司法體制改革的路徑和需要理順的幾大關(guān)系

◎鐘曉渝

（鐘曉渝，民革深圳市委會主委，深圳市政協(xié)副主席/責(zé)編 劉玉霞）

十八屆三中全會已經(jīng)為司法體制改革提出了總的要求，也列出了改革的主要內(nèi)容。然而，通過什么路徑以及如何確保這些改革措施能落實到位，如何在改革中突出重點、突破難點，以確保司法體制改革有序推進(jìn)，確實還需要進(jìn)行深入思考。

我認(rèn)為，司法體制是國家政治體制的組成部分，司法體制中存在的問題有些是司法體制本身的問題，有些則是政治制度的問題，因此司法體制改革不僅僅是司法運行機制的改革，還應(yīng)結(jié)合政治體制，經(jīng)濟(jì)體制，甚至社會文化體制進(jìn)行綜合系統(tǒng)的改革。就司法體制改革的切入點和路徑而言，我認(rèn)為需要理順幾大關(guān)系，并提出相應(yīng)建議。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系

執(zhí)政黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義政治制度的特點，也是我國政治制度影響到司法制度的具體體現(xiàn)。換句話說，中國的司法體制需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，即使司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)也是在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。因此司法體制改革如何做到既要保證黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又要保證司法機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，這是司法體制改革的核心的問題。理順這個關(guān)系，解決好這個問題，司法體制改革才能成功。

需要強調(diào)的是：不要把司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)對立起來。不要認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)妨礙了司法機關(guān)獨立行使權(quán)力，也不要認(rèn)為堅持了黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)就不可能實現(xiàn)獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。我們應(yīng)該把黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與司法機關(guān)依法獨立公正行使司法權(quán)力有機的統(tǒng)一起來。要把黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作為實現(xiàn)司法公正的保障，在體制機制設(shè)計上既保證黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又保障司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)力。

但是，我們也確實要看到在過去的實踐中，黨對司法機關(guān)的某些不恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)方式也確實干擾了司法機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。特別是個別領(lǐng)導(dǎo)人以黨的領(lǐng)導(dǎo)為名對個案的干預(yù)，個別領(lǐng)導(dǎo)人把自己凌駕于憲法、法律之上，把司法機關(guān)置于個人權(quán)力的控制之下，把司法機關(guān)作為自己的私家工具，這是非?？膳碌摹｜h的十八大之所以重申 “絕不允許任何人凌駕于憲法法律之上，絕不允許以權(quán)代法，以言壓法，徇私枉法”，應(yīng)該就是對過去某些地方、某些領(lǐng)導(dǎo)人以黨的領(lǐng)導(dǎo)為名以權(quán)代法，干擾司法，破壞法治的一種警告！

我的建議是：在體制設(shè)計上，黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)有個明確的范圍界定，將黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)界定為黨中央對司法政策和路線的領(lǐng)導(dǎo)，以及各級黨委對司法人事任免的領(lǐng)導(dǎo)，而不是個別領(lǐng)導(dǎo)人對司法個案的干預(yù)。在法律制度上規(guī)定司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)在個案審判中只服從法律。1982年憲法規(guī)定： “人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！边@個條文是司法機關(guān)獨立行使權(quán)力的憲法依據(jù)，但這個條文有可能歧義的地方是它并沒有規(guī)定 “不受政黨干涉”的內(nèi)容，所以建議改為1954年憲法規(guī)定 “人民法院獨立進(jìn)行審判，只服從法律”。這樣規(guī)定不用例舉、不會有歧義、也更簡單明了，更能為司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)提供明確的憲法依據(jù)。也就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)是路線方針政策和人事的領(lǐng)導(dǎo)；而獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)是對個案的辦理，二者必須有個明確的界限?？傊?，只要把黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)的關(guān)系在制度設(shè)計上處理好了，司法體制改革就成功了一半。

二、司法權(quán)與地方政權(quán)的關(guān)系

司法權(quán)在行使過程中的另一問題是司法權(quán)與地方政權(quán)的關(guān)系。

近年來，司法的 “地方化”，地方政權(quán)對地方司法機關(guān)辦案的干預(yù)是影響司法公正的一個大問題。原因是各級地方政權(quán)把地方司法機關(guān)當(dāng)成是實現(xiàn)和維護(hù)地方利益的工具，要求地方的司法機關(guān)為地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，直接影響到地方司法機關(guān)對個案的審理和執(zhí)行。如果各地方的司法機關(guān)都從各自的地方利益出發(fā)來審理案件，勢必影響國家整體的司法公正。因此，處理好地方司法機關(guān)與地方政權(quán)的關(guān)系是司法體制改革的又一大目標(biāo)。

目前的改革思路是：省以下的地方法院的人財物統(tǒng)一管理。即把省以下的地方法院人財物由省一級統(tǒng)一管理，借此擺脫省以下地方政權(quán)可能對地方司法的干預(yù)，應(yīng)該說這個改革思路是正確的。

需要在理論上明確的是：司法權(quán)作為司法機關(guān)依據(jù)法律和事實對案件的裁決權(quán)，在本質(zhì)上應(yīng)該是中央的事權(quán)，司法權(quán)在地方的行使是代表國家在懲罰犯罪、定分止?fàn)幒途S護(hù)社會公正與秩序方面行使國家的司法職能，而不是行使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的職能。所以，地方司法機關(guān)的職責(zé)定位不應(yīng)是維護(hù)地方利益，地方司法機關(guān)也不應(yīng)受地方政權(quán)的干涉，更不能受制于地方利益，這是改革和處理好地方政權(quán)和地方司法機關(guān)之間關(guān)系必須把握的理論依據(jù)。

我的建議是：要實現(xiàn)省以下地方司法機關(guān)人財物的統(tǒng)一管理，涉及到憲法、人民法院、人民檢察院組織法和法官法、檢察官法等諸多法律的規(guī)定，要依法實施這項改革，就必須先修改這些相關(guān)法律，就應(yīng)該做到 “修法”先行，以立法推動改革。而地方司法機關(guān)的財物包括經(jīng)費來源、保障渠道的改變，這也需要國家進(jìn)行頂層設(shè)計，中央要通盤考慮，統(tǒng)一保障。否則，地方司法機關(guān)在人財物脫離地方后，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的司法機關(guān)脫離地方后待遇降低，保障不到位會引發(fā)更多的問題。

三、司法機關(guān)內(nèi)部審判權(quán)與管理權(quán)的關(guān)系

司法機關(guān)內(nèi)部行政化傾向是目前司法體制的又一弊端。這主要表現(xiàn)為審判權(quán)和行政管理權(quán)的混淆不清，以行政管理、層層審批的方式影響司法判斷權(quán)，造成司法機關(guān)內(nèi)部審者不判，判者不審，權(quán)責(zé)分離，影響司法公正。

處理二者的關(guān)系必須明確司法機關(guān)內(nèi)部法官與庭長、院長的行政管理關(guān)系和案件審理的裁判權(quán)是不能混淆的，不能以官位和權(quán)力的大小來決定最終的案件裁決。因此，改革的思路是司法機關(guān)內(nèi)部的去行政化，將法官與司法行政人員分離，將司法行政權(quán)與司法裁斷權(quán)分離，實行法官職業(yè)化改革，將審判權(quán)回歸給法官和合議庭。這也就是這次改革決定中的 “主審法官，合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。要實現(xiàn)這一改革目標(biāo)需要在司法機關(guān)內(nèi)部重新配置司法資源、實現(xiàn)法院的扁平化管理和建立新的司法權(quán)運行機制。

這方面的探索如深圳市人民法院實行的法官職業(yè)化改革和福田區(qū)人民法院實行的 “審判長負(fù)責(zé)制”改革，以建立審判長為核心的新型審判團(tuán)隊，取消庭長、副庭長審批環(huán)節(jié)，將審判權(quán)直接賦予審判長，為司法機關(guān)內(nèi)部的去行政化，實現(xiàn)審與判、權(quán)與責(zé)的統(tǒng)一探索了一條新路，值得推廣。

我的建議是：在法院內(nèi)部審判資源重新組合的過程中，一要充分給予主審法官的審判決斷權(quán)；二要充分保證享有獨立審判權(quán)的法官具有公正審判的能力，這需要重新設(shè)計我們的法官遴選制度，需要更嚴(yán)格限定法官的選任資格，應(yīng)該減少法官的數(shù)量，提高法官的質(zhì)量，從一定年資的法學(xué)專家、教授和優(yōu)秀律師中遴選優(yōu)秀合格的法官；三是要充分保證享有獨立審判權(quán)以后的法官沒有了行政的約束而不敢濫用權(quán)力，以及保證他們敢于依法公正裁決而無后顧之憂。這需要我們重新設(shè)計法官監(jiān)督機制和建立法官保障制度。

四、公、檢、法、司四機關(guān)的關(guān)系

在司法體制的整體設(shè)計上，應(yīng)該重新考慮我國目前公、檢、法、司四機關(guān)的關(guān)系和權(quán)力配置。

首先，公安機關(guān)無論權(quán)力的配置，職務(wù)的安排都居于老大的地位。主要是公安機關(guān)既行使刑事偵查權(quán)，行政處罰的決定權(quán)，又實施行政處罰的執(zhí)行權(quán)，如勞動教養(yǎng)、收容教育等剝奪人身自由的處罰，公安機關(guān)一家說了算。不是說勞動教養(yǎng)或收容教育的這類違法行為不應(yīng)管，而是應(yīng)該由誰來管，通過什么程序來處理的問題。我認(rèn)為，凡是超過一月以上的人身自由限制的處罰應(yīng)該通過法院的審判程序進(jìn)行，這樣可以將限制人身自由的處罰都統(tǒng)一由法院裁決，也給予違法人通過公開審判獲得辯護(hù)的機會，這樣才能更好的保障公民人身自由。公安機關(guān)的看守所、收容所、戒毒所等執(zhí)行機構(gòu)也應(yīng)剝離出來，交由司法行政機關(guān)管理，實現(xiàn)決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，才能避免公安機關(guān)自己決定、自己執(zhí)行造成的權(quán)力濫用和刑訊逼供等許多弊端。

其次，檢察機關(guān)存在自己偵查、自己逮捕、自己起訴的問題；審判機關(guān)也存在自己審判、自己執(zhí)行的問題，以及審判機關(guān)、檢察機關(guān)管理了許多與審判、檢察無直接相關(guān)的諸如后勤、基建、裝備、繼續(xù)教育等許多應(yīng)由司法行政機關(guān)管理的問題，這些職能都應(yīng)該進(jìn)行認(rèn)真的梳理，合理的進(jìn)行各司法機關(guān)之間的權(quán)力分配和職責(zé)分工。

我的建議是：司法各機關(guān)的關(guān)系和權(quán)力分配的總原則應(yīng)該是建立以審判為核心的體制，在司法權(quán)的具體配置上，決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)應(yīng)該嚴(yán)格分離開來由不同的機關(guān)行使，使司法的決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)形成相互制約又相互配合的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，這樣才能保障整個司法權(quán)的科學(xué)、公正和有效的運行。

五、司法公開與社會監(jiān)督的關(guān)系

司法公開是司法體制改革的又一重點。許多的司法不公與司法的不公開相關(guān)，所以司法公開并接受社會監(jiān)督是司法公正的必要路徑。我國《訴訟法》、已明確規(guī)定了一些司法公開的原則、程序和范圍，這些法律規(guī)定有些屬于沒有落實到位，有些則不完善。最高法院在最近出臺了一系列司法公開的措施，進(jìn)一步細(xì)化了司法公開的各方面規(guī)定，在司法公開方面大大前進(jìn)了一步。

對于司法公開和社會監(jiān)督二者之間的關(guān)系，在體制設(shè)計中需要解決兩個方面的問題：一方面是司法公開不夠，以及司法公開沒有嚴(yán)格的規(guī)范限制，導(dǎo)致司法實踐中的選擇性公開，愿意公開的就公開，不愿意公開的就不公開；另一方面是社會監(jiān)督的濫用，表現(xiàn)在媒體對還沒有進(jìn)行審判的案件，或正在進(jìn)行審判的案件進(jìn)行無規(guī)范，無節(jié)制，或者是不負(fù)責(zé)任的報道，以媒體的力量干擾或影響司法的公正。還有諸如被害人家屬或案件當(dāng)事人因判決達(dá)不到自己的要求而制造輿論，游行示威，集體上訪等最終影響司法判決的不正常現(xiàn)象。

我的建議是：解決上述兩方面問題的路徑是制定一部司法公開和社會監(jiān)督的專門法規(guī)，一方面嚴(yán)格規(guī)范司法機關(guān)司法公開的程序、范圍和內(nèi)容；另一方面也嚴(yán)格規(guī)范新聞報道和社會監(jiān)督的程序、范圍。既要保證司法公開、保證社會監(jiān)督司法機關(guān)，也要規(guī)范新聞報道和社會監(jiān)督，由此二者才能形成良性互動，促進(jìn)司法公正。

六、獨立審判、司法公正與司法權(quán)威的關(guān)系

司法體制改革的最終目的是要保證司法公正和樹立司法權(quán)威。而實現(xiàn)這一目標(biāo)的前提是要保障司法機關(guān)依法獨立行使權(quán)力，所以上述五個方面關(guān)系的處理、五個方面的改革都是圍繞司法機關(guān)能更好的依法獨立公正的行使審判權(quán)、檢察權(quán)進(jìn)行的。

而現(xiàn)在的問題：一是司法機關(guān)的司法腐敗、司法不公在一定程度的存在，僅每一年就有上百個違法犯罪的法官、檢察官，而法治健全的國家是上百年沒有一個犯罪的法官。當(dāng)司法腐敗沒有清除時，能讓法官獨立審判嗎？讓他們獨立審判不會腐敗更嚴(yán)重嗎？二是由于司法腐敗、司法不公而導(dǎo)致司法沒有公信力，更沒有司法權(quán)威，終審判決可以不執(zhí)行，信訪可以超出司法判決解決問題。所以，沒有公信力的司法能讓它有權(quán)威嗎？這些問題交織在一起，糾結(jié)在一起，也是影響司法體制改革的重要社會原因。

我的看法是：司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)力是任何一個法治健全國家實現(xiàn)司法公正的基礎(chǔ)，而司法公正是司法權(quán)威的前提。要實現(xiàn)司法公正必須獨立行使權(quán)力，要樹立司法權(quán)威就必須保障司法公正。我們不能因為司法腐敗的存在而否定司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)力的基本價值，因為有更多的司法不公案件恰是未能獨立審判造成的！我們也不能因為司法公信力不高而否定司法權(quán)威的重要性！因為司法公信力不高在很大程度上是我們的領(lǐng)導(dǎo)人，我們的政府機關(guān)，我們的老百姓缺乏對司法機關(guān)和司法判決足夠的尊重。因此，在司法體制改革的進(jìn)程中，我們不能糾結(jié)于擔(dān)心司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)力會帶來更大的司法不公而影響我們對司法體制進(jìn)行改革；也不能糾結(jié)于現(xiàn)實司法公信力不高而不賦予司法足夠的權(quán)威。

我的建議是：應(yīng)該堅定不移地推進(jìn)以確保“依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”為重點的司法體制改革，通過司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)力來解決司法腐敗和實現(xiàn)司法公正；應(yīng)該堅定不移地樹立司法權(quán)威，通過樹立司法權(quán)威來確立法律的權(quán)威和建立法治的秩序，并通過樹立司法權(quán)威的方式提高司法的公信力。因此，司法體制改革是涉及全社會的系統(tǒng)改革，一定要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，讓黨委、政府都參與進(jìn)來，要讓政黨、政府、社會組織、新聞媒體帶頭尊重司法的權(quán)威，樹立司法的權(quán)威，才能讓老百姓信仰法治，遵守法律。只有在全社會樹立起憲法、法律的權(quán)威、樹立起司法的權(quán)威，讓法治深入人心，司法體制改革才能真正成功。