聽證是什么

◎楊觀耀

（楊觀耀，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生/責(zé)編 張棟）

聽證此 “舶來品”引進(jìn)至我國雖時(shí)日不長，但政府與學(xué)界對(duì)之關(guān)注甚高，同時(shí)亦被公眾廣泛認(rèn)知與接受。但各方對(duì)其褒貶不一的評(píng)價(jià)，讓仍處于適應(yīng)期的聽證面臨尷尬的局面，也就更加需要得到正確、全面的了解。

常見于身邊的聽證當(dāng)屬價(jià)格聽證。2011年7月廣州市物價(jià)局舉行“關(guān)于我市取消出租汽車燃油附加建立運(yùn)價(jià)與燃料價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制方案聽證會(huì)”。該會(huì)抓鬮遴選兩名候補(bǔ)代表，候補(bǔ)代表之一的韓志鵬政協(xié)委員被物價(jià)局局長約見面談接受建議，展現(xiàn)出決策民主化水平的提升。但在聽證結(jié)果公布之后一個(gè)月出臺(tái)的《廣州市重大行政決策聽證試行辦法》則有亡羊補(bǔ)牢之嫌。此次聽證的內(nèi)容非完全公開化，聽證召開當(dāng)天臨時(shí)附加的10項(xiàng)聽證內(nèi)容在事前并無公示，與會(huì)代表亦不知情。權(quán)責(zé)利劃分模糊，廣州市物價(jià)局既是聽證召開者又是聽證的監(jiān)督者，處于既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的尷尬處境，同時(shí)是出租車起步價(jià)提升的既得利益者之一。場外公眾的聲音難以找到相應(yīng)途徑予以表達(dá)，場內(nèi)代表的發(fā)言不夠 “響亮”，與會(huì)期間無第三套方案的提出、無代表們討論并交換意見的環(huán)節(jié)以及部分代表對(duì)原有方案的直接認(rèn)可。流程缺失公民監(jiān)督模塊，在聽證的全過程中都并未設(shè)置公民間接或直接參與監(jiān)督的途徑，亦缺少相關(guān)法律法規(guī)的支持，事實(shí)參與監(jiān)督的都是大眾媒體與公證機(jī)構(gòu)，但兩者的監(jiān)督并未參與到核心的聽證會(huì)正式召開的過程。

上述聽證乃國內(nèi)千萬聽證的縮影，聽證在本土化的路上遭遇 “水土不服”在所難免，但在各方找尋 “靈丹妙藥”之際，溯源求本地了解其本質(zhì)及根源亦不失為途徑之一。

聽證的起源

聽證最早源自1723年英國法院判決劍橋大學(xué)不可未聽取當(dāng)事人的辯解而撤銷學(xué)位一案。聽證的本質(zhì)即在給予當(dāng)事人發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，同時(shí)依據(jù)情況，當(dāng)面質(zhì)證。當(dāng)事人可以充分利用程序權(quán)利對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的非法侵害，維護(hù)自己的合法權(quán)益，聽證具有 “透明化”、“參與化”、 “私管化”等作用，有利于程序正義的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利免受非法侵害，此乃聽證最大的意義與價(jià)值所在。

聽證的兩大原則——程序正當(dāng)與自然正義，也是孕育聽證的理論根基與源泉。程序正當(dāng)原則可溯源至1215年英國大憲章第39條規(guī)定： “自由民非依據(jù)國法予以審判者，不得逮捕或禁錮之，亦不得剝奪其財(cái)產(chǎn)、放逐于外國，或加以任何危害。”之后，程序正當(dāng)原則由刑事審判逐漸擴(kuò)展，成為英美法系的一條基本的憲法原則。自然正義亦源于英美法系的始祖英國，即任何人可不假思索，憑借其固有的理性判斷是非曲直為何。自然正義三要素為：1、在公正的法庭前聽證 （受審）的權(quán)利；2、獲悉指控的權(quán)利；3、就指控進(jìn)行答辯的權(quán)利，隨后此三要素演變?yōu)?“任何人都不可自斷其案”、 “受告知權(quán)”以及 “兩造兼聽” （即聽證之由來）。聽取對(duì)方意見是古老的自然正義原則的要求，據(jù)稱上帝當(dāng)初在做出決定之前就聽取亞當(dāng)?shù)霓q護(hù)，上帝說： “亞當(dāng)，你在哪里？難道你沒有偷吃我誡令你不能偷吃的那棵樹上的果子嗎？”

聽證的法律規(guī)定

各國和地區(qū)對(duì)聽證的立法以法典 （將聽證主要相關(guān)法規(guī)集中于一部專門的法律中）模式為主，分散模式 （以普通法、單行法和判例為法規(guī)來源對(duì)聽證進(jìn)行規(guī)范）為輔。行政聽證在各國(地區(qū))采用最廣，因此以其為例進(jìn)行介紹。前者以行政程序法設(shè)立之鼻祖奧地利為首，歐洲各國隨后涌現(xiàn)相應(yīng)的立法風(fēng)潮，如西班牙、瑞士聯(lián)邦、瑞典、意大利、葡萄牙、希臘等。部分其他發(fā)達(dá)國家如美國、德國、日本和韓國等亦于二戰(zhàn)后紛紛行動(dòng)，分別實(shí)施行政程序法。我國澳門和臺(tái)灣地區(qū)也分別于2000年前后實(shí)施行政程序法。

后者如英國，始創(chuàng)行政裁判所，它是指在一般法院之外，由法律規(guī)定而設(shè)立的，以解決行政上的爭端和公民相互之間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭端的特別裁判機(jī)構(gòu)。裁判所選擇自己認(rèn)為最合適的能夠厘清問題的路徑，來設(shè)計(jì)聽證會(huì)的方式和程序，以防止程序的固定化和僵化。法國并無成文的行政程序法，其行政法為判例法，行政程序規(guī)則均由其獨(dú)特的行政法院的判例確立。與此同時(shí)，法國國會(huì)成立全國公眾辯論與聽證委員會(huì)，該委員會(huì)由20余人組成，其中三分之一是中央和地方的政界人士,三分之一是不同行業(yè)的資深專家，三分之一是各類社會(huì)團(tuán)體和非政府組織成員代表。

我國大陸地區(qū)以深圳為排頭兵首先引進(jìn)聽證，其于1993年率先實(shí)行的價(jià)格審查制度，可謂是價(jià)格聽證制度的雛形。聽證在我國真正普及始于1996年，以 《行政處罰法》將聽證制度納入行政執(zhí)法程序?yàn)闃?biāo)志，乃國家對(duì)聽證制度的首次規(guī)定。我國至今仍在對(duì)行政程序法典化進(jìn)行積極的理論研究與實(shí)踐探索中。

聽證的類型

首先，聽證依據(jù)召開的公職部門可分為立法聽證、司法聽證以及行政聽證。立法聽證是由立法機(jī)構(gòu)所召開的，其召開主體如外國的各級(jí)議會(huì)、國會(huì)、立法委員會(huì)，我國則為各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。司法聽證是由司法機(jī)構(gòu)所召開的，即各級(jí)法院和檢察院。行政聽證是由行政機(jī)構(gòu)所召開的，行政聽證亦是各國與地區(qū)適用范圍最廣、適用頻率最高以及適用時(shí)間最長的聽證類型，行政聽證亦是各國與地區(qū)之公眾于日常生活中最為容易接觸的類型。

第二，聽證以法定規(guī)范是否必須基于聽證記錄做出決定為標(biāo)準(zhǔn)，分為正式聽證和非正式聽證。若法律規(guī)定最終結(jié)論必須基于聽證記錄做出，則是正式聽證，反之則是非正式聽證。

第三，聽證按實(shí)施的時(shí)間先后不同分為事前聽證和事后聽證。事前聽證要求公職部門在做出行政決定之前進(jìn)行聽證，取行政相對(duì)人意見，保證行政決定合法公正性。我國行政處罰聽證即是事前聽證。事后聽證指公職部門做成決定之后進(jìn)行聽證。事后聽證可以方便公職部門迅速做成決定，如果不損害當(dāng)事人的權(quán)利，或?qū)Ξ?dāng)事人不產(chǎn)生無法彌補(bǔ)的損失，公職部門可以決定采用事后聽證的形式。如涉及金錢利益的決定，一般采取事后聽證的形式。在事前與事后聽證之外，還存在混合式聽證。此舉起源于公職部門有時(shí)對(duì)于某類決定，事先進(jìn)行非正式聽證。決定做成后當(dāng)事人提出異議時(shí)，則進(jìn)行正式聽證。或當(dāng)事人對(duì)公職部分做成決定時(shí)產(chǎn)生異議，亦先進(jìn)行正式聽證。不服非正式聽證時(shí)，再進(jìn)行正式聽證，此種聽證多為應(yīng)用于社會(huì)保證和福利津貼方面的事項(xiàng)。

聽證程序

聽證程序是指在行政、司法或立法等機(jī)關(guān)及其公職人員主持下，依據(jù)法典和單行法的相關(guān)規(guī)定，由相對(duì)人 （個(gè)人、法人或組織）申請(qǐng)或由公職部門召開，對(duì)特定問題進(jìn)行論證、辨明的一系列法律程序。聽證程序可分為三個(gè)階段，聽證的準(zhǔn)備程序、聽證的進(jìn)行程序以及聽證后的處理程序。聽證程序主要為以下幾個(gè)步驟：①當(dāng)事人根據(jù)法典和單行法相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)，或公職部門根據(jù)法典和單行法相關(guān)規(guī)定召開；②受理聽證之公職部門于法定規(guī)范時(shí)限內(nèi)，以書面文件形式通知并公告相對(duì)人及相關(guān)利害關(guān)系人聽證的內(nèi)容、時(shí)間和地點(diǎn)等必要信息；③受理聽證之公職部門可基于正當(dāng)理由變更聽證召開的時(shí)間和地點(diǎn)，并提前以書面文件形式通知并公告相對(duì)人及相關(guān)利害關(guān)系人；④公職部門對(duì)聽證事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查取證，部分聽證于此時(shí)公布參與聽證之與會(huì)者的遴選細(xì)則等事項(xiàng)；⑤公職部門召開預(yù)備聽證，相對(duì)人及相關(guān)利害關(guān)系人根據(jù)法定規(guī)范參與；⑥公職部門召開正式聽證，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，聽證公開舉行。聽證由受理聽證之公職部門指定的非調(diào)查案件，以及與相對(duì)人及相關(guān)利害關(guān)系人無直接或間接利害關(guān)系之公職人員主持；⑦當(dāng)事人可委托法定規(guī)范內(nèi)的代理人 （可為與聽證內(nèi)容無直接或間接關(guān)系者，如律師）參加聽證，正式聽證期間，受理聽證之公職部門需對(duì)聽證作筆錄；⑧聽證結(jié)束之時(shí)，公職部門當(dāng)場將筆錄內(nèi)容交付或宣讀給當(dāng)事人，當(dāng)事人有異議時(shí)，可請(qǐng)求補(bǔ)充或改正，得其審核無誤后簽章；⑨受理聽證之公職部門于會(huì)后經(jīng)研討，向外公布聽證之結(jié)果，并接受各界監(jiān)督；⑩聽證終結(jié)后，做成決定前，受理聽證之公職部門認(rèn)為有必要時(shí)，可再次舉行聽證。

構(gòu)建高效的聽證制度

加強(qiáng)法制建設(shè)為當(dāng)下構(gòu)建高效聽證的首要。以聽證相關(guān)立法完善程度為觀察維度，可見發(fā)達(dá)國家與地區(qū)多較發(fā)展中國家與地區(qū)先行一步，大多在基于長期運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)對(duì)法典和單行法等進(jìn)行較為完善的修訂，或已積累豐富的判例。如日本行政程序法中對(duì)行政聽證區(qū)分為聽證會(huì)、公聽會(huì)以及辨明機(jī)會(huì)，并分別對(duì)各類型聽證進(jìn)行規(guī)范。明確的分類并配以對(duì)應(yīng)的規(guī)范，足以顯示法制建設(shè)的完善程度。反觀我國，對(duì)聽證采取狹義理解，即將聽證制度簡單等同于聽證會(huì)，以至多數(shù)人認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。我國 《政府價(jià)格決策聽證辦法》等立法所規(guī)定的名為聽證的關(guān)于決策類事項(xiàng)的制度，不是真正意義上的類似法庭審判程序的聽證會(huì)，因此于法理而言亦應(yīng)該不適用聽證會(huì)，而是采用公聽會(huì)。可見我國雖然有法可依，但其規(guī)范的細(xì)致程度仍未足以讓聽證制度相對(duì)成熟地運(yùn)作。

強(qiáng)化聽證的公眾參與是構(gòu)建高效聽證的重要方向。聽證在現(xiàn)代社會(huì)廣泛應(yīng)用，是公權(quán)力運(yùn)行的基本程序規(guī)則之一，它賦予公眾聽取公職部門決定依據(jù)并提出自己理由的公平機(jī)會(huì)。聽證的主要目的之一在于決策的民主化，把各利益相關(guān)方的意見訴求以及專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的意見廣泛納入決策過程，是協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式之一。因此在代表遴選中不可避重就輕、厚此薄彼，在對(duì)意見和訴求的采納決定上，必須公開透明，不能暗室決定，在聽證程序設(shè)定安排和聽證的進(jìn)行上，要注重辯論性和爭訟性的體現(xiàn)，確保相對(duì)意見的充分發(fā)表。

聽證制度發(fā)展至今，在法學(xué)理論上已臻于完善，但其實(shí)踐中具體規(guī)則的創(chuàng)新之處仍值得注意：1、預(yù)備聽證，如我國臺(tái)灣地區(qū)的聽證會(huì)則采用會(huì)前舉行預(yù)備會(huì)議的措施，內(nèi)容包括：議定聽證程序的進(jìn)行、闡述論點(diǎn)、提出有關(guān)文書及證據(jù)、變更聽證期日和場所等。而美國的聽證預(yù)備會(huì)議中，若當(dāng)事人之間能夠在預(yù)備會(huì)議中協(xié)商解決爭端，則聽證會(huì)將不必再舉行；2、正式代表缺席聯(lián)動(dòng)機(jī)制（候補(bǔ)代表），由于價(jià)格聽證必須考慮到正式代表缺席后的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，否則代表的缺席將可能導(dǎo)致出席代表人數(shù)不足法定的與會(huì)人數(shù)，而使聽證無法正常召開。如2003年7月召開的民航國內(nèi)航空運(yùn)輸價(jià)格改革方案聽證會(huì)中七個(gè)不同省份都分別有兩名候補(bǔ)代表，以及廣州市物價(jià)局于2011年6月舉行的出租車調(diào)價(jià)聽證會(huì)通過抓鬮形式隨機(jī)產(chǎn)生兩名替補(bǔ)代表等都為國內(nèi)實(shí)踐正式代表缺席聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重要先例；3、靈活運(yùn)用各類聽證，美國聯(lián)邦 《行政程序法》并沒有規(guī)定非正式的聽證制度，但聯(lián)邦政府在歷經(jīng)多年實(shí)踐后，依據(jù)聯(lián)邦憲法中的正當(dāng)法律程序條款發(fā)展出一個(gè)靈活、高效的非正式聽證制度。與正式聽證相比，非正式聽證具有靈活性、效率性以及廣泛的適用性。一般情況下，大量的行政案件都可通過非正式聽證做出裁決，既兼顧行政效率亦未使聽證失去法理所賦予的功效，更能符合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展需要。