zhàn)爭時期解放區(qū)的鄉(xiāng)人民代表會議。根據(jù)以毛澤東同志為首的黨中央的指示，各解放區(qū)的政權(quán)組織形式逐步向人民代表會議過渡。中央在《1948年的土地改革工作和整黨工作》的指示中，把“建立鄉(xiāng)（村）、區(qū)、縣三級人民代表會議，并選舉三級政府委員會”，列為當(dāng)年的重要工作任務(wù)之一。同年底又專門發(fā)出了《關(guān)于縣、村人民代表會議的指示》，推動了基層人民代表會議的普遍建立。1949年12月和1950年12月，中央人民政府先后制定省、縣人民代表會議組織通則和區(qū)、鄉(xiāng)人民代表會議組織通則，要求各級人民政府按照規(guī)定，按期召開各級人民代表會議。至1952年底，除臺灣外，全國所有省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)都召開了人民代表會議。人民代表會議的召開，為正式實(shí)行人民代表大會制度創(chuàng)造了條件。但當(dāng)時建立起來的鄉(xiāng)人民代表會議并不設(shè)立主席團(tuán)等常駐機(jī)關(guān)，而是設(shè)主席一人、副主席若干人，由鄉(xiāng)人民代表會議選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)主持會議（每月開會一次，必要時還可召開臨時會議），聯(lián)系代表，并協(xié)助鄉(xiāng)人民政府進(jìn)行下屆會議的準(zhǔn)備工作。另外，如主席、副主席當(dāng)選鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長時，得兼職。

可以說，這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權(quán)建設(shè)模式已經(jīng)比較接近現(xiàn)在的狀況了，但那時的人民代表會議開得更頻繁，并帶有濃重的議行合一的色彩。

（二）建國后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的探索

解放初期，按照1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)”“在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權(quán)?！币簿褪钦f，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在普選之前，其政權(quán)組織形式基本上仍是沿用解放戰(zhàn)爭時期的人民代表會議制度。

按照1953年2月11日中央人民政府委員會第二十二次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的規(guī)定，從1953年7月到1954年5月，在全國范圍內(nèi)開展了基層人民代表大會代表的選舉。在此基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了各級人民代表大會。根據(jù)全國人民代表大會通過的憲法、地方組織法的規(guī)定，地方各級人民代表大會都是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)；而由之產(chǎn)生的地方各級人民委員會，即地方各級人民政府，是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是地方各級國家行政機(jī)關(guān)。地方各級人民代表大會會議由本級人民委員會召集。并且規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，鎮(zhèn)的人民代表大會會議每3個月舉行一次。地方各級人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團(tuán)主持會議?？梢?，此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的主席團(tuán)只在大會期間存在和運(yùn)行，在閉會期間的常設(shè)機(jī)關(guān)是議行合一的人民委員會。

“文化大革命”期間，人民代表大會制度遭到嚴(yán)重破壞，事實(shí)上已經(jīng)停止運(yùn)行，只是在法律形式上還存在。1975年憲法規(guī)定：地方各級人民代表大會都是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。農(nóng)村人民公社、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期兩年。地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時又是地方各級人民政府。1978年憲法的規(guī)定與此類似。就是說，基層人民代表大會閉會期間的常設(shè)機(jī)關(guān)由人民委員會變成了革命委員會。

改革開放后，我國的政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)得以恢復(fù)和發(fā)展?；鶎诱?quán)建設(shè)逐步完善起來。根據(jù)1979年制定、后經(jīng)4次修正的地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級人民代表大會會議；而每屆的第一次會議，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的上次人民代表大會主席團(tuán)召集（此為1986年修正，此前為人民政府召集代表大會）。1995年修正后的地方組織法還規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一人至二人。他們均不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)；如果擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)，必須向本級人民代表大會辭去主席、副主席的職務(wù)。他們的職責(zé)是在本級人民代表大會閉會期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)的職責(zé)主要是召集和主持大會，而不是作為大會閉會期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)。但鄉(xiāng)級代表大會主席團(tuán)又不同于縣級以上各級人民代表大會的主席團(tuán)，法律雖然沒有明確其為常設(shè)機(jī)關(guān)，但又不否認(rèn)，甚至暗示其在閉會期間是存在的，因此才可以召集下一次的代表大會會議。但法律又沒有賦予其代表大會閉會期間的職責(zé)，而是將組織代表開展閉會期間的活動等職責(zé)在修正案中授權(quán)給了主席、副主席?？梢哉f，這種模棱兩可的處理模式從確立后一直運(yùn)行至今，并在各地以不同方式探索前行。

三、地方人大對加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)的既有探索

雖然改革開放30多年來，隨著我國社會主義民主政治建設(shè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)也取得了很大的進(jìn)步，但不容否認(rèn)的是，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，尤其是主席團(tuán)工作仍然面臨著諸多的困境，比如法律地位不甚清晰，特別是代表大會閉會期間其職能模棱兩可，導(dǎo)致實(shí)際工作中理解差異很大；主席團(tuán)構(gòu)成缺乏明確的規(guī)定，在實(shí)踐中情況千差萬別，不甚科學(xué)；主席團(tuán)活動不規(guī)范，失職、越權(quán)等情況較為普遍等等。由于地方組織法沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職權(quán)作集中、具體的規(guī)定，為了適應(yīng)工作需要，全國各地區(qū)紛紛結(jié)合自身實(shí)際，相繼制定關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的地方性法規(guī)或其他規(guī)范性文件，并試圖對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的地位和職權(quán)進(jìn)行明確。

（一）有關(guān)省市區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)的探索

據(jù)了解，全國最早用法規(guī)形式規(guī)范這項(xiàng)工作的是江西省。在其于1987年制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作暫行條例》中曾規(guī)定：主席團(tuán)配備工作人員一至三名，辦理大會閉會后的日常具體工作。這實(shí)際上是給予了主席團(tuán)常設(shè)機(jī)關(guān)的地位。湖北省人大于1990年專門制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)工作若干規(guī)定》，對主席團(tuán)、主席、副主席、主席團(tuán)成員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議期間和閉會期間的職責(zé)予以了明確。湖南省人大則于1995年制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席副主席工作若干規(guī)定》，進(jìn)一步細(xì)化了職責(zé)規(guī)定，特別明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)在本級人民代表大會閉會期間需要履行5項(xiàng)職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席需要履行9項(xiàng)職責(zé)，并且規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)在本級人民代表大會閉會期間可以召開會議，按照規(guī)定的職責(zé)，討論有關(guān)事項(xiàng)，并可以邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人列席會議?！?河南省人大則在其1996年修正的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)工作條例》中規(guī)定了主席團(tuán)的12項(xiàng)職權(quán)。2002年，湖南省新晃侗族自治縣在縣委支持下，甚至在其23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立了人大常委會，并由其先后任命了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府站所負(fù)責(zé)人，引起了社會較大的爭論和反響。

概括起來看，各地人大規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的主要職責(zé)可以分為以下兩個方面：

1.負(fù)責(zé)籌備、召集和主持本級人民代表大會會議。具體講：一是確定會議召開日期；二是決定列席會議人員名單；三是通過代表資格審查報(bào)告；四是擬定并初審會議議程草案，會議選舉辦法草案，議案、建議處理辦法，提請大會通過；五是提出議案并決定代表聯(lián)名提出的議案是否列入人民代表大會會議議程；六是依法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的候選人建議名單；七是決定對質(zhì)詢案的處理和將罷免案提請大會審議；八是通過決議、決定草案等。

2.負(fù)責(zé)處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間的日常工作。主要是：聽取政府及政府部門的工作匯報(bào)；開展執(zhí)法檢查；審查本級人民政府財(cái)政預(yù)算的部分變更，并向下一次的人民代表大會報(bào)告；督促辦理代表議案和建議；組織開展代表活動；受理人民群眾的來信來訪；組織指導(dǎo)各選區(qū)依法辦理縣鄉(xiāng)兩級人大代表的罷免、增選和補(bǔ)選事項(xiàng)；決定臨時召集本級人民代表大會會議；辦理上級人大常委會交辦的有關(guān)事項(xiàng)；指導(dǎo)村、居委會等基層群眾性自治組織的民主法制建設(shè)等。

（二）北京市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)的探索

作為首都，北京市也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)如何發(fā)揮職能作用進(jìn)行了不懈探索。早在1989年9月21日，市人大常委會就通過了長達(dá)42條的《北京市鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會組織條例》，并分別于1996年和2010年進(jìn)行了兩次修正。這個條例并未明確提出主席團(tuán)在代表大會閉會期間的法律地位問題，但采取了賦予其大會閉會期間一定職責(zé)的辦法來發(fā)揮其作用。如規(guī)定主席團(tuán)要決定人民代表大會會議召開的日期，提出會議議程草案，并做好會議前的各項(xiàng)籌備工作。主席、副主席在大會閉會期間可以召開主席團(tuán)會議討論有關(guān)事項(xiàng)；民主評議方案、閉會期間的工作計(jì)劃和代表活動計(jì)劃等應(yīng)當(dāng)經(jīng)主席團(tuán)會議討論。

這種務(wù)實(shí)的做法實(shí)際上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大繼續(xù)探索主席團(tuán)的地位和作用預(yù)留了空間，北京市各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大探索的熱情也十分高漲。比如，2005年4月，房山區(qū)人大常委會通過了《關(guān)于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作的試行意見》，對主席團(tuán)在大會籌備和召開期間的工作流程、每一階段的任務(wù)和要求等進(jìn)行了細(xì)化。2009年，朝陽區(qū)人大常委會制定了《朝陽區(qū)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民代表大會工作規(guī)則（試行）》，并于2011年4月形成正式規(guī)則，文件規(guī)定了主席團(tuán)的基本構(gòu)成，規(guī)定了閉會期間主席可以召集主席團(tuán)會議，并討論決定有關(guān)代表活動、監(jiān)督工作的計(jì)劃、方案等。2010年11月，懷柔區(qū)人大常委會通過了《關(guān)于進(jìn)一步做好鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大工作的指導(dǎo)意見》，其中明確規(guī)定：人代會閉會期間，鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大主席團(tuán)要積極開展相關(guān)工作。要促進(jìn)憲法、法律、法規(guī)、上級人民代表大會及其常委會決議決定在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹實(shí)施；保證本級人民代表大會的決議決定的落實(shí)；向本級人民政府和有關(guān)單位轉(zhuǎn)交代表提出的建議、批評與意見，并檢查其辦理情況；制訂鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大年度工作計(jì)劃；開展代表培訓(xùn)，指導(dǎo)和定期開展代表小組活動；組織下次本級人民代表大會的籌備和召集等。2011年3月，門頭溝區(qū)人大常委會通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)意見》，對主席團(tuán)召集代表大會會議、組織代表評議等履職行為進(jìn)行了規(guī)范。昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)人大要求主席團(tuán)在代表大會閉會期間，組織本級人民代表大會代表和邀請?jiān)谛姓^(qū)域內(nèi)居住或工作的上級人大代表評議鎮(zhèn)人民政府或者上一級國家機(jī)關(guān)駐本行政區(qū)域的辦事機(jī)構(gòu)的工作。南口鎮(zhèn)人大的工作制度也強(qiáng)調(diào)：人大主席團(tuán)會議至少 3 個月舉行一次，特殊情況需要召開時可提前；人大主席團(tuán)會議必須由主席團(tuán)成員過半數(shù)成員出席方能舉行等，對主席團(tuán)在大會閉會期間的工作提出了要求。而此次順義區(qū)委的文件則在上述探索的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的地位、構(gòu)成、職能、作用等作了進(jìn)一步的明確和規(guī)范。

全國各地以及北京市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的既有探索，為我們在更深層次上和更大范圍里理解順義區(qū)這次新探索的意義，提供了時間和空間的視角，使我們能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)問題進(jìn)行更為深入一些的理性思考。

四、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

（一）順義文件是一次難能可貴的嘗試

我們前面說過，順義的這個文件，不能算是很成熟的一個規(guī)范性文件，就是說，無論是在它的法律用語的準(zhǔn)確性方面，還是在它的遣詞造句方面，都不是無可挑剔的。但是這僅僅是問題的一個方面。從另一方面來看，它又有很強(qiáng)的創(chuàng)造性，說了許多前人所未說過的話，做了許多前人所未做過的事，充滿了擔(dān)當(dāng)意識和改革精神，應(yīng)該予以充分肯定和高度評價。如果這個文件能夠得到落實(shí)，那么順義鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作就能大大地邁上一個新的臺階。據(jù)此，我們認(rèn)為，順義的文件和做法是在新的歷史時期所進(jìn)行的一次難能可貴的新嘗試，是按照黨中央的要求推進(jìn)人大制度與時俱進(jìn)的一次重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。

（二）順義做法代表了一種強(qiáng)勁的呼聲

當(dāng)然，順義文件和做法的出現(xiàn)，也不是突然冒出來的，是有著深厚的基礎(chǔ)和背景的，它代表了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對于目前工作上某些體制性困境的突破，反映了基層群眾對人民代表大會制度特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制需要有一個較大的進(jìn)步的熱烈期盼與強(qiáng)勁呼聲。

我們都知道，1979年由鄧小平主導(dǎo)的人民代表大會制度的改革之一，是在縣級以上地方設(shè)立了人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)即人大常委會，解決了縣級以上人民代表大會制度運(yùn)作的體制性瓶頸問題，但是由于種種認(rèn)識性、操作性原因，當(dāng)時并沒有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大包括在內(nèi)，當(dāng)然當(dāng)時也列舉了一些理由。盡管我們后來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)置了主席這個常設(shè)性的職務(wù)，也賦予了人大主席團(tuán)某些閉會期間的功能，這兩步措施也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作產(chǎn)生了非常積極的影響，有些還成為地方進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的依據(jù)，但是，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大究竟在體制上如何構(gòu)建，特別是它是否需要設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)？如果需要的話應(yīng)該怎樣設(shè)置，是走設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會的道路，還是走把主席團(tuán)常設(shè)化的道路？等等。已經(jīng) 35年過去了，對這些問題一直也沒有一個建設(shè)性的說法。據(jù)熟悉情況的人士講，當(dāng)年彭真委員長是想為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這個中國最基層的人民代表大會組織單獨(dú)制定一部法律的，因?yàn)樗拇_有許多不同于縣級以上人大的特點(diǎn)。可惜，他的這個說法沒有得到應(yīng)有的接續(xù)。2010～2011年，我們對北京市13個有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的區(qū)縣做過兩次比較系統(tǒng)而深入的調(diào)查，并且集體編寫了《北京鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)》一書。我們前后接觸了13家區(qū)縣人大常委會的負(fù)責(zé)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)和常委會主要領(lǐng)導(dǎo)，接觸了上百位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的專兼職主席、副主席，他們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的熱愛與無奈，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大存在問題的透徹分析與卓見，對于改變目前狀況的熱切期盼與呼聲，均給我們這些調(diào)查者留下了深刻的印象，有些話語至今難以忘懷。我們也就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大問題走訪過湖北、浙江的一些地方，問題與期盼都是大同小異的。大家比較一致的看法是，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制性瓶頸問題的關(guān)鍵是設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)這些調(diào)查得來的信息，我們有理由相信，順義文件和做法代表了基層人大的一種強(qiáng)勁而普遍的呼聲，我們沒有理由把它僅僅作為一個孤立的偶然個案來看待。

（三）如何回應(yīng)這種嘗試與呼聲

既然如此，那么我們應(yīng)該如何回應(yīng)這個事情呢？我們有這樣幾點(diǎn)建議。一是有關(guān)方面對此事應(yīng)該抱有積極的態(tài)度。比如，全國人大有關(guān)部門對此給予關(guān)注，甚至可以考慮把順義區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)作為自己的一塊試驗(yàn)田，積極參與，精心指導(dǎo)，認(rèn)真總結(jié)，在合適的時機(jī)將其經(jīng)驗(yàn)提升到理論和制度的高度上來加以推廣，乃至使其上升為法律制度。這既是對地方和基層人大創(chuàng)新的尊重，也可以從中汲取創(chuàng)新的營養(yǎng)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會迫切需要設(shè)立自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)。過去之所以沒有設(shè)立，原因之一是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大事情不多，沒有必要設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)。原因之二是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域狹小，召開人民代表大會會議比較方便，可以多開大會。原因之三是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政體系不健全，也沒有多少錢可花可管等等?，F(xiàn)在，這些原因都發(fā)生了很大的變化。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這幾十年幾經(jīng)撤并，地域已經(jīng)很大，有的達(dá)到數(shù)百平方公里。比如，經(jīng)常性地召開人民代表大會會議，也并不是一件易事，特別是規(guī)模大了并不易于深入細(xì)致地討論問題。比如，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是沒有多少事情可以交由人民代表大會討論決定，特別是對于距離群眾最近的基層人大，關(guān)系老百姓切身利益的民生問題就非常之多。實(shí)踐證明，越是基層貼近群眾的政權(quán)組織，需要群眾當(dāng)家作主的事情就越多。比如，現(xiàn)在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所創(chuàng)造或支配的財(cái)力與35年前相比也絕對不可同日而語了?？傊^去認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有必要設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)的那些理由現(xiàn)在都發(fā)生了很大的變化。三是我們認(rèn)為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，以將主席團(tuán)明確為常設(shè)機(jī)構(gòu)為宜。這是因?yàn)檫@樣做不用另起爐灶，簡便易行，易于接受，而且歷史上就有先例。這樣的常設(shè)性的主席團(tuán)，與縣級以上人大常委會相比，組織上可以更簡單精干，功能上可以做些減法，操作上可以更為方便，逐步形成一個高效精干的班子。同時，也應(yīng)該為常設(shè)主席團(tuán)配備小型精干的工作隊(duì)伍，以目前而論，先配備一個綜合性的辦公室比較合適。四是在這之后，經(jīng)過一個時期的穩(wěn)定提高，再逐步考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為中國最基層的代議制政權(quán)組織，如何與作為其更下層的實(shí)行直接民主的鄉(xiāng)村群眾自治組織相銜接的問題。到那時，這個問題就可能會有比較合理也比較公認(rèn)的解決方案了。關(guān)于這后幾方面的問題，在我們參與編寫的《北京鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)》（國家行政學(xué)院出版社2012年版）一書的附錄七中有比較詳盡的討論，這里就不贅述了。

（作者分別系北京市人大制度理論研究會副會長、教授，北京市人大常委會研究室副主任、副研究員）