審議意見：老工作，新課題

戴志華

如果要評選各級人大常委會履職中最常見的文本，那審議意見一定能拔得頭籌。特別是監(jiān)督法實施以來，人大常委會對監(jiān)督對象表達意見和要求的文件載體，除了少數(shù)事項采用決議、決定形式外，絕大部分都是以審議意見的形式提出并轉(zhuǎn)交。可以說，常委會審議意見的形成、轉(zhuǎn)交、辦理、答復，以及結(jié)果評價，已成為各級人大常委會的日常性工作。但就是這項地方人大常委會在長期實踐中創(chuàng)造出來的履職形式，卻面臨著上下認同不一、工作機制不一、內(nèi)容形式不一、作用效力不一等諸多難題。一紙看似簡單的“審議意見”已成為許多地方人大常委會加強和改進監(jiān)督工作、增進監(jiān)督實效面臨的新課題。認真梳理、剖析這項老工作、新課題，對提高常委會會議審議質(zhì)量、增強監(jiān)督法執(zhí)行剛性、促進常委會職權(quán)“落地”無疑具有十分重要的現(xiàn)實意義。

究竟是誰的“意見”

常委會審議意見最早誕生于地方人大常委會工作實踐，但第一份“意見書”出自何方，已很難考證。相當長一段時期，這種地方人大常委會在聽取和審議有關(guān)國家機關(guān)工作報告或有關(guān)事項后形成的書面材料，在常委會履職活動中扮演著極為重要的角色。圍繞常委會審議意見的形成與辦理，地方人大常委會履職產(chǎn)生了許多具有開創(chuàng)意義的舉措，如聽取審議專項工作報告“兩次劃圈”“一府兩院”辦理審議意見公開制度、審議意見辦理情況督查等，這些探索為解決早期地方人大常委會對審議事項“議而無決”“議過就了”的狀況，增強常委會履職實效起到了巨大的推動和保障作用。在工作實踐中，地方各級人大常委會也大多形成了一些帶共性的工作方法與程序，如審議意見的形成一般有兩種方式，一是根據(jù)會議議題，在廣泛開展視察、調(diào)查和檢查的基礎(chǔ)上形成審議意見建議稿，并提請主任會議研究，原則同意后提交常委會審議通過;另一種是在會議審議有關(guān)工作報告時，綜合各方意見形成，會后再提交主任會議研究同意后交“一府兩院”辦理。工作中大多是按前一種方式操作，特別是市、縣兩級人大常委會，多由相關(guān)專門委員會或常委會工作機構(gòu)根據(jù)調(diào)研、檢查情況起草建議稿。這段時期，在工作實踐中，大家對常委會審議意見究竟是誰的“意見”分歧不大。如西安市人大常委會在2004年對市本級和所轄13個區(qū)縣人大常委會審議意見相關(guān)情況進行過一次專項調(diào)查，認為“西安市人大常委會把原來以辦公廳函的形式轉(zhuǎn)辦改為以常委會正式文件的形式轉(zhuǎn)辦，有效地提高了審議意見的權(quán)威性”。并對一些地方“在常委會會議召開后，由辦事機構(gòu)工作人員根據(jù)常委會組成人員在會議審議時的發(fā)言記錄綜合整理，由常委會領(lǐng)導簽發(fā)”“沒有經(jīng)過任何會議討論通過”的做法提出疑義和批評。可以說，當時各地的主流意見比較一致，普遍認為常委會審議意見是會議意見，是一種有法律效力的常委會集體意志表達。

這種情況，在2006年監(jiān)督法出臺后有了變化。雖然監(jiān)督法在第十四條、二十條、二十七條中明確規(guī)定審議意見交“一府兩院”處理，但監(jiān)督法的表述有兩處與大家以往約定俗成的看法不同。一是將審議意見描述成“常委會組成人員對……的審議意見”;二是規(guī)定將審議意見“交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理”。這樣的規(guī)定，與長期以來地方人大常委會在工作實踐中形成的審議意見是常委會的集體意志，“一府兩院”必須認真辦理并向常委會報告辦理情況的理念形成了巨大的落差。在這個落差面前，各地產(chǎn)生了分化。有的地方借鑒全國人大常委會的做法，將以往的“常委會審議意見”改為“對某某報告的意見和建議”，文體上也以出席人員認為、出席人員提出等方式來表達建議對策，并以常委會辦公廳函的形式向“一府兩院”轉(zhuǎn)交;一些地方則依然保持以往的工作模式，會前擬定審議意見建議稿，交常委會組成人員討論修改后，經(jīng)常委會主要負責人簽署，以“常委會審議意見”的形式直接轉(zhuǎn)“一府兩院”辦理。也就是說，相當部分的人大工作者認為，常委會“審議意見”不是組成人員個人意見的總和，而應是組成人員、相關(guān)專門委員會和常委會工作機構(gòu)共同參與，并經(jīng)一定程序形成的會議意見，是常委會這個法律主體的特定意志。

只是“意見、建議”嗎

這是審議意見在形成、轉(zhuǎn)辦及辦理過程中產(chǎn)生的問題，其本質(zhì)就是如何看待常委會審議意見。這不僅是理論上的定位，更是現(xiàn)實工作中的把握。長期以來，常委會審議意見相當于何種地位的法律文件方面，一直存在分歧。如有的認為，審議意見是常委會組成人員聽取和審議“一府兩院”某項報告后提出的評價和建設(shè)性意見，它與決議、決定相比，缺乏國家強制力作為保障，屬于建議、批評和意見范疇。有的認為，審議意見與決定、決議相比，都是常委會意志的表現(xiàn)形態(tài)，其區(qū)別在于未決性，但它與代表的建議、批評和意見相比，其行權(quán)主體是常委會，所以審議意見的效力應低于常委會決定、決議，高于代表建議、批評和意見。還有的認為，“一府兩院”對審議意見必須“研究處理”是法律的規(guī)定，并且常委會在必要時可作出相關(guān)決議，這已經(jīng)賦予了審議意見相應的強制力，它與決議的區(qū)別在于審議內(nèi)容的重大性和規(guī)范的持久性上，其執(zhí)行效力與決議相當。

這樣的分歧，主要是由于法律的未定性。到目前為止，沒有哪部法律對“常委會審議意見”進行概念規(guī)范，監(jiān)督法使用的是“常委會組成人員審議意見”，這與大家長期認為的“會議意見”并不是同一事物。其次是工作慣性與路徑依賴帶來的影響，特別是地方各級人大常委會，在長期的工作中，已經(jīng)形成通過“常委會審議意見”來表達意志、推動問題解決、評價“一府兩院”工作的思維和機制，相應法律載體一旦取消或弱化，監(jiān)督工作的力度與權(quán)威就會迅速軟化。這樣的預期，讓各級人大常委會組成人員、人大工作者很難接受。

所以，在實際工作中，許多地方仍然把審議意見作為常委會集體意志的表達，其處理程序明顯嚴于代表建議、批評和意見的處理。如黑龍江省實施監(jiān)督法辦法要求，“人大常委會收到人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見的研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告后，應當由代表工作機構(gòu)向本級人大代表通報，并由人大常委會辦事機構(gòu)在當?shù)孛襟w上公布?！碧貏e是在市、縣兩級人大常委會，對審議意見的辦理往往還設(shè)置了約束性規(guī)定。如廣東省英德市人大常委會要求，“一府兩院”應當在兩個月內(nèi)將審議意見研究處理情況由其辦事機構(gòu)送交市人大常委會有關(guān)委室征求意見后，一個月內(nèi)向市人大常委會提出書面報告。一些地方的“一府兩院”的相關(guān)制度中也常將審議意見與決議、決定的辦理一并要求，如貴陽市人民政府規(guī)定，“對人大常委會作出的決議或決定，提出的審議意見及相應的批評、意見和建議，要虛心接受，積極糾正。”可以看出，無論是程序規(guī)定，還是辦理要求，都體現(xiàn)了對常委會集體行權(quán)的尊重與保障。

用什么來保障意見“落地”

對于審議意見來說，概念的厘清、效力的認定、程序的規(guī)范，都是為了促進最終的辦理落實。換而言之，只有以完善的程序和相應的強制力來保障審議意見“落地”，“常委會審議意見”與“常委會組成人員審議意見”之爭才不會一再成為實務界人士的心結(jié)。

對于審議意見的辦理來說，最好的保障力量是法律規(guī)范。監(jiān)督法第十四條、二十條、二十七條均規(guī)定，人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見后，向常務委員會提出書面報告。這樣的規(guī)定，為審議意見的落實構(gòu)建了一個程序上的閉環(huán)。但在實際工作中，大家感覺光有書面報告還不能形成有效的監(jiān)督壓力，所以各地在制定監(jiān)督法配套法規(guī)或工作制度時，往往對“書面報告”進行了實化，增加了評價、再監(jiān)督等環(huán)節(jié)。如河北省實施監(jiān)督法辦法規(guī)定，對“一府兩院”研究處理執(zhí)法檢查報告及審議意見情況，“必要時，由主任會議決定提請常務委員會審議，或者由常務委員會組織跟蹤檢查”。山東省安丘市人大常委會則要求，“對承辦審議意見不認真的部門，機關(guān)各委室可以提出要求其重新辦理的建議，報經(jīng)主任會議同意后，由市人大常委會辦公室通知有關(guān)部門重新辦理?！边@些實踐，為未來監(jiān)督法的修改或制定監(jiān)督法實施辦法，提供了借鑒與參考。

當然，辦理情況如何，離不開審議意見本身的質(zhì)量。特別是一些地方將以往的專門委員會、常委會工作機構(gòu)形成意見初稿改為綜合常委會組成人員會場審議發(fā)言后，如果沒有相應的保障機制和工作要求，就會出現(xiàn)散而不優(yōu)、針對性不強、可操作性差的問題，常委會審議意見就會異化成另一種形式的會議簡報，這對常委會的監(jiān)督權(quán)威與監(jiān)督質(zhì)量無疑會產(chǎn)生極大的傷害。所以，提高審議意見質(zhì)量實質(zhì)上是提高常委會履職水平的綜合性工程，只有把監(jiān)督事項選題、前期調(diào)研、會議審議、綜合整理、主任會議研究等各個環(huán)節(jié)都抓實，審議意見才可能成為建設(shè)性意見的集合，為“一府兩院”高質(zhì)量辦理奠定基礎(chǔ)。

再次，審議意見最終要得到有效執(zhí)行，才能體現(xiàn)其價值與意義。這需要從辦理層級、程序規(guī)范、結(jié)果評價、領(lǐng)導責任等各個環(huán)節(jié)來落實。如重慶市規(guī)定，“對人民政府專項工作報告的審議意見，應當由政府市長、區(qū)縣（自治縣）長辦公會議或者政府常務會議研究處理;對人民法院、人民檢察院專項工作報告的審議意見，應當由審判委員會會議或者院長辦公會、檢察委員會會議或者檢察長辦公會研究處理。”這樣的要求，實質(zhì)上將審議意見辦理作為了“一府兩院”領(lǐng)導班子的法律責任，體現(xiàn)了“由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督”的憲法本義。

所以，無論審議意見以何種表述、何種文本出現(xiàn)，都應該回歸到國家權(quán)力機關(guān)職權(quán)行使方式的本質(zhì)上來。只有這樣，才不會丟失其靈魂，真正成為民意與權(quán)力的有效表達。

（作者單位：湖南省人大常委會研究室）