山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題和建議
——基于麗水情況的分析

◎胡兵 葉華偉

山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題和建議
——基于麗水情況的分析

◎胡兵 葉華偉

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實(shí)需要，是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。十八屆三中全會提出“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。欠發(fā)達(dá)山區(qū)存在因經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，農(nóng)地分散等實(shí)際情況，因而經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)該如何推進(jìn)，成為當(dāng)前各級黨委政府關(guān)心的重點(diǎn)問題。民革麗水市委會對麗水市土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研，對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題及對策措施也進(jìn)行了思考，認(rèn)為該市農(nóng)業(yè)正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展時期，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

麗水市地處浙西南，是典型的山區(qū)市，有“九山半水半分田”之稱。2013年底，全市總?cè)丝?52萬，其中農(nóng)業(yè)人口182萬，土地總面積1.73萬平方公里，其中耕地135萬畝、林地2142萬畝。近年來，該市把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為深化農(nóng)村改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措來抓，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和質(zhì)量都有了較大幅度提升，在促進(jìn)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和高效設(shè)施農(nóng)牧業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、提高土地效益等方面發(fā)揮了重要作用。土地流轉(zhuǎn)的主要特點(diǎn)為：

1.土地流轉(zhuǎn)速度加快。麗水市政府于2010年出臺了《關(guān)于加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見》，從政策層面開始引導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。各縣（市、區(qū)）也先后出臺了相應(yīng)的配套政策，采取政策鼓勵、資金獎勵等措施，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。2013年，麗水市政府又下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)（林、漁）業(yè)發(fā)展的意見》，進(jìn)一步加大了工作力度，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速推進(jìn)。據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，截止2013年6月，全市土地流轉(zhuǎn)面積36.64萬畝，流轉(zhuǎn)率為30.0%。

2.土地流轉(zhuǎn)形式多樣化。以市場為導(dǎo)向，因地制宜，積極探索和創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，逐步形成了租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等流轉(zhuǎn)形式，其中，流轉(zhuǎn)形式以租賃為主、面積共約20萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的56.7%。同時通過農(nóng)戶委托村集體流轉(zhuǎn)、土地股份合作等新型土地流轉(zhuǎn)形式也開始啟步。如蓮都區(qū)麗新鄉(xiāng)黃嶺上村通過農(nóng)戶委托村集體流轉(zhuǎn)方式，共流轉(zhuǎn)了100多畝土地用于山羊養(yǎng)殖項(xiàng)目建設(shè)。

3.土地流轉(zhuǎn)主體多元化。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和各種社會資本的不斷積聚，各類工商企業(yè)、農(nóng)村種養(yǎng)能人、科研機(jī)構(gòu)投資農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的熱情高漲。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體也逐步由過去的農(nóng)民為主向工商企業(yè)、農(nóng)村種養(yǎng)能人、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多元化方向發(fā)展。在全市流轉(zhuǎn)的土地中，38.5%的土地流向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和工商企業(yè)，流轉(zhuǎn)后實(shí)現(xiàn)了連片規(guī)模經(jīng)營。

4.土地流轉(zhuǎn)逐步規(guī)范化。自2009年起，該市逐步實(shí)行了由省城統(tǒng)一制訂的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文本，新流轉(zhuǎn)土地合同簽訂率在50%以上。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)框架初步形成。目前，縣、鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)已引起黨委政府的高度重視，如：蓮都區(qū)已成立了具備獨(dú)立法人資格的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，并在14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)所，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作已向制度化、規(guī)范化發(fā)展。村委會在引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)模、有序流轉(zhuǎn)土地方面發(fā)揮的組織作用初步顯現(xiàn)。

存在的主要問題

雖然通過創(chuàng)新機(jī)制、強(qiáng)化服務(wù)、加大扶持等措施扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，取得了較好成效。但農(nóng)民的戀土情結(jié)、農(nóng)村社會保障欠缺等一系列因素仍然影響制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)規(guī)模用地需求快速增加。土地流轉(zhuǎn)難已成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大瓶頸。

1.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善。盡管土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度較快，流轉(zhuǎn)也有一定的規(guī)模，但當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)仍然主要依靠自發(fā)進(jìn)行和行政推動，缺乏健全的市場機(jī)制和必要的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，供需雙方流轉(zhuǎn)信息也沒有實(shí)現(xiàn)完全、有效對接，“流不出、轉(zhuǎn)不進(jìn)”在不同程度上依然同時存在。雖然部分縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)兩級都建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，但除蓮都區(qū)外，其他縣（市）人員編制和手段保障等方面尚未真正落實(shí)，大多處于無專職人員、無辦公場所、無工作經(jīng)費(fèi)的狀況，無法正常履行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)、指導(dǎo)職責(zé)，土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)職責(zé)落實(shí)不到位。

2.土地流轉(zhuǎn)權(quán)益難保障。由于各種原因，流轉(zhuǎn)雙方在發(fā)生糾紛時，權(quán)益還是難以得到有效的保障。一方面，因農(nóng)戶缺乏法律意識、土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制不科學(xué)等原因，受利益驅(qū)使，出現(xiàn)不遵守合同的現(xiàn)象；規(guī)模流轉(zhuǎn)土地往往要涉及幾十戶、甚到上百戶的農(nóng)戶，一旦發(fā)生糾紛，法難責(zé)眾，難以及時有效維護(hù)業(yè)主的權(quán)益；部分業(yè)主在租賃土地后要修建一定的基礎(chǔ)設(shè)施和臨時性建筑，并對租賃的土地進(jìn)行整理，農(nóng)戶擔(dān)心耕地受到破壞，抵觸情緒較強(qiáng)。另一方面，由于土地流轉(zhuǎn)尚未建立業(yè)主經(jīng)營能力的資格審查和評估的準(zhǔn)入機(jī)制，業(yè)主流轉(zhuǎn)土地后，因投資不足或市場變化等原因，不能及時兌現(xiàn)農(nóng)戶土地租金，甚至放棄耕種，損害農(nóng)民利益，易引發(fā)社會矛盾。

3.連片規(guī)模流轉(zhuǎn)難實(shí)現(xiàn)。該市耕地除部分河谷盆地田塊外，其它均為山垅田和高山遠(yuǎn)山田塊，存在著分布散、單塊田地面積小等現(xiàn)狀，能實(shí)行連片規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地資源較少。這些田地往往交通、水利等設(shè)施不完善，生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、成本高，制約了土地流轉(zhuǎn)。再加上當(dāng)年執(zhí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時，為避免矛盾糾紛，絕大多數(shù)村都把“按人分配”、“分級切塊”作為土地分配數(shù)量和質(zhì)量的最優(yōu)原則，致使原本布局分散的土地在分戶經(jīng)營時更加零碎和分散，實(shí)行連片規(guī)模流轉(zhuǎn)往往需要與大量的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，既增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，也加大了規(guī)模流轉(zhuǎn)的難度，只要有少數(shù)甚到個別農(nóng)戶不愿把經(jīng)營權(quán)讓出來，業(yè)主就無法連片流轉(zhuǎn)。受國家種糧補(bǔ)貼政策補(bǔ)貼方式的限制，不種糧的、甚至撂荒的都可按包地面積獲得各種惠農(nóng)補(bǔ)貼，加大了農(nóng)民對土地的依賴。

4.農(nóng)民依戀情節(jié)難消除。在農(nóng)村社會保障還不健全的情況下，土地在某種程度上還擔(dān)負(fù)著“社會保障功能”，農(nóng)民在一定程度上還是要依靠土地上收入來解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，還是把土地作為最基本的生活保障來看待，怕失去土地，怕丟掉飯碗，在這種情況下，有些農(nóng)民寧愿讓承包地由親戚朋友無償代耕，也不愿長時間地有償流轉(zhuǎn)土地。同時，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，該市城市化、工業(yè)化發(fā)展水平還有一定的差距，吸納農(nóng)村勞動力的能力有限，再加上農(nóng)民自身文化素質(zhì)相對較低，進(jìn)城務(wù)工向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還存在許多困難，許多農(nóng)民仍然是一邊務(wù)農(nóng)、一邊打零工，土地仍是他們生存保障的最后一道防線。

意見和建議

為進(jìn)一步加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，針對上述困難和問題，特提出如下建議：

一、健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，明確工作職責(zé)。

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾和各經(jīng)營主體的切身利益和農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，各級黨委、政府要高度重視，把這項(xiàng)工作作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容列入議事日程，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要制定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作計(jì)劃，明確相關(guān)責(zé)任單位及責(zé)任人，納入工作考核。各有關(guān)部門要充分發(fā)揮各自的職能作用，研究制定相應(yīng)的措施和辦法，積極指導(dǎo)、幫助和支持土地流轉(zhuǎn)工作，互相配合，形成合力。

2.加大宣傳力度。加大對《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)和政策的宣傳力度，大力宣傳土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要意義，消除基層干部、群眾的顧慮，增強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的共識和內(nèi)在動力，形成“讓土地流轉(zhuǎn)起來”的濃厚氛圍。

3.健全服務(wù)組織。完善縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，兩塊牌子、一套人馬，配備必要的工作人員、工作經(jīng)費(fèi)和辦公場所，履行區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理和服務(wù)職能，主要負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)政策宣傳、流轉(zhuǎn)信息采集、流轉(zhuǎn)事項(xiàng)咨詢、流轉(zhuǎn)價(jià)格評估、流轉(zhuǎn)合同簽訂、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、矛盾糾紛仲裁等服務(wù)活動。建立健全以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度，依法開展農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁，妥善解決農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，為土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。

二、規(guī)范工作流程，優(yōu)化流轉(zhuǎn)服務(wù)。

1.健全土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)程。完善土地流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則和流轉(zhuǎn)申請、登記、備案等具體程序，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。從合同簽訂到履行、從用途變更到糾紛處理、從土地征用到合同終止都要制定詳細(xì)的規(guī)則，確保流轉(zhuǎn)合法合規(guī)。加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證發(fā)放，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

2.健全土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。每個村至少有1名村干部兼任農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息員，負(fù)責(zé)收集土地流轉(zhuǎn)供求信息。以村為單位定期收集、報(bào)送土地流轉(zhuǎn)信息，建立土地流轉(zhuǎn)臺帳。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫，與縣（市、區(qū)）級聯(lián)網(wǎng)。依托麗水農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，建立全市土地流轉(zhuǎn)信息統(tǒng)一發(fā)布平臺和流出、流入土地供求信息庫，使土地流轉(zhuǎn)信息共享、公開。

3.健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。建立有效的市場準(zhǔn)入制度，對土地承包經(jīng)營權(quán)流入業(yè)主進(jìn)行準(zhǔn)入審核，強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力、資信、項(xiàng)目可行性等審查監(jiān)督，努力降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。對能帶動休閑觀光產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品銷售和促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的項(xiàng)目要優(yōu)先落地。同時，嚴(yán)格審查把關(guān)，加強(qiáng)農(nóng)村土地用途管制，使流轉(zhuǎn)土地的利用符合土地利用總體規(guī)劃和各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求，克服盲目流轉(zhuǎn)，防止出現(xiàn)工商資本的變相圈地行為或土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途的行為。

4.完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。要實(shí)行土地流轉(zhuǎn)最低保護(hù)價(jià)和片區(qū)指導(dǎo)價(jià)制度，制定由流轉(zhuǎn)市場決定，涵蓋土地區(qū)位差異、基礎(chǔ)設(shè)施條件等因素在內(nèi)的基準(zhǔn)價(jià)格。參照外地經(jīng)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地實(shí)際，推行實(shí)物折價(jià)法、逐期逐年提升法、價(jià)格上漲比例分成法以及約定法等不同定價(jià)辦法，使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r保持相當(dāng)比例增幅，以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地收益。

三、加大財(cái)政投入，強(qiáng)化金融支持。

1.加大財(cái)政扶持力度。市、縣（市、區(qū)）兩級財(cái)政在每年財(cái)政預(yù)算中安排一定額度農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金，對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行補(bǔ)助和獎勵，激勵規(guī)模經(jīng)營業(yè)主、村級組織、農(nóng)戶積極開展土地流轉(zhuǎn)，保障土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.強(qiáng)化金融信貸支持。金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對規(guī)模經(jīng)營主體的支持和服務(wù)，在符合信貸政策的前提下，為龍頭企業(yè)和基地建設(shè)提供積極的信貸支持。充分利用該市作為全國農(nóng)村金融改革試點(diǎn)市的優(yōu)勢，大膽創(chuàng)新，充分借鑒林權(quán)抵押貸款的做法，開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸業(yè)務(wù)，并實(shí)行利率優(yōu)惠，讓無資本變成有形資本。大膽創(chuàng)新，在試行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)證的基礎(chǔ)上，探索頒發(fā)他項(xiàng)權(quán)證辦法，破解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押的瓶頸。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，使農(nóng)村土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)利能在公開市場上流轉(zhuǎn)，以提高流通性和變現(xiàn)性。

3.努力完善社會保障。農(nóng)村社會保障體系的建立是解決耕地流轉(zhuǎn)后生存保障的根本，如果農(nóng)村社會保障不能到位，就難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化定位，難以實(shí)現(xiàn)大量農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等制度，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)夯實(shí)基礎(chǔ)。

四、完善配套設(shè)施，轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)。

1.優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施條件。把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地開發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)等相關(guān)的涉農(nóng)項(xiàng)目與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營緊密結(jié)合，增加對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。對適宜耕種、相對集中連片的山垅田和高山遠(yuǎn)山田塊要予以傾斜，不斷改善和優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施條件。

2.解決生產(chǎn)設(shè)施用地。按照嚴(yán)格保護(hù)耕地和節(jié)約用地的原則，對規(guī)模流轉(zhuǎn)一定期限的規(guī)模經(jīng)營大戶、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，因生產(chǎn)需要建造簡易倉（機(jī)）庫、生產(chǎn)管理用房、畜禽棚舍等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施用地，按規(guī)定程序?qū)徟o予審批。用地選址時原則上利用廢棄地和荒山、荒坡等未利用地，盡可能不占或少占耕地。

3.推進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)。一方面，積極開展有外來務(wù)工經(jīng)商人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，做好就業(yè)信息及法律服務(wù)，加大勞務(wù)輸出力度，引導(dǎo)和組織流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)。另一方面，鼓勵扶持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。對有一定經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，積極鼓勵和扶持自主創(chuàng)業(yè)。減少農(nóng)民對土地的依賴性，拓寬農(nóng)民增收渠道，確保他們在土地流轉(zhuǎn)后，既有活干，又能保證有穩(wěn)定的收入。

（胡兵，民革麗水市委會副主委；葉華偉，民革麗水市委會辦公室副主任/責(zé)編張棟）