行政法院的設(shè)想與前途

葛江濤

十二屆全國人大常委會第十一次會議于2014年11月1日上午在北京人民大會堂閉幕，表決通過全國人大常委會關(guān)于修改《行政訴訟法》的決定。

“民告官”在中國多年來一直被視為依法治國的標(biāo)志之一。此次《行政訴訟法》修改，亦在依法治國、依法執(zhí)政的背景下，被寄予厚望。

其間，一直被行政法學(xué)界強烈呼吁的行政法院設(shè)立問題再次被提出。

據(jù)新華社報道，十二屆全國人大常委會第十次會議分組審議行政訴訟法修正案草案時，部分與會的全國人大常委會組成人員建議，必要時可設(shè)立行政法院，應(yīng)對當(dāng)前行政訴訟存在的問題。

以十二屆全國人大財經(jīng)委員會副主任委員辜勝阻為代表的常委們建議，將修正案草案二審稿第四條第二款修改為：人民法院設(shè)行政審判庭審理行政案件，必要時最高人民法院可以設(shè)立跨行政區(qū)域的行政審判機構(gòu)審理行政案件。

最終在新的《行政訴訟法》中，第18條規(guī)定修改為：“最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！?/p>

就設(shè)立行政法院建議的若干問題，本刊記者專訪了中南大學(xué)法學(xué)學(xué)院院長陳云良。他同時也是國家社科基金重大項目“加快法治中國建設(shè)研究”等研究的核心成員。

十萬比數(shù)百萬

《瞭望東方周刊》：自《行政訴訟法》頒布至今已有25年，你如何看中國的行政訴訟現(xiàn)狀？

陳云良：1989年通過的《行政訴訟法》為中國法治建設(shè)開啟了“民告官”的制度先河，這對于破除傳統(tǒng)等級觀念，培育法律面前人人平等的法治文化，限制行政權(quán)力膨脹，監(jiān)督政府，建構(gòu)權(quán)利制約權(quán)力體制，具有里程碑式的意義。無論是法學(xué)界還是實務(wù)界一致認(rèn)為，《行政訴訟法》在法治啟蒙剛剛開始的時代能夠克服重重阻力順利通過，是中國民主與法治建設(shè)的重大進步。立法參與者無不視之為人生重大成就。

《行政訴訟法》實施后，“民告官”不再是一件“大逆不道”的事，涌現(xiàn)了一批典型案例。行政訴訟原告勝訴率一度達到30%，實屬不易，進步巨大。

但近年來，行政訴訟也存在立案難、審理難、執(zhí)行難、上訴率高的困境。一些地方官員常以各種名義阻擾法院受理行政案件。因為法院在地方還沒有獨立性，受制于地方政府，不敢、不愿受理行政訴訟案件。行政庭“門前冷落鞍馬稀”。

一直以來，全國行政訴訟案件穩(wěn)定在每年10萬至12萬件。而人口只有8000萬的德國，行政法院每年受理案件達30萬件;人口不到1000萬的瑞典，2011年行政法院受理案件總數(shù)為12.86萬件。

據(jù)最高人民法院統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年全國以不予受理和駁回起訴結(jié)案的行政案件，占全部一審結(jié)案總數(shù)的7.8%，是民商事案件的7.8倍。大量行政案件被拒之門外。信訪不信法，每年行政訴訟只有10萬件，而信訪案件則達數(shù)百萬件之巨。

權(quán)力缺乏有效制約是最大難題

《瞭望東方周刊》：行政訴訟為何出現(xiàn)這樣的情況？

陳云良：立案難，立案以后要排除行政干擾作出公正的判決更難，導(dǎo)致上訴率畸高。據(jù)介紹，全國行政訴訟案件上訴率超過70%，有的省份甚至達到100%。有的判決政府?dāng)≡V，但要得到執(zhí)行難度也很大。

根據(jù)原《行政訴訟法》第13條規(guī)定，對地市級政府提起的行政訴訟由基層人民法院受理;根據(jù)原《行政訴訟法》第14條規(guī)定，中級人民法院管轄對國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的一審案件。

由基層法院去審判地市級政府，由中級法院去審判省級政府，挑戰(zhàn)顯然很大。

上世紀(jì)90年代，某法院法庭庭長受理了以省政府為被告的案件，給省領(lǐng)導(dǎo)發(fā)了張傳票，惹得領(lǐng)導(dǎo)大發(fā)雷霆，撤了庭長的職?，F(xiàn)在各地中級法院較難受理以省級政府為被告的案件，20多年來，也幾乎沒有看到省級政府作被告的案件。

這次通過的新《行政訴訟法》有了重大進步，第15條規(guī)定，起訴縣級人民政府行政行為的，由中級人民法院管轄。但還沒有徹底改變下級審上級的局面。

鑒于行政審判專事于行政主體行政行為的審查、判決，是對公權(quán)力的直接監(jiān)督，為了保證審判不受干擾、牽制，公正裁決，必須形成相對獨立的行政審判系統(tǒng)。尤其需要盡快設(shè)立獨立的行政法院，對行政權(quán)有效制約，從整體上而不是在局部和個案上，根本扭轉(zhuǎn)權(quán)力腐敗、政風(fēng)不清的局面。

權(quán)力缺乏有效制約，是法治中國建設(shè)必須直面的難題。設(shè)立獨立的行政法院可以對公權(quán)力中最主要的部分——行政權(quán)形成有效制約。

可能有人會說，現(xiàn)在的司法體制改革方向，確立了省級以下法院獨立于地方政府，可以解決政府干擾行政訴訟的問題，單獨設(shè)立行政法院沒有多大必要。但行政審判和其他民事、刑事審判不同，要求更高的獨立性?，F(xiàn)有的按行政區(qū)劃設(shè)立法院和省管思路，不能從根本上使行政審批擺脫地方干擾。特別是建設(shè)法治國家、法治政府需要根本解決權(quán)力制約問題，要對行政審判體制深化改革。探索有中國特色的社會主義法治道路，行政審判體制改革應(yīng)當(dāng)走在前面。

怎樣設(shè)立行政審判系統(tǒng)

《瞭望東方周刊》：根據(jù)法律界人士多年探討，你對新的行政審判系統(tǒng)有何設(shè)想？

陳云良：我認(rèn)為，鑒于我國行政權(quán)獨大的現(xiàn)實國情，必須設(shè)立單獨的行政法院，專事行政審判，監(jiān)督行政權(quán)。行政審判系統(tǒng)可以按四級設(shè)立。

建議在北京設(shè)立華北、華南、西北三大高級行政法院，受理各區(qū)域內(nèi)以省級政府及其部門為被告的一審行政案件;在各省會城市及直轄市設(shè)立二至三個中級行政法院，受理各區(qū)域內(nèi)以地市級政府及其部門為被告的一審行政案件;在地級市根據(jù)現(xiàn)有行政案件數(shù)量設(shè)立若干基層行政法院，受理各區(qū)域內(nèi)以縣級政府及其部門、鄉(xiāng)級政府等為被告的一審行政案件。

此外，由最高人民法院行政庭審理三大高級行政法院的上訴案件，不再另外單獨設(shè)立最高行政法院;以國務(wù)院及其部門為被告的一審行政案件，原告可以選擇三個高級行政法院中的任何一個為管轄法院，以減少國務(wù)院及其部門的干預(yù)和影響。

從現(xiàn)有行政訴訟案件的受理情況看，以省級政府及其部門為被告的案件不多，以地市級政府及其部門為被告的案件也很少，最多的還是以縣級政府及其部門為被告的案件。因此，建設(shè)重點在基層行政法院。

由于在縣區(qū)不再設(shè)行政審判機構(gòu)，原來各縣區(qū)的行政審判人員都可以調(diào)入基層行政法院，解決人手不夠的問題。而為了避免人情關(guān)系對行政審判構(gòu)成影響，原來的行政審判人員需要跨地區(qū)或跨省交流，其配偶和未成年子女根據(jù)本人意愿可對等隨調(diào)。

為了保障行政審判的公正，還可以采取更徹底的方案。以縣級政府及其部門為被告的一審行政案件，直接由中級行政法院管轄，但這樣在省會城市設(shè)立的中級行政法院數(shù)量就要大幅增加。

同時，以省會城市市政府及其部門為被告的一審行政案件，可提高一級由高級行政法院審理。以鄉(xiāng)級政府為被告的行政案件，由現(xiàn)有各中級人民法院行政庭審理，不再單獨設(shè)立基層行政法院。

根據(jù)當(dāng)前司法改革的趨勢，基層行政法院和中級行政法院法官也可以由省級法官遴選機構(gòu)遴選，由省級人大和地市一級人大任免，高級行政法院和最高法院行政庭法官與最高人民法院法官產(chǎn)生辦法一致。

在獨立的行政審判系統(tǒng)設(shè)立以后，還應(yīng)大幅度擴大行政法院受案范圍，抽象行政行為、行政決策行為等都應(yīng)當(dāng)列入可訴對象，發(fā)揮行政審判對行政權(quán)力的監(jiān)督制約作用。endprint