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    各地政協(xié)開展立法協(xié)商實踐探索

    2014-12-12 21:48:33韓冬梅
    團結(jié) 2014年5期
    關(guān)鍵詞:法制草案協(xié)商

    ◎韓冬梅

    各地政協(xié)開展立法協(xié)商實踐探索

    ◎韓冬梅

    立法協(xié)商是我國協(xié)商民主的重要內(nèi)容,是人民通過協(xié)商討論形成公意為自己立法,實現(xiàn)當家作主的最根本的民主權(quán)利。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善,需要健全的法律和法規(guī)來規(guī)范和引導各類經(jīng)濟和社會關(guān)系。適應(yīng)民主政治發(fā)展要求,十八屆三中全會強調(diào):“深入開展立法協(xié)商”,“通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑”,“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制,提高立法質(zhì)量,防止地方保護和部門利益法制化”。

    人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道,對重要法律法規(guī)草案開展協(xié)商,對國家憲法、法律和法規(guī)的實施進行監(jiān)督是政協(xié)各有關(guān)專委會的一項重要工作和基本職責,是履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的重要內(nèi)容。重要的法律法規(guī)在制定中、出臺前和實施中在政協(xié)開展協(xié)商,是集中優(yōu)勢協(xié)商資源,降低立法成本,體現(xiàn)民意、集中民智的必然要求,是發(fā)揮政協(xié)職能作用的一個方面,也是立法發(fā)揚民主、走群眾路線的一種重要形式,也是我國民主政治的重要體現(xiàn)。近年來,吉林、北京、上海等省(區(qū)、市)和長春、南京、濟南等副省級城市政協(xié)結(jié)合實際開展了立法協(xié)商的探索,創(chuàng)新了立法協(xié)商的制度機制、工作方法,為推進我國立法協(xié)商步伐,積累了寶貴經(jīng)驗和借鑒。

    一、制定在政協(xié)開展立法協(xié)商的制度文件

    目前,20多個已出臺政治協(xié)商專項規(guī)定的省和副省級城市的文件中,都規(guī)定重要地方性法規(guī)和行政規(guī)章是政治協(xié)商的重要內(nèi)容。就立法協(xié)商專門制定文件的省市有吉林、新疆、上海、長春、南京、杭州、濟南等地。主要有以下做法:有的由省委轉(zhuǎn)發(fā)政協(xié)關(guān)于加強立法協(xié)商的文件;有的是由政府法制辦與政協(xié)相關(guān)專門委員會共同制定文件;有的是人大法工委和政府法制辦與市政協(xié)相關(guān)專門委員會共同制定;有的是政協(xié)制定具體開展立法協(xié)商的規(guī)定。雖然這些制度出臺的方式不同,但規(guī)范的主要是兩個方面的關(guān)系:一是人大常委會法制工作委員會與政協(xié)社會和法制委員會;二是政府法制辦公室與政協(xié)社會法制委員會等專委會。政協(xié)作為立法協(xié)商的承辦和組織者,還有內(nèi)部的工作程序。概括起來,主要涉及對立法協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、成果和工作聯(lián)系制度等作出規(guī)定。

    (一)關(guān)于立法協(xié)商的事項

    主要有地方性法規(guī)和行政規(guī)章草案兩類。省市人大常委會方面有:立法規(guī)劃,立法計劃特別是涉及社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、事關(guān)民生和社會關(guān)注度較高的立法項目,列入人大常委會審議議程的地方性法規(guī)草案;凡向社會公開征求意見的立法項目;人大常委會制定的地方法規(guī)(草案)。

    ?。ㄊ校┱矫嬗校簲M由省政府頒行的行政法規(guī)草案,列入省政府立法規(guī)劃、經(jīng)過研究論證尚待提請省人大審議的地方法規(guī)草案和行政法規(guī)草案。涉及社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、事關(guān)民生和社會關(guān)注度高的立法事項。

    省市政協(xié)結(jié)合自身實際選擇部分作為立法協(xié)商項目。

    (二)關(guān)于立法協(xié)商重點

    主要有:是否符合國家法律和國務(wù)院行政法規(guī),是否有利于促進經(jīng)濟社會發(fā)展,是否體現(xiàn)公正、公平的原則,是否符合本地區(qū)實際情況并具有可操作性。

    (三)關(guān)于立法協(xié)商形式

    包括書面協(xié)商,座談協(xié)商,專題會議協(xié)商,立法聽證會,可采取集體調(diào)研、委托委員活動小組、委托專人等方式參與立法工作調(diào)研論證等。

    (四)關(guān)于立法協(xié)商程序

    主要是地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案在提交省市人大常委會議、政府常務(wù)會議審議之前的起草階段,由省市人大、政府和市政協(xié)相關(guān)辦事機構(gòu)組織進行的立法調(diào)研、論證和聽證活動。

    主要包括以下環(huán)節(jié):省市人大和政府相關(guān)部門發(fā)送立法計劃,政協(xié)結(jié)合實際確定立法協(xié)商項目,人大和政府相關(guān)部門向政協(xié)發(fā)送立法項目草案、組織開展協(xié)商活動,政協(xié)反映和報送協(xié)商成果、向政協(xié)反饋意見吸收采納情況、日常工作溝通機制。

    在協(xié)商活動組織階段:既可以組織政協(xié)委員參加人大政府召開的立法征求意見座談會、聽證會面對面協(xié)商;也可由政協(xié)召開會議,邀請人大、政府分管領(lǐng)導及相關(guān)工作人員到會參與討論、作有關(guān)情況說明,并聽取意見。

    在成果的報送反饋方面,協(xié)商修改意見以政協(xié)辦公廳名義書面形式向人大辦公廳和政府辦公廳移送。省市人大法制委和政府法制辦應(yīng)將市政協(xié)方面建議意見被采納的情況,以適當?shù)男问竭m時告知政協(xié)社會法制委員會。

    (五)關(guān)于工作聯(lián)系制度方面

    省市政府法制辦公室和政協(xié)社會法制委員會一般作為立法協(xié)商工作對口聯(lián)系單位,其雙方辦公室負責進行日常工作聯(lián)系。建立工作聯(lián)席會議制度,每年第三或第四季度以會議形式交流立法協(xié)商工作情況。

    (六)立法協(xié)商的組織領(lǐng)導和職責分工

    在政協(xié)黨組或政協(xié)主席會議領(lǐng)導下,由一位副主席或一位副秘書長或協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組負責具體組織。有的把各專門委員會作為立法協(xié)商的具體負責部門。有的把社法委作為立法協(xié)商的協(xié)調(diào)部門,負責向各專門委員會提供立法協(xié)商題目;負責與市人大和市政府有關(guān)部門的聯(lián)系。

    二、各地開展的立法協(xié)商實踐活動模式

    地方政協(xié)在實踐中開展了大量立法協(xié)商活動,探索了多種立法協(xié)商的模式。

    (一)市人大聽取市政協(xié)委員關(guān)于法規(guī)草案的意見建議

    2005年4月,北京市人大有關(guān)部門領(lǐng)導帶著《北京市集體合同條例(草案)》、《北京市大型社會活動安全管理條例(草案)》來到市政協(xié),雙方首次正式嘗試“立法協(xié)商”,即人大在立法前聽取政協(xié)委員的意見。2013年11月底至12月底,市委將《北京市大氣污染防治條例(草案)》交由市政協(xié)進行協(xié)商。北京市政協(xié)在近一個月的時間內(nèi),首次在全體委員范圍內(nèi)開展立法協(xié)商活動,組織各界別及專家組座談會30次,參與座談的委員265人,以電子郵件等方式回復意見建議的委員479人,共提出998條意見建議。并將《市政協(xié)開展〈北京市大氣污染防治條例〉立法協(xié)商工作情況及主要意見建議的報告》報送市委。市委將此報告轉(zhuǎn)市人大常委會參考。市人大常委會黨組將市政協(xié)報告的研究處理情況報告了市委。市委將辦理情況函告了市政協(xié)辦公廳。

    (二)市政府聽取市政協(xié)委員關(guān)于法規(guī)草案的意見

    2010年1月,上海市政府法制辦與市政協(xié)社會與法制委員會簽署了《關(guān)于本市地方性法規(guī)(草案)在政協(xié)聽取意見工作備忘錄》。實踐中,從2010年至2012年期間,市政府提交市人大常委會審議的28件地方性法規(guī)草案,市政府法制辦全部聽取了市政協(xié)意見。并且,從2011年開始至今,經(jīng)與市政協(xié)協(xié)商,還就17件涉及人民群眾切身利益、社會關(guān)注度高的規(guī)章征求了政協(xié)意見。2013年6月21日,遼寧省政協(xié)人口資源環(huán)境委員會與社會和法制委員會聯(lián)合召開立法協(xié)商會,組織部分省政協(xié)委員就《遼寧省機動車排氣污染防治條例(草案)》與省政府相關(guān)部門進行立法協(xié)商。

    (三)聽取市政協(xié)委員關(guān)于立法計劃、起草論證和立法后評估工作的意見建議

    2009年、2010年連續(xù)兩年,杭州市政府法制辦征集立法計劃項目時,都主動、專門征求市政協(xié)的意見,充分聽取政協(xié)委員提出的立法建議。立法計劃正式確定后向市政協(xié)通報,對于沒有采納的立法建議還適時作出說明。立法項目的起草論證過程是關(guān)系立法質(zhì)量高低的核心環(huán)節(jié)。近年來,杭州市政府法制辦修改、論證地方性法規(guī)、規(guī)章做到了所有草案送交市政協(xié)辦公廳、市政協(xié)有關(guān)委員會書面征求意見。如在《杭州市城市地下管線建設(shè)管理條例》、《杭州市計算機信息網(wǎng)絡(luò)安全保護管理條例》、《杭州西湖文化景觀保護管理辦法》等地方性法規(guī)、政府規(guī)章的起草論證過程中,法制辦通過市政協(xié)邀請了市政協(xié)委員參加論證,聽取意見和建議。通過開展立法后評估工作,總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗和分析評估存在的問題,及時發(fā)現(xiàn)立法工作的不足,完善制度設(shè)計和應(yīng)對措施。據(jù)介紹,杭州市政府規(guī)章立法后評估過程中的協(xié)商即將啟動,市政協(xié)相關(guān)專委會計劃每年組織市政協(xié)委員選擇1~2個立法項目開展立法后評估工作的視察調(diào)研,并將意見建議反饋給市政府有關(guān)部門。

    (四)成立立法協(xié)商專家組

    2008年10月,四川省政協(xié)社會法制委員會立法協(xié)商專家組正式成立。專家組成員由省政協(xié)委員、有關(guān)法學法律方面專家、省政協(xié)社法委特邀委員組成,有10名專家。2009年4月,成都市政協(xié)社法委“立法協(xié)商專家組”成立。專家組由市政協(xié)社法委牽頭,市政協(xié)委員、專家和特邀法學界、社科界知名專家教授共20人組成。2010年8月,長沙市成立地方性立法協(xié)商專家組。專家組由45名懂法律、熱心社會事務(wù)的人士組成。2013年6月27日,新疆自治區(qū)政協(xié)立法協(xié)商領(lǐng)導小組成立。自治區(qū)政協(xié)副主席任組長,副秘書長與社會和法制委員會主任任副組長,小組成員由自治區(qū)政協(xié)各專委會主任、副主任及各民主黨派副主委或秘書長擔任,立法協(xié)商專家組成員由自治區(qū)政協(xié)各專委會及民主黨派分別推薦委員組成。南京市政協(xié)專門成立“立法協(xié)商咨詢小組”,制定了《市政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組工作簡則》。

    專家組成員主要職責主要有4項:一是對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生產(chǎn)生活、文化教育等領(lǐng)域中的重大涉法問題,在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,以“提案”、“社情民意”和“調(diào)研報告”等形式向立法行政機關(guān)提出立法建議。二是參與擬出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章草案前期調(diào)研和協(xié)商討論,提出具體的修改意見、建議。三是對行政執(zhí)法機關(guān)已頒布的地方性法規(guī)、規(guī)章的貫徹執(zhí)行情況進行視察、評估、評議,提出建議意見。四是開展法律法規(guī)學習,組織學術(shù)活動,進行學術(shù)交流。

    三、在政協(xié)開展立法協(xié)商的啟示

    各地實施地方立法協(xié)商的成功經(jīng)驗主要有:一是經(jīng)過充分理論研究,夯實法理基礎(chǔ)。二是統(tǒng)籌安排,爭取多部門聯(lián)合發(fā)文,使之具有很強的政策保障。三是堅持黨的領(lǐng)導、尊重人大或政府的立法權(quán)、保障政協(xié)的協(xié)商建議權(quán)。四是精心設(shè)計程序,實踐中檢驗立法協(xié)商的成效。

    當前,在政協(xié)開展立法協(xié)商方面存在的主要問題是缺乏制度規(guī)范。政協(xié)的協(xié)商建議權(quán)在實際貫徹過程可能會因權(quán)力機關(guān)的“權(quán)力之爭”和強大的部門利益而流于形式。解決的途徑是總結(jié)歷史和各地實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上把成熟經(jīng)驗上升為制度規(guī)范,建立相應(yīng)的協(xié)商程序和協(xié)商機制。

    立法協(xié)商應(yīng)貫徹在立法的規(guī)劃、起草、提出議案、審議和表決等整個過程,建立和完善委員參與機制、綜合起草機制、法規(guī)評估機制。一是立法規(guī)劃中的協(xié)商。各地比較普遍的做法是建立政協(xié)社法委與人大法工委的對口聯(lián)席會議制度,共同探討地方立法規(guī)劃。二是立法調(diào)研參與機制??梢晕姓f(xié)進行調(diào)研,可以建立政協(xié)或者政協(xié)專門委員會的專題調(diào)研工作機制,也可考慮建立與人大法制委員會的聯(lián)合調(diào)研機制。三是立法過程中的協(xié)商機制??梢詫α⒎ú莅富蛘咂渲心骋皇马?,委托政協(xié)委員提出修改意見和建議;或者通過召開座談會協(xié)商。四是立法后政協(xié)評估機制。把政協(xié)作為第三方評估主體,“既能克服高校、研究機構(gòu)、社會團體權(quán)威性不足、組織力不強、社會資源匱乏的弱點;又能因其身份超然,增強作出評估客觀公正的可能性?!?/p>

    (韓冬梅,全國政協(xié)研究室研究處處長/責編劉玉霞)

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