規(guī)范立法活動與提高立法質(zhì)量

白永峰

規(guī)范立法活動和提高立法質(zhì)量是完善社會主義法律體系的必然要求。立法制度完善的同時，執(zhí)法、司法、守法共同構(gòu)成我國法治發(fā)展新的評價體系。黨的十八大以來，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”成為新的法治方針，這也表明我國的法治建設(shè)引入了多元的價值訴求。為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新問題，發(fā)揮立法在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的引領(lǐng)作用，立法法的修改務(wù)實、必要。

立法法是健全我國立法制度的主要規(guī)范依據(jù)。自2000年施行以來，立法法在規(guī)范立法活動、完善社會主義法律體系方面作用明顯。此次修改是全面深化改革背景下，對改革和發(fā)展中法制難題的一種回應(yīng)。就人大常委會發(fā)布的《中華人民共和國立法法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）的說明來看，此次修改涉及立法指導(dǎo)思想、立法權(quán)限、立法程序、立法技術(shù)、立法監(jiān)督等范疇。

形式上看，立法法六章內(nèi)容共進(jìn)行了28處修改。其中總則部分修改2處，第二章法律部分修改19處，第三章行政法規(guī)無修改，第四章地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章修改4處，第五章適用和備案修改2處，附則部分修改1處。內(nèi)容上看，總則部分增加了提高立法質(zhì)量、適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求等立法指導(dǎo)思想。第二章法律部分有關(guān)立法權(quán)限范疇的內(nèi)容修改3處;全國人大立法程序修改1處;全國人大常委會程序修改6處;法律解釋范疇無修改;其他規(guī)定部分修改了9處。第四章地方性法規(guī)部分修改了3處，將地方性法規(guī)的制定主體擴大到設(shè)區(qū)的市，但權(quán)限范圍限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項。規(guī)章部分修改了1處，規(guī)定不得以規(guī)章的形式創(chuàng)設(shè)限制或剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)，不得增加和減少本部門的權(quán)利和法定職責(zé)。第五章適用與備案修改2處，增加了書面審查意見、研究意見的提出主體，并對意見的執(zhí)行和反饋情況有所規(guī)定。從此次《草案》的內(nèi)容分布可以看出，提高立法質(zhì)量和規(guī)范立法活動是此次修改的主旋律。

一、立法宗旨明確：立法質(zhì)量決定法治質(zhì)量

（一）科學(xué)、民主立法是提升立法質(zhì)量的根本路徑

提高立法質(zhì)量成為我國立法活動的指導(dǎo)理念。《草案》將提高立法質(zhì)量和發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用寫入第一條，是對全面深化改革精神的貫徹和人大常委會2014年立法工作計劃的實施?！傲⒎ㄙ|(zhì)量包括兩個方面，即量和質(zhì)。從量上看，提高立法質(zhì)量的前提是有一定數(shù)量和規(guī)模的法律，這些法律足夠形成一定的體系;從質(zhì)上看，保證立法質(zhì)量要求提高立法的科學(xué)性、民主性，使立法原則與內(nèi)容符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律，符合人民的根本利益，使法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具有邏輯性?！盵1]立法質(zhì)量直接關(guān)系法治的質(zhì)量和民眾的認(rèn)同，民眾對立法的簡單判斷就是法律能否解決實際問題。立法質(zhì)量的提升主要依靠科學(xué)立法和民主立法兩個途徑，修正案的內(nèi)容也是圍繞著提升立法的科學(xué)性和民主性而展開。

依法治國追求良法之治，需要注重立法質(zhì)量的提高。科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑，應(yīng)該落實到立法工作的全過程?？茖W(xué)立法關(guān)鍵在于立法活動要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律?？茖W(xué)立法的體現(xiàn)首先表現(xiàn)在立法程序的完善。其中設(shè)立系統(tǒng)的立法評估制度，使立法更具可行性;補充了制定、修改和廢止法律過程中的配套規(guī)定，增強了立法工作的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。民主立法核心是依靠人民。在人大主導(dǎo)的前提下，強調(diào)進(jìn)一步發(fā)揮人大代表的立法角色，重視法律草案公布后的反饋意見，廣泛收集民意，凝聚社會各階層的利益訴求，體現(xiàn)了立法過程的民主性。科學(xué)立法和民主立法的有機統(tǒng)一，既實現(xiàn)了民主的要求，又保證了立法作為公共理性成果的要求，注入了更多的價值判斷。

（二）加強人大立法主導(dǎo)作用，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用

全國人大常委會在立法工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體現(xiàn)了人大的立法主導(dǎo)作用。我國憲法第五十八條規(guī)定了全國人大及其常委會是國家立法權(quán)的行使主體?！白?954年以來，全國人大常委會的立法規(guī)劃工作經(jīng)歷了從無到有、從嘗試探索到逐步規(guī)范的過程。我國目前已基本形成了立法規(guī)劃工作體制機制。立法工作要有大局觀，既要有經(jīng)過充分論證和可行性研究的立法規(guī)劃;又要有統(tǒng)一的管理部門;既要有權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu);還要有科學(xué)的立法技術(shù)規(guī)范?！盵2]人大常委會在立法中的主導(dǎo)作用能夠保證立法工作遵循立法規(guī)律，符合實際需要。

發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用是社會轉(zhuǎn)型期解決改革法制缺位問題的必要措施。2013年在試驗區(qū)內(nèi)，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，并對負(fù)面清單之外的外商投資暫時停止實施外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法等3部法律的有關(guān)規(guī)定，暫時停止實施文物保護法的有關(guān)規(guī)定[3]。此舉反映出，我國立法在面對改革時還有很多缺位的地方，更多是通過授權(quán)的形式來解決改革問題。為了解決改革法制缺位問題，此次《草案》在第十三條明確了“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要作出決定，就特定事項在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定”，對于將來處理改革過程中的法律問題起到了引領(lǐng)和推動作用，保證了改革于法有據(jù)要求的實現(xiàn)。

人大代表作為國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，在立法中的作用應(yīng)當(dāng)強化。人大代表作為立法參與者的角色愈加重要，這不僅是其法定職責(zé)的要求，也是體現(xiàn)民主立法，真實合理地反映民眾訴求的基本保證。人大代表應(yīng)當(dāng)加強履職學(xué)習(xí)，通過提出議案和建議的形式積極表達(dá)民生訴愿，科學(xué)立項，民主表決，真正將代表的職責(zé)踐行于立法的過程中去。

二、立法權(quán)限細(xì)化：規(guī)范授權(quán)和拓寬地方立法權(quán)限

《草案》當(dāng)中對立法權(quán)限范疇修改了3處，主要體現(xiàn)在授權(quán)事項的細(xì)化和完善。具體規(guī)定了授權(quán)決定需明確目的、事項、范圍、期限和方式等，被授權(quán)機關(guān)在期限屆滿前也應(yīng)報告授權(quán)決定實施情況，并有提出法律意見的權(quán)利。是否繼續(xù)授權(quán)依據(jù)實際情況由全國人大及其常委會決定。授權(quán)條款細(xì)化是立法權(quán)限規(guī)范的表現(xiàn)，提升了授權(quán)立法的科學(xué)性和正當(dāng)性。另外，第八條第六款將對非國有財產(chǎn)的征用也納入法律保留條款，體現(xiàn)了對私有財產(chǎn)的重視和保護，是對公民財產(chǎn)性權(quán)利保障的一大進(jìn)步。授權(quán)立法程序的明晰對于行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)的制定有積極的約束作用，更有利于保證中央與地方法制的統(tǒng)一，發(fā)揮地方立法的積極性。

地方立法權(quán)限方面，《草案》就地方性法規(guī)的制定增加了3處，規(guī)章的制定修改了1處內(nèi)容，賦予了設(shè)區(qū)的市一定限度的地方立法權(quán)，限制了規(guī)章的設(shè)置權(quán)限。地方立法權(quán)的下放主要從地方實際考慮，從最初的省會市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市擴大至經(jīng)濟特區(qū)所在地的市。制定地方性法規(guī)是地方立法保持地方特色的重要來源，對于促進(jìn)地方經(jīng)濟和社會發(fā)展，構(gòu)建符合本地區(qū)地方特色的法律體系發(fā)揮了積極作用。因此，立法法的修改充分考慮發(fā)揮地方主動性和積極性的要求，賦予設(shè)區(qū)的市一定的立法權(quán)，對于地方立法的繁榮、提升地方立法質(zhì)量具有重要意義。設(shè)區(qū)市的立法權(quán)遵循積極穩(wěn)妥、分步推進(jìn)的工作思路，就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生和環(huán)境保護等城市管理方面事項的立法權(quán)限逐步放開。相關(guān)事項都是關(guān)系民生，對公眾有重大影響的公共事務(wù)，對于解決我國城市化進(jìn)程中的新問題、新情況，提升地方立法的操作性和公信力有推動作用。

三、立法程序民主科學(xué)：擴大參與渠道，規(guī)范程序設(shè)置

立法法作為規(guī)范立法活動的基本法，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)對程序性規(guī)定有所側(cè)重?！恫莅浮吩谟嘘P(guān)法律的立法程序中修改了6處，將民主和科學(xué)元素引入立法程序。立法程序中的民主化成分除前文提到的重視人大代表在立法過程中的作用外，還在審議、表決環(huán)節(jié)，以及吸收各方意見的形式方面不斷完善。在保障審議時間的前提下，法律審議引入了可行性評估機制。立法的過程更加公開，通過多種渠道采納意見，通報情況，不但保證了立法的可行性，還促進(jìn)了立法活動的民主性和公開性。立法過程的公開也是民主立法的一種體現(xiàn)，公開性不但是國家權(quán)力機關(guān)立法權(quán)力行使的需要，也是我國立法過程凝聚社會共識、反映實際需要的根本途徑。

立法程序中的科學(xué)化體現(xiàn)在，首先，在審議過程中可對個別有重大意見分析的條文先予表決，此款的規(guī)定對于提升立法質(zhì)量有積極意義。逐條審議是許多國家立法中常見的表決形式，能避免捆綁式表決的立法問題。我國不實行對法律案的逐條表決機制，直接影響了立法過程中參與者意思表示多樣化的體現(xiàn)?！恫莅浮返谒氖l第二款明確了部分有分歧的條文可進(jìn)行先行表決，此修改將對我國形成逐條表決機制起到推動作用。這不但能體現(xiàn)立法過程的科學(xué)性，還是對立法者意圖的切實保障。其次，《草案》在法律制定的“其他規(guī)定”中進(jìn)行了9處修改，是草案中單節(jié)修改最多的部分。其中明確了全國人大及其常委會在立法工作中的角色和作用。人大常委會在立法中的組織協(xié)調(diào)作用體現(xiàn)在任期立法規(guī)劃、年度立法規(guī)劃的制定。立法規(guī)劃的制定增強了立法活動系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，節(jié)省了立法成本，是保證法制統(tǒng)一的重要舉措。最后，《草案》還對法律制定、修改和廢止等事項，以及法律標(biāo)題、立法后評估等立法技術(shù)規(guī)范進(jìn)行了完善。立法技術(shù)的提升是促進(jìn)立法質(zhì)量提高的路徑之一。全國人大常委會法工委已經(jīng)結(jié)合立法工作實踐就常見的有關(guān)法律結(jié)構(gòu)、文字等立法技術(shù)層面的問題公布了《立法技術(shù)規(guī)范》，用以指導(dǎo)實際工作。以上的修改內(nèi)容都反映出科學(xué)立法的目標(biāo)追求，與提高立法質(zhì)量的宗旨相呼應(yīng)。

四、未完的課題：完善立法監(jiān)督與推進(jìn)權(quán)限明晰

《草案》的積極意義十分明顯，但仍有亟待完善的空間。首先，立法監(jiān)督范疇未建立全面的立法審查機制。完善立法監(jiān)督機制是健全立法活動體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！恫莅浮分械谖逭隆斑m用與備案”部分明確了專門委員會和常委會工作機構(gòu)是書面審查意見、研究意見的提出主體;規(guī)定審查或研究意見的執(zhí)行須有反饋機制，并以此作為后續(xù)審查的依據(jù)。此章雖有改進(jìn)，但仍存在深入的空間。我國立法法中的備案審查制度在審查對象和審查主體上仍存在缺陷。監(jiān)督的對象不全面，立法法只規(guī)定了對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等進(jìn)行審查，致使大量的規(guī)范性法律文件不受審查;監(jiān)督主體不明確，無獨立的審查機構(gòu)，許多主體既是立法者也是審查者，這些問題致使立法監(jiān)督難以有效啟動和進(jìn)行。

其次，立法權(quán)限的劃分仍存在模糊和欠科學(xué)的現(xiàn)象。例如立法法中公民的憲法權(quán)利保護是用法律保留的禁止授權(quán)立法，但從保留的事項來看，采用的是列舉排除的方式，內(nèi)容顯然不夠?qū)挿骸Ａ硗?，授?quán)立法中的“制定法律條件成熟”“國務(wù)院立法權(quán)限”等規(guī)定，未作進(jìn)一步的修改，立法主體方面全國人大與全國人大常委會之間的權(quán)限也未作進(jìn)一步的明確。立法權(quán)限的劃分涉及法律效力位階的確定，對于法律體系的統(tǒng)一，以及法律規(guī)范沖突的解決具有重要意義，有進(jìn)一步明晰的必要性。此外，有關(guān)行使法律提案權(quán)主體過窄等問題也有修改的空間。立法法第十二、二十四條分別規(guī)定了全國人大以及全國人大常委會的立法提案列入會議議程的相關(guān)制度，這一制度的弊端是容易草率決定一部立法提案的命運。從參與立法途徑多元化的實際考慮，應(yīng)適當(dāng)擴大提案主體的范圍，促進(jìn)民主立法和民主政治的發(fā)展。

結(jié)語

立法法的修改應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法精神，增強立法的科學(xué)性和可操作性?！恫莅浮钒岩?guī)范立法活動和提高立法質(zhì)量作為未來立法法發(fā)展的指導(dǎo)思想;立法權(quán)限細(xì)化解決了現(xiàn)階段授權(quán)立法失范、改革法制缺位等難題，強化了人大及其常委會的立法主導(dǎo)地位;立法程序創(chuàng)新和公民有序參與保證了立法活動的規(guī)范化和民主化?！恫莅浮敷w現(xiàn)了凝聚社會理性，真正提高立法質(zhì)量的立法目的。

注釋：

[1]韓大元：《關(guān)于提高立法質(zhì)量的憲法學(xué)思考》，載《河南社會科學(xué)》2010年第5期。

[2]闞珂：《回望全國人大常務(wù)委員會的立法規(guī)劃工作》，載《法制日報》2013年11月7日。

[3]為解決有關(guān)法律規(guī)定在試驗區(qū)內(nèi)的實施問題，十二屆全國人大常委會第四次會議2013年1月26日審議了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)等國務(wù)院決定的試驗區(qū)內(nèi)暫時停止實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，以決定的形式來處理法律暫停適用的問題。

（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士生）