農(nóng)村土地與農(nóng)村金融的有機(jī)結(jié)合

◎戴曉波

（戴曉波，上海市社科院研究員/責(zé)編 劉玉霞）

從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)以及房地產(chǎn)視角來看農(nóng)村問題， “農(nóng)村土地”和 “農(nóng)村金融”這兩個(gè)題目十分關(guān)鍵。如果把農(nóng)村土地與農(nóng)村金融結(jié)合起來，就有可能找到解決 “三農(nóng)”問題的突破口。

一、關(guān)于農(nóng)村土地問題

第一個(gè)問題，農(nóng)村究竟可以不可以發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)？2007年時(shí)我們?cè)蛩阕?《新農(nóng)村建設(shè)中的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展》的課題研究，但因?yàn)橐粋€(gè)基本概念而擱淺了。因?yàn)椋凑辗康禺a(chǎn)學(xué)定義來說，土地使用權(quán)和房屋作為商品應(yīng)該都可以在市場上流通，但是農(nóng)村土地和房屋按照 《憲法》規(guī)定是集體資產(chǎn)，無法流通成為其他集體或者個(gè)人的資產(chǎn)，這樣推理的結(jié)論就是農(nóng)村沒有房地產(chǎn)?，F(xiàn)在，中共十八屆三中全會(huì)提出，要建立統(tǒng)一的集體建設(shè)用地市場，讓這些土地可以流轉(zhuǎn)，這就可能對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)發(fā)展帶來突破，但目前我們還缺乏理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要深入研究和探索。

第二個(gè)問題，城鄉(xiāng)規(guī)劃的利益歸屬？中國以前的規(guī)劃都是城市規(guī)劃，農(nóng)村不受規(guī)劃法約束。2010年后 《城市規(guī)劃法》修訂為 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在理論上成為城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。但政府規(guī)劃往往把可以建設(shè)商品房的六類用地和住宅用地規(guī)劃在城市建設(shè)用地中，然后征用為國有土地，而把農(nóng)業(yè)、宅基地等規(guī)劃留在農(nóng)村。假如以這種指導(dǎo)思想去搞農(nóng)村土地規(guī)劃，農(nóng)村就不會(huì)有出路。雖然城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃法出來了，但是規(guī)劃思想不轉(zhuǎn)變也是沒有意義的。規(guī)劃都是政府做的，政府對(duì)農(nóng)民土地的利益有極大的權(quán)力，農(nóng)民的權(quán)利誰來表達(dá)，這是很大的問題。

第三個(gè)問題，集體建設(shè)用地如何流轉(zhuǎn)？這又涉及到四個(gè)方面的小問題。第一，農(nóng)村宅基地到底是否可以流轉(zhuǎn)；第二，農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房是否可以上市；第三，工業(yè)用地是否可以出讓；第四，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場是在股權(quán)層面上流轉(zhuǎn)，還是在資產(chǎn)層面上流轉(zhuǎn)？現(xiàn)在許多地方土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)都是在股權(quán)層面上流轉(zhuǎn)，在資產(chǎn)層面是根本不能流轉(zhuǎn)的，所以它是資本市場，而不是資產(chǎn)市場。這樣導(dǎo)致的后果就是農(nóng)民無法通過土地抵押獲得貸款，因?yàn)殂y行認(rèn)為土地資產(chǎn)不能流轉(zhuǎn)，如果把土地做為抵押物，一旦農(nóng)民還不出錢、而土地又不能賣的話，銀行就會(huì)遭受損失。

現(xiàn)在需要探討兩個(gè)理論方面的問題。 一個(gè)是產(chǎn)權(quán)理論問題?，F(xiàn)在國有用地已經(jīng)全面開放和市場化。農(nóng)村集體建設(shè)用地未來可能有兩個(gè)思路，一是私有化，確權(quán)為個(gè)人所有，這樣流轉(zhuǎn)就很容易。私有化以后的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村和城市是打通的，城市人也可以買農(nóng)村土地。這是一種思路，但是要修改 《憲法》。還有一種思路就是集體建設(shè)用地通過收購為城市國有土地，然后可以進(jìn)入現(xiàn)有的房地產(chǎn)市場，目前城市化中征收的農(nóng)村集體建設(shè)用地就是這樣做的。但是對(duì)于遠(yuǎn)離城市的地區(qū)，農(nóng)村建設(shè)用地將無法實(shí)現(xiàn)國有城市用地，因此無法用這種方法流通。而集體之間的土地流轉(zhuǎn)，物化到組織已經(jīng)有了一定嘗試；但是物化到個(gè)人，目前似乎還沒有更好的辦法。

另一個(gè)需要討論的是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)把所有產(chǎn)品分為三類，一類是市場化的商品，一類是準(zhǔn)市場化的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，一類是公共產(chǎn)品。農(nóng)村集體用地的土地屬于不完全的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，只能集體內(nèi)部成員可以使用；而城市道路是完全的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，誰都可以在路上開車，這個(gè)道路屬于大家。城市的房地產(chǎn)有三類屬性，一是商品房，市場自由買賣，政府不管；二是經(jīng)濟(jì)適用房，政府賣給居民時(shí)不收土地費(fèi)用，符合準(zhǔn)公共產(chǎn)品定義；三是廉租房，無償或者低價(jià)給低收入者居住，這符合公共品定義。農(nóng)村土地應(yīng)該屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，而準(zhǔn)公共品的市場缺失部分，一般是政府應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，這個(gè)補(bǔ)貼是按照市場價(jià)格定價(jià)原則來補(bǔ)貼的，目前中國還沒有做到；但如果可以上市流轉(zhuǎn)，它就可以成為商品。

總的說來，中國農(nóng)村和城市最根本的差別在于土地二元所有制，這是農(nóng)村土地問題的癥結(jié)所在。

二、關(guān)于農(nóng)村金融問題

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，農(nóng)村土地、水塘、山地等有三個(gè)性質(zhì)，一是資源性，二是資產(chǎn)性，三是資本性。土地首先是資源，屬于公共品。其次，土地被開發(fā)后就變成了資本。農(nóng)村的田和地不一樣，地是資源，田是資產(chǎn)。農(nóng)田、農(nóng)民住宅、農(nóng)村建設(shè)用地、農(nóng)用房屋等，都是資產(chǎn)。把資源變成資產(chǎn)需要投入。農(nóng)民是個(gè)體，因?yàn)榻?jīng)營規(guī)模小而被稱為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體組織或者國家如果參與投入，農(nóng)村土地等資源變成資產(chǎn)后，就可以價(jià)值化變成資本，通過資本與資金市場、資源和資產(chǎn)市場實(shí)現(xiàn)流動(dòng)，資本的流動(dòng)性取決于資產(chǎn)的流動(dòng)性，資產(chǎn)的流動(dòng)性取決于資源的流動(dòng)性。只有把這幾個(gè)流動(dòng)性銜接起來，才可以擴(kuò)大資源開發(fā)利用和建設(shè)規(guī)模。農(nóng)村土地的整體開發(fā)需要很多力量，需要組織，或者一個(gè)村莊集體來進(jìn)行共同開發(fā)。這個(gè)時(shí)候，個(gè)人借錢不再有作用，需要拿資產(chǎn)做抵押，或以集體組織的名義去借錢才可以。變成資產(chǎn)后，效益要比農(nóng)戶、個(gè)體的直接耕種要高很多，所以農(nóng)村金融問題實(shí)際上就是解決資源變成資產(chǎn)、進(jìn)而變成資本的問題。這就是農(nóng)村為什么缺錢的道理，因?yàn)樽屬Y源變資產(chǎn)需要很大的投入，而這種投入缺乏資產(chǎn)流動(dòng)性的風(fēng)險(xiǎn)保障。

我們?cè)疾爝^某地大學(xué)生創(chuàng)辦的農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)園，大學(xué)生一年可以拿到三、五十萬元的收入，為什么呢？這個(gè)資源和資產(chǎn)都不是大學(xué)生的，都是農(nóng)民的，但是農(nóng)民在大學(xué)生進(jìn)來后給了他們20%的干股，這在股權(quán)層面上是合法的、合理的。但在資產(chǎn)層面上，有人會(huì)說萬一創(chuàng)業(yè)企業(yè)倒閉了怎么辦？如果創(chuàng)業(yè)園沒有收益，土地資產(chǎn)還是農(nóng)民的，這些東西本身也賣不出去，假如園區(qū)破產(chǎn)大學(xué)生只能凈身出戶，他拿不走資產(chǎn)的任何一部分，哪怕大學(xué)生在里面花了再多的功夫和投資。因此，雖然創(chuàng)業(yè)園的資本和經(jīng)營關(guān)系已經(jīng)銜接起來，但是資產(chǎn)關(guān)系并不牢靠，在法理上還存在很多問題需要解決。

因此，農(nóng)村金融的問題就是如何實(shí)現(xiàn)資源、資產(chǎn)和資本三個(gè)層面的結(jié)合。農(nóng)村金融問題非常關(guān)鍵的一點(diǎn)，就是如何打通中間環(huán)節(jié)和銜接鏈條，把資金向三個(gè)方向注入，即資源開發(fā)方面、資產(chǎn)形成和流轉(zhuǎn)方面，還有資本方面。如果圍繞這三個(gè)方面去討論引進(jìn)什么樣的金融組織，或者創(chuàng)造什么樣的金融組織，創(chuàng)造什么樣的金融工具，就有希望解決以上所提到的問題。

解決農(nóng)村金融問題的關(guān)鍵在于資金投入和農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。研究農(nóng)村金融是為了解決農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是一個(gè)出路。上海奉賢區(qū)將農(nóng)村土地一百畝一百畝的劃分開來，農(nóng)民還是種地，但在農(nóng)民之上建立起了一個(gè)組織，農(nóng)民不再種自己的地了，而是給組織種地，農(nóng)民的身份變了，成為了農(nóng)業(yè)工人，由組織給他發(fā)工資。這種農(nóng)業(yè)主體的轉(zhuǎn)型意義重大，它意味著對(duì)農(nóng)村進(jìn)行的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命，因?yàn)榻鹑诨顒?dòng)從此就由向農(nóng)民個(gè)人貸款轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚱髽I(yè)經(jīng)營組織貸款。由此可見，農(nóng)業(yè)金融對(duì)農(nóng)業(yè)組織的發(fā)展、規(guī)模化的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展起到了決定性的作用。

三、農(nóng)村土地與農(nóng)村金融的結(jié)合關(guān)鍵在于農(nóng)民

這可以從以下四個(gè)問題中得到說明。

1．農(nóng)民工是否返鄉(xiāng)的問題。中國有13億多人口，其中1/3為城市戶籍人口，2/3為農(nóng)業(yè)人口。改革開放30多年來，有4億多農(nóng)村人口流動(dòng)起來。這一代農(nóng)民在中國歷史上是作出重大貢獻(xiàn)的，也是最勤勞的一代。他們小時(shí)候生活很困難，城市知青到農(nóng)村和他們共享資源，年紀(jì)稍大后他們又進(jìn)入城市打工。但是，他們卻在城市可能留不下來，城市又占他們的地蓋房子，最終他們回不回去還不知道，但他們中的多數(shù)人會(huì)回農(nóng)村養(yǎng)老。這是中國第一代農(nóng)民工，最值得同情和呵護(hù)。

2.未來農(nóng)村空心化了怎么辦的問題。通過人口數(shù)據(jù)分析可以看到，2013年中國城市化率已經(jīng)達(dá)到52.78%。按照上海社科院的研究，預(yù)計(jì)到2026年的時(shí)候中國的人口將達(dá)到14億左右的高峰，這個(gè)時(shí)候中國的城市化率可達(dá)到65%。再往后15年，到2040年，我國城市人口將會(huì)接近80%，但這個(gè)增長并不是農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)移帶來的，而是農(nóng)村老年人口高峰消亡后帶來的，屆時(shí)的農(nóng)村就會(huì)空心化。我們今天必須思考這個(gè)問題?，F(xiàn)在很多人在討論城市的養(yǎng)老、養(yǎng)老金問題，但農(nóng)村的養(yǎng)老問題還沒人考慮如何買單。這需要我們抓緊時(shí)間研究，因?yàn)樗娃r(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展問題緊密相關(guān)。

3.農(nóng)村人口流動(dòng)與教育的關(guān)聯(lián)。研究發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)民工會(huì)返鄉(xiāng)，有些會(huì)留在城里，這個(gè)與教育問題關(guān)系很大。前幾年中央政府要求農(nóng)民工子女隨遷地讀書，各地城市為此投了很多錢。后來發(fā)現(xiàn)，這些農(nóng)民工子女只要在城市讀了小學(xué)，他們就習(xí)慣了城市生活，很難再回到農(nóng)村。所以教育是非常關(guān)鍵的。它有一個(gè)文化的認(rèn)同，一個(gè)同學(xué)的認(rèn)同，一個(gè)地區(qū)的認(rèn)同，一個(gè)歸屬的認(rèn)同。如果可能，可以直接把農(nóng)村孩子納入到城市的學(xué)校里面，通過教育實(shí)現(xiàn)人口轉(zhuǎn)移。

4.農(nóng)村財(cái)富以及財(cái)富的轉(zhuǎn)移問題。農(nóng)村戶口與城市戶口的統(tǒng)一，涉及兩個(gè)問題，一個(gè)是要解決戶籍問題，統(tǒng)一國民待遇，沒有城鄉(xiāng)差別。為此，對(duì)應(yīng)于城市人口的住房等財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村資源、資產(chǎn)和資本也應(yīng)該與農(nóng)民結(jié)合，使其擁有合法的財(cái)產(chǎn)，成為平等的中國公民。另一個(gè)問題是居民身份轉(zhuǎn)換問題。農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)既可以轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)工人，也可以轉(zhuǎn)換為城市居民。同樣，城市居民也應(yīng)當(dāng)可以選擇或成為農(nóng)村居民，或做農(nóng)業(yè)工人，在農(nóng)村購地置房，享受農(nóng)村田園生活。

四、對(duì)策建議

針對(duì)以上問題，筆者提出建議如下：

第一，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。如可以在上海自貿(mào)區(qū)建立國際化的土地流轉(zhuǎn)市場，在大城市里建立全國性的土地流轉(zhuǎn)市場，也可以在其他城市建立中小型區(qū)域性土地流轉(zhuǎn)市場?？梢哉ǎ部梢悦耖g建。

第二，將農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品和金融扶持政策法定化。政府可以借鑒在城市保障房方面的做法，把農(nóng)產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品定位界定下來，通過補(bǔ)貼等方式予以產(chǎn)業(yè)保護(hù)。如日本，今天仍然在對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行政策性保護(hù)。

第三，建立農(nóng)村土地公積金制度。假如把農(nóng)村土地公積金建起來，把農(nóng)村土地公積金和城市住房公積金連接起來，甚至讓這個(gè)公積金發(fā)揮更大的作用，不僅僅可以解決農(nóng)村土地問題、農(nóng)村宅基地和住房問題，還可以解決農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等社保問題。

第四，建立農(nóng)村社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)政策基金。一是農(nóng)村教育基金，這些孩子希望到哪里去讀書，就讓他們到哪里隨家人讀書上學(xué)；二是農(nóng)村養(yǎng)老基金。針對(duì)第一代農(nóng)民工老齡化后的養(yǎng)老問題，要做超前準(zhǔn)備和研究。

第五，保護(hù)農(nóng)村的自然資源和歷史文化景觀資源。農(nóng)村應(yīng)該保護(hù)的歷史性建筑、房屋和設(shè)施、自然生態(tài)都應(yīng)該通過規(guī)劃保護(hù)下來，這在將來都是很大的一筆資產(chǎn)與財(cái)富。一些老宅子放在農(nóng)村里面沒人要、沒人去住，但如果放在國內(nèi)市場，就會(huì)有人買下來去維護(hù)、去居住。因?yàn)槌鞘芯用裨谑杖朐鲩L后需要度假休閑，需要有遠(yuǎn)郊的第二套房。這個(gè)需要會(huì)打通和形成農(nóng)村與城市統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。