多層次、多形式、大范圍——社會主義協(xié)商民主在廣東

◎熊水龍

（熊水龍，廣東省政協(xié)提案辦公室主任，民革廣東省委會常委/責(zé)編 盧淼）

進(jìn)入新時(shí)期以來，廣東的協(xié)商民主建設(shè)在探索中發(fā)展，在發(fā)展中前進(jìn)，取得較好成效。2010年，中共廣東省委制定頒發(fā)首部政治協(xié)商規(guī)程，各級黨委、政府和政協(xié)認(rèn)真開展的政治協(xié)商和提案辦理協(xié)商，特別是省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)督辦政協(xié)提案，開展提案辦理協(xié)商，已實(shí)現(xiàn)全省省、市、縣三級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)督辦提案全覆蓋，在全國引起較大反響。中共十八大和十八屆三中全會的召開，更為廣東協(xié)商民主建設(shè)指明了方向，提供了廣闊空間，協(xié)商民主正在朝廣泛多層制度化方向發(fā)展。

一、著力推進(jìn)政治協(xié)商制度廣泛多層發(fā)展

廣東于2010年5月制定頒發(fā)了 《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程 （試行）》 （下稱《規(guī)程》）。 《規(guī)程》對政治協(xié)商的主體、形式、內(nèi)容、程序、成果運(yùn)用等作出了詳細(xì)規(guī)定。省政協(xié)抓住 《規(guī)程》實(shí)施契機(jī)，在實(shí)踐中不斷規(guī)范政治協(xié)商運(yùn)作機(jī)制和操作程序，努力推動政治協(xié)商這一最具中國特色的制度安排有效轉(zhuǎn)化為民主實(shí)踐，廣東省的協(xié)商民主建設(shè)得到切實(shí)的制度保障，突出體現(xiàn)在：在政治協(xié)商中黨委的主體地位更加明確；政府和職能部門的支持參與更加主動，政治協(xié)商活動的組織運(yùn)作更加規(guī)范；政協(xié)組織和政協(xié)委員協(xié)商議政積極性更加高漲；人民政協(xié)的政治協(xié)商更加切實(shí)有效。

《規(guī)程》頒發(fā)實(shí)施以來，廣東省各級黨委、政府、政協(xié)和各民主黨派嚴(yán)格按照文件要求，積極推進(jìn)各項(xiàng)協(xié)商活動更加規(guī)范扎實(shí)有效地開展，多黨合作和政治協(xié)商事業(yè)日益顯示強(qiáng)大的生機(jī)和活力。

各級黨委切實(shí)把政治協(xié)商納入決策程序。 《規(guī)程》頒發(fā)后，中共廣東省委迅速舉辦了 《規(guī)程》專題培訓(xùn)班，組織省直單位負(fù)責(zé)同志開展學(xué)習(xí)討論，幫助省直單位負(fù)責(zé)同志掌握開展政治協(xié)商的基本要求和工作程序，增強(qiáng)開展政治協(xié)商的主動性和積極性。省委、省政府堅(jiān)持 “重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商”重要原則，圍繞科學(xué)編制廣東 “十二五”規(guī)劃和中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要、建設(shè)文化強(qiáng)省、幸福廣東指標(biāo)體系建設(shè)、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園建設(shè)等重要議題，在省政協(xié)與省八個(gè)民主黨派和各界代表人士進(jìn)行平等、真誠協(xié)商。省委、省政府及職能部門領(lǐng)導(dǎo)把政治協(xié)商當(dāng)作自己份內(nèi)事，主動參加協(xié)商會，就相關(guān)問題與政協(xié)委員展開協(xié)商討論。高度重視協(xié)商成果辦理落實(shí)，重要協(xié)商成果列入省委常委會議、省政府常務(wù)會議進(jìn)行研究，作為決策的重要依據(jù)。與此同時(shí)，省委加強(qiáng)同各民主黨派的協(xié)商，內(nèi)容不斷充實(shí)，程序逐步完善。 《規(guī)程》頒發(fā)以來，省委、省政府及委托有關(guān)部門召開協(xié)商會、座談會、情況通報(bào)會等達(dá)16次，與省各民主黨派、無黨派人士圍繞 “十二五”規(guī)劃綱要、樹立和踐行社會主義核心價(jià)值體系等重要內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，不少意見和建議轉(zhuǎn)化成省委、省政府的政策措施，產(chǎn)生了良好的社會效果。

在省委、省政府示范帶動下，全省各級黨委政府認(rèn)真貫徹落實(shí) 《規(guī)程》，圍繞事關(guān)本地區(qū)民生和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重要決策部署、黨委全會重要文件和市領(lǐng)導(dǎo)班子成員建議人選等，主動與政協(xié)委員和民主黨派進(jìn)行協(xié)商，廣州、深圳、汕頭、韶關(guān)、梅州等市相繼頒發(fā)市委政治協(xié)商規(guī)程，對本市的政治協(xié)商工作進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范。 《規(guī)程》實(shí)施以來，廣州市已開展和準(zhǔn)備開展的政治協(xié)商活動35次。韶關(guān)、中山、東莞、清遠(yuǎn)等市，堅(jiān)持定期召開市政府領(lǐng)導(dǎo)班子與政協(xié)委員的協(xié)商座談會，圍繞全市各個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要問題開展協(xié)商討論，使各項(xiàng)決策更加符合人民群眾利益。

各級政協(xié)和民主黨派積極探索政治協(xié)商工作機(jī)制和工作程序。全省各級政協(xié)組織和民主黨派緊緊抓住 《規(guī)程》實(shí)施契機(jī)，積極探索完善政治協(xié)商工作機(jī)制和工作程序，推動協(xié)商活動更加扎實(shí)規(guī)范有效地開展。省政協(xié)和各市政協(xié)把 《規(guī)程》的學(xué)習(xí)宣傳、貫徹落實(shí)作為關(guān)系我省政協(xié)工作全局和事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)來抓，召開政協(xié)黨組會議、主席會議、常委會議進(jìn)行專題學(xué)習(xí)。省政協(xié)還成立了由秘書長掛帥的宣講小組，赴全省宣講 《規(guī)程》，幫助各級領(lǐng)導(dǎo)和政協(xié)委員準(zhǔn)確把握 《規(guī)程》的精神實(shí)質(zhì)，掌握開展政治協(xié)商的具體程序和工作要求。嚴(yán)格按照 “平等協(xié)商、互動協(xié)商”要求，不斷改進(jìn)會議文件和程序安排，對政治協(xié)商的每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)細(xì)節(jié)進(jìn)行反復(fù)推敲，力求做到科學(xué)合理、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。為配合 《規(guī)程》的貫徹實(shí)施，對政協(xié)履行職能的各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行梳理，與 《規(guī)程》要求相抵觸的予以廢止，不夠明確的予以明確細(xì)化，與 《規(guī)程》要求不相適應(yīng)的進(jìn)一步修訂完善，同時(shí)還制定出臺了一系列配套文件對各項(xiàng)協(xié)商活動作出具體規(guī)定，使政治協(xié)商的各項(xiàng)工作更加符合 《規(guī)程》要求，更加順應(yīng)協(xié)商民主的發(fā)展趨勢。

各民主黨派將貫徹實(shí)施 《規(guī)程》與加強(qiáng)黨派自身建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，將 《規(guī)程》的本質(zhì)要求貫穿于履行職能的各項(xiàng)工作中。 《規(guī)程》頒發(fā)后，各民主黨派通過召開常委會、座談會、報(bào)告會等形式，及時(shí)組織黨派成員進(jìn)行學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會文件精神實(shí)質(zhì)和重要內(nèi)容。各民主黨派對照 《規(guī)程》要求，積極探索完善參與政治協(xié)商的相關(guān)工作程序和工作機(jī)制，更加重視深入調(diào)查研究，更加重視做好協(xié)商前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，力求每次政治協(xié)商所提意見建議更具針對性、創(chuàng)新性和可操作性，充分體現(xiàn)集體智慧和黨派特色。不少民主黨派還配合 《規(guī)程》貫徹實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范完善黨派成員參與政治協(xié)商的具體辦法，明確細(xì)化黨派協(xié)商意見的征集程序，極大提升了民主黨派協(xié)商議政工作的科學(xué)化水平。

認(rèn)真開展提案辦理協(xié)商和其他形式協(xié)商，豐富協(xié)商形式和內(nèi)容。從2008年開始，中共廣東省委和省人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)分別牽頭督辦省政協(xié)提案。在省主要領(lǐng)導(dǎo)的示范引領(lǐng)下，目前，廣東已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)督辦政協(xié)提案的全覆蓋，60多個(gè)省提案辦理單位主要負(fù)責(zé)同志都領(lǐng)辦了政協(xié)提案。通過黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的督辦和領(lǐng)辦，提案辦理協(xié)商工作在全省全面鋪開，協(xié)商氛圍正在形成。2008年，省委主要負(fù)責(zé)同志在其主持的提案辦理座談會上講話指出：在這樣的座談會上，如果提案人是民主黨派，該黨派的主要負(fù)責(zé)同志都要出席，可以坐在顯眼的位置，省委、省政府及部門負(fù)責(zé)同志應(yīng)該以商量的口氣，而不應(yīng)該以命令式的口氣與提案人及民主黨派對話，這樣，才能體現(xiàn)一種協(xié)商的精神，一種民主的精神。2008年至今，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)和省政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)圍繞粵港澳合作、促進(jìn)自主創(chuàng)新、加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、實(shí)施珠三角地區(qū)規(guī)劃綱要、支持廣東中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市舊樓加裝電梯、提高城鄉(xiāng)居民收入、食品安全、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等問題，召開了近50場提案辦理協(xié)商座談會，每場座談會都有督辦領(lǐng)導(dǎo)、提案人、主會辦單位負(fù)責(zé)人和新聞媒體參加，由督辦領(lǐng)導(dǎo)主持或發(fā)表講話，提案方和辦理方開展互動協(xié)商，充分發(fā)表意見，形成再辦理落實(shí)意見，對確實(shí)難度較大一時(shí)難以解決的，辦理方作出解釋，提辦雙方達(dá)成諒解。目前，廣東省黨政主要領(lǐng)導(dǎo)督辦政協(xié)提案已形成制度，2011年，出臺下發(fā) 《廣東省黨政主要領(lǐng)導(dǎo)督辦政協(xié)提案暫行規(guī)定》，省委辦公廳、省政府辦公廳會同省政協(xié)辦公廳每年對市、縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)督辦政協(xié)提案情況進(jìn)行抽查，以促進(jìn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)督辦政協(xié)提案工作落到實(shí)處，以此帶動提案辦理協(xié)商工作廣泛深入發(fā)展。2008年至今，由省不同部門召開的不同規(guī)模不同范圍的提案辦理協(xié)商座談會更是達(dá)到300多場（次）。這些提案辦理協(xié)商會均取得了較好的社會效果，不僅充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的精神，推動民主政治在廣東的發(fā)展，而且通過協(xié)商，一大批涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生問題得到解決。2013年，中共中央政治局委員、省委書記胡春華同志親自牽頭督辦“關(guān)于加快我省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”系列提案并主持召開提案辦理協(xié)商座談會，通過提案辦理協(xié)商，省財(cái)政安排專項(xiàng)資金加大對粵東西北公共服務(wù)投入，并撥款13.1億元給予全省山區(qū)教師每人每月500元崗位津貼。一些提案所涉問題，通過辦理，或引起重視，或取得共識。

中共十八大召開后，廣東提案辦理協(xié)商得到進(jìn)一步加強(qiáng)，協(xié)商力度更大，協(xié)商頻率更密，協(xié)商形式更加多樣，各級政協(xié)和各辦理單位把民主協(xié)商貫穿于提案提出、交辦、辦理等各個(gè)環(huán)節(jié)。各級政協(xié)更加重視專題協(xié)商，對口協(xié)商和界別協(xié)商也已提上議事日程，每年初，政協(xié)辦公廳 （室）和各專門委員會在聽取各方面意見基礎(chǔ)上，提出協(xié)商計(jì)劃，制定協(xié)商方案，報(bào)政協(xié)黨組會議審定，發(fā)各相關(guān)單位，做好協(xié)商準(zhǔn)備，形成協(xié)商共識。

二、 廣東開展政治協(xié)商存在的問題

廣東在政治協(xié)商方面雖然作了一些探索，政治協(xié)商工作雖然取得了一定成效，但與中共十八大和十八屆三中全會的要求，仍然有一些差距，仍然面臨一些實(shí)際問題，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索解決。

一是部分黨政領(lǐng)導(dǎo)政治協(xié)商意識仍不強(qiáng)。一些部門負(fù)責(zé)人參加政治協(xié)商會議時(shí)準(zhǔn)備不充分，或自說自話，或答非所問；有的市縣在口頭和形式上很重視，但實(shí)際措施不夠到位，甚至將某些必須協(xié)商的重要內(nèi)容視為禁區(qū)和雷區(qū)；有的認(rèn)為政治協(xié)商是件 “麻煩事”，對開展協(xié)商熱情不高；有的以情況通報(bào)代替政治協(xié)商，存在著一定的隨意性。有基層政協(xié)反映，事關(guān)全局的政策措施在黨委常委會議討論后才征求政協(xié)的意見，一些重要的人事安排，匆忙進(jìn)行協(xié)商推薦，往往流于形式，政治協(xié)商仍然存在 “上熱下冷”、 “黨外熱黨內(nèi)冷”等現(xiàn)象。

二是 “重要決策”、 “重要問題”、 “重大建設(shè)項(xiàng)目”等的界定仍比較籠統(tǒng)，不易操作。雖然有關(guān)規(guī)定對政治協(xié)商的主要內(nèi)容作了較為詳細(xì)規(guī)定，但何謂 “重要決策”、 “重要問題”、 “重大建設(shè)項(xiàng)目”等，沒有明確界定，在實(shí)踐中不好把握?，F(xiàn)在，拿到政協(xié)協(xié)商的大多是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一些比較具體的問題，或執(zhí)行過程中的問題，真正的重大問題，如重大人事問題，重大建設(shè)項(xiàng)目問題等很少拿到政協(xié)協(xié)商，決策前的協(xié)商也不多見。

三是協(xié)商程序有待進(jìn)一步規(guī)范完善。例如，協(xié)商議題如何產(chǎn)生，協(xié)商會議如何召開，如何使協(xié)商議題得到充分討論，如何合理設(shè)定協(xié)商時(shí)間并保證參加協(xié)商的各方得到充分的交流互動，如何推進(jìn)協(xié)商成果的落實(shí)，提高協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化利用率，等等，都有待進(jìn)一步探索完善。

四是政協(xié)和各民主黨派自身建設(shè)難以完全適應(yīng)協(xié)商民主形勢發(fā)展需要。政治協(xié)商的發(fā)展，對人民政協(xié)和各民主黨派的政治協(xié)商能力提出了新的更高要求。目前政協(xié)委員隊(duì)伍建設(shè)和政協(xié)界別設(shè)置還難以完全適應(yīng)民主協(xié)商發(fā)展需要，人民政協(xié)作為社會各界政治協(xié)商的制度平臺作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。有些政協(xié)委員參加協(xié)商發(fā)言講不到 “點(diǎn)子”上，有民主黨派反映，由于黨派成員結(jié)構(gòu)較為單一，人才儲備不足，對一些涉及面較廣的協(xié)商議題，感到力不從心。如何主動適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求，切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，是人民政協(xié)和各民主黨派共同面臨的一個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)課題。

五是提案辦理協(xié)商中的提案質(zhì)量和辦理質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。提案辦理協(xié)商是所有協(xié)商形式中最經(jīng)常、最直接的協(xié)商形式，它具有廣泛、多層和制度化的特點(diǎn)。但是目前看來，仍然存在著提案質(zhì)量不高，有些提案沒有經(jīng)過調(diào)查研究而提等問題；在提案辦理工作中存在著深入調(diào)查研究不足，與提案人溝通不充分，重答復(fù)輕落實(shí)、重許諾輕解決、重形式輕行動等問題。這些都影響了提案辦理工作的深入開展。

三、 完善和發(fā)展人民政協(xié)協(xié)商民主的幾點(diǎn)建議

中共十八屆三中全會指出： “發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。……完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序。拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效?！边@是十八屆三中全會關(guān)于人民政協(xié)開展政治協(xié)商，發(fā)展協(xié)商民主的重大命題，為人民政協(xié)開展政治協(xié)商提供了思想指導(dǎo)和理論依據(jù)。在國際舞臺風(fēng)云變幻，世界格局深刻調(diào)整變革的時(shí)代背景下，中國特色協(xié)商民主制度日益彰顯其巨大優(yōu)越性和強(qiáng)大生命力。協(xié)商民主建設(shè)只能加強(qiáng)，不能削弱。

一要加強(qiáng)對人民政協(xié)協(xié)商民主的培訓(xùn)、宣傳和研究力度。要把在人民政協(xié)開展政治協(xié)商的有關(guān)內(nèi)容列入各級黨校、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院干部培訓(xùn)內(nèi)容，幫助各級領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)協(xié)商意識，更好地掌握和運(yùn)用協(xié)商的辦法和途徑，促進(jìn)決策科學(xué)化和民主化。要在各大媒體開設(shè)專欄、專題節(jié)目，重點(diǎn)宣傳各地在開展政治協(xié)商、推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)方面的好做法好經(jīng)驗(yàn)。通過廣泛深入的宣傳，培育公民精神和民主意識，引導(dǎo)公民有序政治參與。各級政協(xié)、各研究機(jī)構(gòu)、各院校要大力開展政治協(xié)商的理論研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將好的做法上升為制度理論，用以指導(dǎo)實(shí)踐。

二要進(jìn)一步明確細(xì)化政治協(xié)商內(nèi)容，規(guī)范政治協(xié)商程序。建議今后在制定有關(guān)政治協(xié)商的規(guī)章制度時(shí)，對 “重要決策”、 “重要問題”、 “重大建設(shè)項(xiàng)目”等，進(jìn)一步細(xì)化、量化。要改變過去 “關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)較多，關(guān)注政治建設(shè)和政治體制改革少”， “決策前的協(xié)商少、執(zhí)行過程中協(xié)商多”的現(xiàn)象，在高度重視重大經(jīng)濟(jì)和民生問題協(xié)商的同時(shí)，更加關(guān)注群眾的政治訴求，更加關(guān)注民主政治制度發(fā)展問題，更加注重決策前的協(xié)商，真正把重大人事問題、重大項(xiàng)目投資建設(shè)問題等納入?yún)f(xié)商范疇，不斷推進(jìn)決策的科學(xué)化民主化。要進(jìn)一步規(guī)范協(xié)商程序，對協(xié)商議題的確定、協(xié)商材料的準(zhǔn)備、協(xié)商會議如何召開、協(xié)商成果的報(bào)送運(yùn)用等都要作出詳細(xì)的規(guī)定。

三要大力推進(jìn)人民政協(xié)和民主黨派自身建設(shè)。人民政協(xié)是實(shí)行政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，政協(xié)委員是協(xié)商民主的主體。要充分發(fā)揮人民政協(xié)在發(fā)展中國特色協(xié)商民主中的重要作用，必須建立起一支與之相適應(yīng)的高素質(zhì)委員隊(duì)伍。要探索完善政協(xié)委員產(chǎn)生機(jī)制，將協(xié)商推薦與公開競選相結(jié)合，增強(qiáng)政協(xié)委員產(chǎn)生過程的民主性和透明度，確保當(dāng)選委員有較高的協(xié)商議政能力和廣泛的代表性。要主動順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會和民主政治發(fā)展新要求，適當(dāng)吸收兩新組織和新的社會階層代表人士加入政協(xié)，進(jìn)一步擴(kuò)大團(tuán)結(jié)面，增強(qiáng)包容性。要科學(xué)合理設(shè)置政協(xié)界別，暢通界別渠道，引導(dǎo)社會各界通過政協(xié)積極有序參與國是。要重視支持民主黨派加強(qiáng)思想、組織、制度建設(shè)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高整體素質(zhì)和協(xié)商議政能力，為政治協(xié)商工作的開展打好組織人才基礎(chǔ)。