城市高風(fēng)險貧困家庭的整合性社會救助架構(gòu)

◎范明林

（范明林，上海大學(xué)社會工作系主任、教授/責(zé)編 劉玉霞）

在黨和各級政府的努力下，中國的減貧工作取得了巨大成就，但不可否認(rèn)的是，我國的減貧工作仍然任重道遠(yuǎn)。

一、我國城市貧困人口規(guī)模

國內(nèi)關(guān)于貧困探討已有許多研究文獻(xiàn)，大多數(shù)研究都同意國家統(tǒng)計局、民政部和一些地方政府開展的調(diào)研所得出的結(jié)論，即：由于中國貧困家庭享受低保的條件比較苛刻，且標(biāo)準(zhǔn)線較低，所以城市貧困人口應(yīng)遠(yuǎn)大于享受低保的人數(shù)。城市貧困人口通常是享受低保人數(shù)的2倍之多，比例大約在7.5%～8.7%之間。根據(jù)2010年 《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，以8%的比例，采用比例法計算，目前中國城鎮(zhèn)貧困人口大約為5000萬人。但不同區(qū)域的貧困線及貧困人口會因經(jīng)濟(jì)水平的差異而有所不同 （詳見表1）。

表1 不同方法測算的城鎮(zhèn)貧困線及貧困人口數(shù)

可以認(rèn)為，近年來中國的城市貧困人口規(guī)模在不斷擴(kuò)大，城市貧困狀況呈不斷惡化趨勢。這種狀況無疑對經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展、政治和社會穩(wěn)定、社會健康成長、民眾生活安定等眾多方面帶來不利影響。

二、高風(fēng)險貧困家庭整合性社會救助架構(gòu)

雖然，目前中國各城市在醫(yī)療、住房、教育、司法、就業(yè)、災(zāi)害救助以及流浪乞討人員救助等方面實施了系列專項救助，并進(jìn)一步完善了臨時救助、社會互助等措施，形成了以基本生活保障為基礎(chǔ)，專項救助相配套，應(yīng)急救助、社會互助為補(bǔ)充的綜合性、多層次的社會救助體系 （蔣貴凰，2011），然而，在這個過程中，一個不容忽視的嚴(yán)峻的問題是，即使有了低保政策，也有了臨時救助措施，但為什么城市貧困家庭還是不斷的涌現(xiàn)？以上海為例，從筆者開展的調(diào)查研究與社會工作實務(wù)的結(jié)果和過程來看，上海的一些老城區(qū)以及一些傳統(tǒng)的工業(yè)社區(qū)，貧困家庭與貧困人口近年來有增無減，并且由此隱藏和伴隨著一個極其令人不安的現(xiàn)象是：隨著家庭貧困的深入，家庭的運(yùn)作愈來愈不正常，家庭的功能愈來愈惡化，最后導(dǎo)致家庭崩潰和家庭悲劇的產(chǎn)生，此類狀態(tài)的家庭我們可以把它稱之為 “高風(fēng)險家庭”。勿庸諱言，近年以來，這種類型的家庭正在逐漸增加之中。

所謂高風(fēng)險家庭即指雖然享有最低生活保障，但因突發(fā)疾病或其他突發(fā)的危機(jī)事件而致使家人陷入困境、家庭成員生活艱難的那種家庭。從已有的資料發(fā)現(xiàn)，高風(fēng)險家庭大多具有以下一些表征：

（1）原本家庭收入過低，享受最低生活保障仍勉強(qiáng)度日；

（2）家中有人突發(fā)身體疾病，醫(yī)療開支巨大；

（3）家中有人突發(fā)精神疾病且在發(fā)作期間或有嚴(yán)重滋事傾向；

（4）家庭遭遇重大災(zāi)變，損失慘重；

（5）遭遇意外人身傷害；

（6）嚴(yán)重的婚姻危機(jī)及其引發(fā)的后遺癥；

（7）雖然有退休金，但年事已高且長期孤身一人缺乏照顧與支持；

（8）發(fā)生其他危機(jī)事件的情形。

進(jìn)一步研究還可以把高風(fēng)險家庭做更加詳細(xì)的分類，即：

（1）生命風(fēng)險型家庭。指家中有一人或數(shù)人長期患有精神疾病且時常發(fā)作，迄今為止，已有精神病人病發(fā)傷人的事件發(fā)生，家中也為治病支付了巨額醫(yī)療費(fèi)用。

（2）生存風(fēng)險型家庭。指家庭收入拮據(jù)，即便享受低保仍然生活困難，入不敷出。

（3）家庭關(guān)系風(fēng)險型家庭。指這樣幾種家庭：第一，當(dāng)事人雖有退休經(jīng)濟(jì)保障，但長期孤身一人缺乏親戚網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)在已經(jīng)年老體弱嚴(yán)重乏人照顧，隨時在家中有生命之虞；第二，家庭經(jīng)濟(jì)困難且婚姻關(guān)系發(fā)生嚴(yán)重危機(jī)并已出現(xiàn)種種不良后果跡象。

（4）發(fā)展風(fēng)險型家庭。指雖然享受一些困難補(bǔ)助，但是家庭幾乎不存在徹底改變或脫貧的機(jī)會，包括子女通過獲得接受良好教育的可能和機(jī)遇以擺脫貧困。

（5）綜合風(fēng)險型家庭。指家中出現(xiàn)上述兩種及以上風(fēng)險類型且已經(jīng)嚴(yán)重妨礙家庭功能的正常發(fā)揮。

造成高風(fēng)險家庭出現(xiàn)的原因有很多，如：家庭的正常功能正在急速弱化、親屬的自然網(wǎng)絡(luò)正在逐漸瓦解、社區(qū)的支持系統(tǒng)作用日漸式微、各種社會問題不斷出現(xiàn)帶來的負(fù)面效應(yīng)，等等，但是，從社會政策的角度與層面上來考量，它與我們現(xiàn)有的救助體系條塊分割、救助系統(tǒng)零碎多頭等狀態(tài)不無緊密的關(guān)系。因此，為了避免更多的高風(fēng)險家庭的出現(xiàn)和家庭悲劇的產(chǎn)生，迫切需要完善現(xiàn)有的面對貧困家庭的社會救助政策，尤其是需要重新改造或重組那些輸送社會救助的行政架構(gòu)，將民政的生活救助、勞動的就業(yè)援助、衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)療救助、教育部門的教育援助以及其他相關(guān)的救助系統(tǒng)統(tǒng)整起來，形成一個整合性的統(tǒng)一的社會救助體系，并配備經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的工作人員向貧困家庭或高風(fēng)險家庭提高綜合性的家庭服務(wù)。

可以初步設(shè)想改造或重組已有的社會救助行政架構(gòu)，以資源與支持的整合性為指導(dǎo)思想，為高風(fēng)險家庭提供綜合性服務(wù) （詳見圖1）。

上述城市貧困家庭整合性社會救助架構(gòu)以系統(tǒng)思想為基礎(chǔ)，建立或通過嫁接、改造形成一個整合性的社區(qū)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，它一端聯(lián)系政府的政策系統(tǒng)，另一端連接專業(yè)組織的服務(wù)系統(tǒng)。

高風(fēng)險家庭整合性服務(wù)系統(tǒng)或架構(gòu)的建立和運(yùn)作，需要堅持兩個基本原則：

第一，堅持 “家庭為本”的原則。通過社區(qū)高風(fēng)險家庭綜合服務(wù)，恢復(fù)家庭的正常秩序和功能，提高家庭的抗逆力。

第二，堅持 “社區(qū)為本”的原則。充分利用社區(qū)內(nèi)外的正式與非正式資料，修復(fù)社區(qū)和睦的人際關(guān)系，以建立完善的高風(fēng)險家庭支持網(wǎng)絡(luò)。

整合性服務(wù)系統(tǒng)或架構(gòu)建設(shè)與運(yùn)作特別需要建設(shè)四個介入機(jī)制，即：

（1）發(fā)現(xiàn)機(jī)制。指社區(qū)及社工站、居委會與居民區(qū)以及專業(yè)服務(wù)組織結(jié)成緊密的聯(lián)系，社區(qū)及社工站、居委會隨時收集居民的相關(guān)資料，從而及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)有各種風(fēng)險的家庭。

（2）甄別、篩選機(jī)制。指社區(qū)及社工站與居委會根據(jù)事先編制的測量工具，對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險家庭進(jìn)行辨別、選擇、歸類，然后進(jìn)入信息管理系統(tǒng)。

（3）傳遞機(jī)制。指將篩選出來的各種風(fēng)險家庭及其信息迅速傳遞至街道有關(guān)部門以及社區(qū)個案管理中心或社區(qū)家庭綜合服務(wù)中心等單位，然后即刻進(jìn)行服務(wù)資源匹配等工作。

（4）干預(yù)、援助機(jī)制。指社區(qū)內(nèi)的社工站、公益性社會組織、社區(qū)服務(wù)中心根據(jù)社區(qū)個案管理中心或社區(qū)家庭綜合服務(wù)中心的服務(wù)計劃，為各類服務(wù)對象及時提供恰切和有效的服務(wù)與幫助。

總之，為了減少高風(fēng)險貧困家庭，為了避免更多的因貧困而引發(fā)的家庭危機(jī)，各級政府、基層行政組織、各類專業(yè)社會組織等，無論在社會政策層面，還是在具體服務(wù)層面，仍然有許多有待進(jìn)一步完善的空間。