新型城鎮(zhèn)化背景下節(jié)約集約利用土地的探討

◎張紅霞 周 霞

（張紅霞，湖北第二師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，湖北省土地學(xué)會(huì)會(huì)員；周霞，京山縣國(guó)土資源局資產(chǎn)管理辦公室主任，荊門(mén)市國(guó)土資源調(diào)查中心委員/責(zé)編 張棟）

城鎮(zhèn)化是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史產(chǎn)物和必經(jīng)之路，土地利用則為城鎮(zhèn)化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和承載空間，兩者相互作用、相互促進(jìn)。與一般土地利用不同，城鎮(zhèn)土地利用因城鎮(zhèn)的形成和城鎮(zhèn)化發(fā)展而產(chǎn)生和演進(jìn)，并在調(diào)節(jié)和控制城鎮(zhèn)化發(fā)展中起著無(wú)可替代的重要作用。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步彰顯出土地節(jié)約集約利用的必要性。

首先節(jié)約集約利用土地是城鎮(zhèn)化的客觀要求。城市土地的單位面積產(chǎn)出比農(nóng)業(yè)土地要高得多，相應(yīng)的不合理的規(guī)劃和使用造成的潛在損失和浪費(fèi)也比農(nóng)業(yè)土地大得多。因此，集約利用必須是城市土地的基本特性。其次，節(jié)約集約利用土地也是新型城鎮(zhèn)化的規(guī)范性要求。由國(guó)家發(fā)改委牽頭，財(cái)政部、國(guó)土資源部、住建部等十多個(gè)部委參與編制的 《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃 （2011-2020年）》為新型城鎮(zhèn)化提出了具體要求。按照規(guī)劃，未來(lái)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將遵從 “公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)”三個(gè)原則，就是旨在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型。

當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地節(jié)約集約利用問(wèn)題

城鎮(zhèn)化土地集約度低。從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速度快了70%，是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85倍。兩者的比值，即城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)已高出1.12的合理閾值。同時(shí)，萬(wàn)元GDP耗用土地面積超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家10倍以上。說(shuō)明土地浪費(fèi)，城市擴(kuò)張得太快，土地開(kāi)發(fā)利用集聚不足。

耕地過(guò)度占用。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，中小城鎮(zhèn)范圍不斷擴(kuò)大，居民點(diǎn)不斷增加，占用耕地逐年上升。據(jù)測(cè)算，0.7畝耕地才能養(yǎng)活一個(gè)人，即人均耕地不能少于0.7畝。聯(lián)合國(guó)給出的人均耕地警戒線(xiàn)為0.8畝，但2000多個(gè)縣級(jí)城市中，有666個(gè)縣人均耕地低于警戒線(xiàn)，其中463個(gè)縣人均耕地甚至不足0.5畝。即使這樣，耕地資源仍然持續(xù)減少。2000年至2010年期間，約有68.7%的城市擴(kuò)張面積來(lái)自耕地。一些城市建成區(qū)的平均海拔明顯下降，則說(shuō)明城市越來(lái)越多地占用了優(yōu)質(zhì)耕地。

土地利用結(jié)構(gòu)不合理。小城鎮(zhèn)面廣量大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又集中在此，工業(yè)小區(qū)占地嚴(yán)重超標(biāo)，綠地面積所占比重偏小，居民區(qū)過(guò)分集中于市中心，服務(wù)設(shè)施布局不均衡，很多城鎮(zhèn)沒(méi)有明顯的功能分區(qū)。第二、三產(chǎn)業(yè)用地比例不協(xié)調(diào)，工業(yè)用地比例偏高，住宅、商業(yè)服務(wù)及交通、市政用地比例偏低。據(jù)中國(guó)55個(gè)城市調(diào)查，工業(yè)用地比例高出標(biāo)準(zhǔn) （工業(yè)用地占10%-15%）10個(gè)百分點(diǎn)以上，住宅、商業(yè)服務(wù)等生活用地低于標(biāo)準(zhǔn)3-10個(gè)百分點(diǎn)。

土地利用粗放。目前大城市建設(shè)容積率約為0.75，中心城市的平均容積率約為1，全國(guó)平均水平約為0.51，遠(yuǎn)低于世界其他國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。表明城市發(fā)展是單純地向外擴(kuò)張，對(duì)城市土地立體空間的利用潛力挖掘不夠，城市特別是中小城市建筑物容積率相對(duì)較低，土地利用效率也較低。另外，為追求城市規(guī)模的擴(kuò)大，部分地方政府自行設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、衛(wèi)星城等新城區(qū)，但是投入資金不足，土地利用率低，單位土地面積產(chǎn)出少。農(nóng)村部分村莊則形成 “中心閑散地、邊緣新房子”的“空心村”景象。

土地節(jié)約集約利用的已有政策

1.對(duì)新型城鎮(zhèn)化有利的一面。

強(qiáng)調(diào)節(jié)約與集約用地調(diào)控。 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā) 〔2004〕28號(hào)），在嚴(yán)格土地執(zhí)法、加強(qiáng)規(guī)劃管理、保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)集約用地、健全責(zé)任制度等方面，做出了全面系統(tǒng)的規(guī)定?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā) 〔2006〕31號(hào)）要求切實(shí)遏止建設(shè)用地總量增長(zhǎng)過(guò)快，低成本工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的通知》（國(guó)發(fā) 〔2008〕3號(hào)）要求按照節(jié)約集約利用原則，審查調(diào)整各類(lèi)相關(guān)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)；充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，大力提高利用效率；充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，健全土地節(jié)約集約利用長(zhǎng)效機(jī)制；強(qiáng)化農(nóng)村土地管理，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用；加強(qiáng)監(jiān)督檢查，全面落實(shí)土地節(jié)約集約利用責(zé)任。各省 （直轄市）也相繼制定土地節(jié)約集約政策。

設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)化指數(shù)，約束土地節(jié)約集約利用的選擇空間。國(guó)發(fā) 〔2004〕28號(hào)文在禁止分拆審批、法定最高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、征地補(bǔ)貼、統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、知情權(quán)、確認(rèn)權(quán)、拒絕征地權(quán)、被征地農(nóng)民分配土地補(bǔ)償費(fèi)權(quán)利、征地批文失效的規(guī)定等方面，建立指標(biāo)約束機(jī)制?！蛾P(guān)于發(fā)布實(shí)施 〈限制用地項(xiàng)目目錄 （2006年）〉和 〈禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年）〉》 的通知 （國(guó)土資發(fā) 〔2006〕296號(hào)）對(duì)29個(gè)行業(yè)共計(jì)208類(lèi)項(xiàng)目用地進(jìn)行限制或禁止。家具城、建材城等大型商業(yè)項(xiàng)目、低密度、大套型住宅等屬于限制性項(xiàng)目。別墅類(lèi)房地產(chǎn)、高爾夫球場(chǎng)、黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位培訓(xùn)中心等屬于禁止類(lèi)項(xiàng)目。表明用地政策與產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制已建立。

設(shè)定激勵(lì)措施，發(fā)掘土地節(jié)約集約利用的內(nèi)在動(dòng)力。國(guó)發(fā) 〔2008〕3號(hào)文第八條規(guī)定，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用地上地下空間，提高土地利用率和增加容積率，以及工業(yè)廠房建筑面積高于容積率控制指標(biāo)的部分，不再增收土地價(jià)款。第九條規(guī)定，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)提高土地利用效率，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用進(jìn)行評(píng)估。第十七條規(guī)定，鼓勵(lì)提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率。對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買(mǎi)空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣山o予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。國(guó)發(fā) 〔2008〕3號(hào)文第六條規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，土地閑置滿(mǎn)兩年、依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回的，堅(jiān)決無(wú)償收回，土地閑置滿(mǎn)一年不滿(mǎn)兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。國(guó)發(fā) 〔2006〕31號(hào)文要求提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，還要求出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理。

構(gòu)建土地節(jié)約集約利用的市場(chǎng)化基礎(chǔ)?！秳潛苡玫啬夸洝罚▏?guó)土資源部令第9號(hào)）明確土地供應(yīng)有償和劃撥供地的范圍，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用方式的轉(zhuǎn)變。《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》和 《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》建立經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓的招拍掛競(jìng)爭(zhēng)方式，依托市場(chǎng)契約規(guī)范土地節(jié)約集約利用行為?！冻擎?zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》 （GB/T18507-2001）、《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》 （GB/T18508-2001）、《農(nóng)用地分等規(guī)程》（TD/T1004-2003）等一系列規(guī)定確定了土地分等定級(jí)和估價(jià)工作應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則、技術(shù)途徑、方法、程序和成果形式?！秶?guó)土資源部關(guān)于建立土地有形市場(chǎng)促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范交易的通知》 （國(guó)土資發(fā) 〔2000〕11號(hào)）規(guī)范地價(jià)的確定和監(jiān)控，建立專(zhuān)業(yè)評(píng)估、集體決策和結(jié)果公開(kāi)的工作制度。

2.對(duì)新型城鎮(zhèn)化不利的一面及改進(jìn)。

未能凸顯土地宏觀調(diào)控的功能。對(duì)土地供應(yīng)參與宏觀調(diào)控的地位、目標(biāo)、手段、作用以及時(shí)效的認(rèn)識(shí)不充分，需要從土地的總體規(guī)劃、供應(yīng)計(jì)劃、供應(yīng)政策和供應(yīng)模式等方面，建立健全土地供應(yīng)調(diào)控體系及其制度，逐漸改變土地總量和結(jié)構(gòu)性調(diào)整在總體上服從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)用地需求的被動(dòng)狀態(tài)。

未能沖破外延式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的羈絆。外延式發(fā)展的路徑依賴(lài)，導(dǎo)致土地需求量大增。應(yīng)深入開(kāi)展土地基本國(guó)情和國(guó)策教育，加強(qiáng)土地集約、合理、可持續(xù)利用法規(guī)和政策宣傳，增強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督意識(shí)。各地政府、國(guó)土、交通、水利和城市建設(shè)部門(mén)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，引導(dǎo)企業(yè)提高土地利用水平。此外，嚴(yán)格土地利用年度計(jì)劃管理、強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管理、嚴(yán)格土地審批。

未能對(duì)用地者形成有效約束。用地需求者對(duì)土地出讓價(jià)格擁有更多話(huà)語(yǔ)權(quán)，導(dǎo)致土地節(jié)約集約利用處于 “保障”需求的被動(dòng)地位。而且，土地增值收益基本歸使用者所有，造成企業(yè)通常以空地或利用率低的方式保有土地。應(yīng)完善土地市場(chǎng)建設(shè)，建立土地節(jié)約集約利用公平的供給條件，對(duì)于多占少用，用地粗放，建設(shè)容積率和規(guī)模不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的用地單位，通過(guò)經(jīng)濟(jì)和法律手段，使其提高土地利用率，讓出多余用地。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)還要大力促進(jìn)集約用地從 “單一投資強(qiáng)度控制”向 “既看投資強(qiáng)度，又看產(chǎn)出效益的多元化控制體系”轉(zhuǎn)化。

未能構(gòu)建合理的土地收益分配程序。以土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)用等作為農(nóng)用地補(bǔ)償范圍，農(nóng)民的其他損失不予補(bǔ)償，沒(méi)能就土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能、土地市場(chǎng)的供需狀況，體現(xiàn)出土地的潛在收益和利用價(jià)值，致使土地收益分配有失公允。應(yīng)確立科學(xué)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善征地補(bǔ)償費(fèi)及土地增值收益分配，完善拆遷安置辦法。

節(jié)約集約利用土地的創(chuàng)新實(shí)踐及成果

成都模式。成都是典型的大城市帶大郊區(qū)的發(fā)展模式。其主要做法是對(duì)土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制。以發(fā)展較好的區(qū)域作為起步點(diǎn)，確立優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)集群。再配以農(nóng)民的公共服務(wù)和社會(huì)保障，提高農(nóng)民的生活水平。

天津模式。天津的小城鎮(zhèn)發(fā)展主要分為四種子類(lèi)型：整體推進(jìn)型、都市擴(kuò)散型、開(kāi)發(fā)拓展型和“三集中”型。其主要做法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的 “以宅基地?fù)Q房”，先解決搬遷農(nóng)民的安置問(wèn)題，然后通過(guò)土地集約增值的收益發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)村居民的就業(yè)問(wèn)題。將農(nóng)民的集中居住與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化有機(jī)結(jié)合。

廣東模式。廣東模式分為兩條主線(xiàn)：一是珠三角模式，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)集中的中心鎮(zhèn)為發(fā)展依托；二是山區(qū)模式，即圍繞著縣城，發(fā)展專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)。珠三角模式的主要做法是通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口集聚，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市周邊地區(qū)的快速崛起。

從共同性來(lái)看，可將以上節(jié)約集約利用土地的創(chuàng)新實(shí)踐總結(jié)為：工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)地向集約經(jīng)營(yíng)集中，村民向新型社區(qū)集中和土地有償轉(zhuǎn)讓使用。一定程度上突破城鎮(zhèn)發(fā)展的土地資源瓶頸，但尚未完全脫離土地財(cái)政的窠臼。