國有土地供應(yīng)中腐敗問題及治理對策

◎雷愛先

（雷愛先，民革中央 “三農(nóng)”委員會土地制度研究中心專家組成員，國土資源部土地利用管理司用地處處長/責(zé)編 劉玉霞）

1988年通過的 《中華人民共和國憲法修正案》明確 “土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”后，以有償使用和市場配置為核心的國有土地使用制度改革蓬勃開展并不斷深化，確立了以出讓和劃撥為主要方式的國有土地供應(yīng)制度。由于土地供應(yīng)領(lǐng)域涉及面廣、資金量大、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、關(guān)聯(lián)利益巨大，近年來腐敗行為呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢。本文擬對國有土地供應(yīng)過程中易產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)、表現(xiàn)形式及形成原因進(jìn)行分析，就治理土地供應(yīng)中的腐敗問題提出政策建議。

一、國有土地供應(yīng)中易產(chǎn)生腐敗的八個主要環(huán)節(jié)

土地供應(yīng)領(lǐng)域腐敗行為具有存在廣泛、形式復(fù)雜、金額巨大、隱蔽性強(qiáng)等特點，主要發(fā)生在八個環(huán)節(jié)。

1．供地方式確定環(huán)節(jié)

我國國有土地供應(yīng)具有明顯的 “雙軌制”特征，土地供應(yīng)主要包括劃撥和出讓兩種方式。國有土地劃撥，是國家將土地提供給用地者，用地者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用，或國家將土地?zé)o償提供給用地者使用的行為。國家機(jī)關(guān)用地、軍事用地、國家扶持的能源交通水利設(shè)施用地、城市公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、保障性住房用地等，一般采取劃撥方式供應(yīng)。國有土地出讓，是指國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地出讓金的行為。其中出讓方式包括招標(biāo)拍賣掛牌方式 （簡稱“招拍掛”）和協(xié)議方式。經(jīng)營性的科教文衛(wèi)體用地，采取協(xié)議出讓方式供地。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅用地，實行招拍掛的市場競爭方式供地。在這種土地供應(yīng)體系中，劃撥方式是無償?shù)?，沒有價格形成機(jī)制。協(xié)議出讓是在公開的條件下，意向用地者通過采取與國土資源部門協(xié)商確定價格的方式，取得具有一定限制的土地；而招拍掛出讓則是在公開、公平、公正的市場條件下，通過市場競爭機(jī)制形成價格，進(jìn)而取得土地。

通過對比可以發(fā)現(xiàn)，劃撥土地價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于出讓土地價格；而從地方實踐來看，出讓價格中的協(xié)議出讓價格通常會低于招拍掛出讓價格。這種土地供應(yīng)體系中不同方式存在的價格差異，就是土地供應(yīng)領(lǐng)域腐敗行為的根本利益驅(qū)動。因此，一宗地在確定供地方式時，是采取無償劃撥還是有償出讓，是采取雙方協(xié)議出讓還是通過土地市場以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，就成為一些開發(fā)企業(yè)和個人進(jìn)行商業(yè)賄賂、以便以較低地價獲取土地的關(guān)節(jié)點。從近年來曝光的腐敗案例看，確實存在有決定權(quán)的部門和官員收受賄賂，違法確定供地方式，將本應(yīng)有償出讓的土地采取了無償劃撥方式，本應(yīng)招拍掛方式出讓的土地采取了協(xié)議出讓方式。從土地供應(yīng)整體看，供地方式確實是產(chǎn)生腐敗的一個高發(fā)環(huán)節(jié)。

2．土地價格評估環(huán)節(jié)

土地價格評估是土地出讓的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)性工作，地價評估結(jié)果是土地出讓的主要交易依據(jù)。地價評估與確定底價、出讓價格數(shù)量等關(guān)系十分密切，進(jìn)而直接影響出讓人和受讓人的經(jīng)濟(jì)利益，因此容易出現(xiàn)腐敗問題。比如，在房地產(chǎn)抵押時，高估土地價格，而套取更多的抵押貸款；而在處置國有企業(yè)土地時，低估土地價格，從而向國家少繳出讓金。實踐操作中，地價評估腐敗產(chǎn)生的方式具體表現(xiàn)為：（1）評估機(jī)構(gòu)通過向有關(guān)單位和個人支付回扣、傭金、介紹費(fèi)或者惡意降低價格等方式招攬業(yè)務(wù)，搞不正當(dāng)交易，破壞公平競爭秩序； （2）遷就委托方的意見，抬高或者壓低評估價格，使得評估結(jié)果有失客觀公正，給國家、單位和個人利益造成損失； （3）在評估過程中為了得到較高的評估費(fèi)或者為了撈取個人好處，向潛在的土地使用權(quán)人做出不應(yīng)該有的承諾，更有甚者以評估結(jié)果相要挾索賄受賄； （4）個人利用信息不對稱的便利撈取好處； （5）為了謀取不正當(dāng)利益，故意向有關(guān)方面泄露商業(yè)秘密或土地出讓底價； （6）有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者工作人員為謀取利益，指定評估機(jī)構(gòu)或者干預(yù)評估行為。

3．公開出讓環(huán)節(jié)設(shè)置排他性條件限制競爭

法律規(guī)定經(jīng)營性用地必須實行招標(biāo)拍賣等競爭性方式公開出讓，其核心是擴(kuò)大市場形成土地價格的范圍。國土資源部也明確規(guī)定，招拍掛公開出讓時不得對申請人設(shè)置排他性條件限制競爭。但在實際操作過程中，一些地方在出讓公告及相關(guān)出讓文件中將資質(zhì)等級、授權(quán)許可、經(jīng)營業(yè)績、建筑業(yè)績、行業(yè)排名、品牌影響、原土地或建筑物產(chǎn)權(quán)人同意、建設(shè)用地票證類指標(biāo)等，作為參加競買土地使用權(quán)或競買成交的排他性條件，憑借 “門檻”限制和“量身定做”、排斥其他潛在競爭者，進(jìn)而導(dǎo)致土地價格的市場競爭不充分，甚至達(dá)到為個別申請人低價取得土地的目的，不僅嚴(yán)重影響了出讓活動的公平和公正，破壞了土地市場秩序和市場環(huán)境，也成為腐敗產(chǎn)生的土壤和溫床。由于土地出讓制度越來越規(guī)范，國家對土地劃撥、招拍掛出讓、協(xié)議出讓在范圍、用途、方式等方面規(guī)定越來越嚴(yán)格，地方政府已不能像以前一樣根據(jù)自己的意志簡單指定土地受讓人。因此，在公開出讓前，設(shè)置申請人條件也開始成為腐敗的重要環(huán)節(jié)。近年來公開的重大房地產(chǎn)用地腐敗案件，多與違法設(shè)置條件限制競爭有關(guān)。

4．土地信息公開環(huán)節(jié)

土地使用制度的建設(shè)目標(biāo)是公開、公平、公正，也是土地出讓活動遵循的原則。因此，國土資源部曾發(fā)文明確要求，在國有土地出讓過程中，必須向社會公布出讓計劃，公布出讓公告或公開出讓信息，公開組織招拍掛活動，公布出讓結(jié)果等，諸多公開措施的目的是讓參與買地的人及時全面掌握土地信息，做到土地買方與賣方、買方之間的信息對稱。但如果這些公開措施在實施過程中執(zhí)行不嚴(yán)格，就容易為商業(yè)賄賂提供便利，同時產(chǎn)生腐敗。調(diào)研顯示，一些地方在具體操作層面，仍有單位和個人通過信息公開環(huán)節(jié)來影響土地出讓的市場競爭，為部分單位、個人謀取好處。如有的地方為了人為限制土地出讓公告信息的公開范圍和程度，減少私下已有傾向性的用地申請人的競爭對手，降低競爭難度，通過違規(guī)改變公告媒體、縮小公告范圍、縮短公告時間等手段，為個別申請人創(chuàng)造條件；有的地方在出讓公告中將某些用地條件模糊化，或?qū)⒁恍┎⒉淮嬖诘乃^瑕疵 （如尚在進(jìn)行征地、拆遷等）對外公開，影響其他競爭者的判斷，造成競爭不充分，從而以較低的價格取得土地；也有的地方利用掛牌方式的特殊性，在掛牌出讓的時間、地點上做文章，人為傾向于某些競買人?？傮w上看，在土地供應(yīng)信息公開環(huán)節(jié)采取不規(guī)范手段的成本要小于在地價評估、供地方式確定等重要環(huán)節(jié)。雖然這個環(huán)節(jié)對土地出讓成交結(jié)果不具有完全的決定性作用，但由于其隱蔽性較好，逐漸成為土地出讓領(lǐng)域腐敗產(chǎn)生的環(huán)節(jié)之一。

5．土地出讓活動組織實施環(huán)節(jié)

土地出讓活動的組織實施是土地出讓程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，土地出讓價格則最終是通過土地出讓活動組織實施中價格形成機(jī)制來確定的，所以保證出讓活動的公開、公平、公正，將直接影響到土地出讓價格。因此，這一環(huán)節(jié)也是土地出讓領(lǐng)域易產(chǎn)生腐敗的重點。產(chǎn)生尋租和腐敗的具體形式主要有以下兩個方面：

一是在土地出讓活動中，競買人通過對土地出讓活動的組織單位或有關(guān)人員進(jìn)行賄賂，使其泄露出讓底價等保密信息，或直接對行賄人在權(quán)限自由度內(nèi)進(jìn)行傾斜，進(jìn)而影響出讓結(jié)果。具體表現(xiàn)：在協(xié)議出讓中，意向用地者通過賄賂得知協(xié)議出讓底價，或進(jìn)行虛假談判，從而低價獲取土地；在招標(biāo)出讓中，招標(biāo)人在公開開標(biāo)前，開啟標(biāo)書，并將投標(biāo)情況告知個別投標(biāo)人，或者協(xié)助投標(biāo)人撤換標(biāo)書、更換報價，或者向投標(biāo)人泄漏標(biāo)底，或者投標(biāo)人與招標(biāo)人商定，在招標(biāo)投標(biāo)時壓低或者抬高標(biāo)價，中標(biāo)后再給投標(biāo)人或者招標(biāo)人額外補(bǔ)償?shù)龋辉谂馁u或掛牌出讓中，通過賄賂使土地招拍掛主持人在競價過程中采取對行賄人有利的不正當(dāng)行為，如行賄人報價后，主持人不給予其他競買人充分的考慮計算時間而匆忙落槌成交或宣布掛牌成交等。

二是在土地出讓活動中，競買人之間或投標(biāo)人之間私下互相串通，通過虛假競價獲取土地，損害其他主體的經(jīng)濟(jì)利益。如在競買人之間或投標(biāo)人之間相互約定，一致抬高或者壓低報價，或在招拍掛中輪流以高價或低價中標(biāo)，或先進(jìn)行內(nèi)部競價，內(nèi)定競得人或中標(biāo)人，然后再參加招拍掛活動。這種現(xiàn)象在一些中小城市或偏遠(yuǎn)地區(qū)較為突出，由于出讓地塊本身受關(guān)注程度就小，加之地區(qū)內(nèi)潛在的競買人或投標(biāo)人屈指可數(shù)，所以容易出現(xiàn)此種類型的賄賂和腐敗。

6．土地出讓合同簽訂及監(jiān)管環(huán)節(jié)

一是出讓合同簽訂環(huán)節(jié)。在國有土地出讓活動結(jié)束后，出讓人與受讓人應(yīng)簽訂 《國有土地使用權(quán)出讓合同》，明確土地的面積、用途、繳款時間、容積率、開發(fā)建設(shè)時間。在這一環(huán)節(jié)中，有的受讓人會通過賄賂與出讓人達(dá)成協(xié)議，在合同中改變或調(diào)整部分約束條件，如提高或降低容積率，改變用地條件，或延緩?fù)恋爻鲎寖r款的交付期限，甚至有的則偷偷變換出讓地塊，致使國家和其他土地需求者的經(jīng)濟(jì)利益受損，甚至造成國有土地資產(chǎn)流失。

二是出讓合同履行監(jiān)管環(huán)節(jié)。對合同簽訂的后續(xù)監(jiān)管上也可能產(chǎn)生腐敗問題，如收受賄賂的單位或工作人員對已出讓地塊出現(xiàn)未按時開發(fā)建設(shè)、擅自改變土地用途和容積率等問題監(jiān)管不力，甚至刻意隱瞞，或私下允許受讓人拖欠出讓價款，或?qū)κ茏屓藢`反土地出讓合同約定的行為采取變通方式以逃避法律處理等。

7．規(guī)劃條件調(diào)整環(huán)節(jié)

按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，每一宗國有土地在供應(yīng)之前，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門都要先出具規(guī)劃建設(shè)條件，這些規(guī)劃條件包括擬供應(yīng)土地的面積、位置、用途、建筑密度、容積率等。有了規(guī)劃條件，政府才能確定土地價格。規(guī)劃條件不同，地價也不同。同一宗地，規(guī)劃為房地產(chǎn)用途和城市綠地，地價上差異巨大。如果土地供出后，又調(diào)整了規(guī)劃條件，會對土地價值產(chǎn)生巨大變化。所以有 “規(guī)劃就是地價”的說法。正因為如此，規(guī)劃條件確定及調(diào)整環(huán)節(jié)成為土地出讓領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗的重要環(huán)節(jié)。盡管規(guī)劃條件的確定和調(diào)整是規(guī)劃管理部門的職能，但屬于房地產(chǎn)開發(fā)鏈條上關(guān)節(jié)點，修改規(guī)劃條件專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，腐敗具有隱藏性。土地出讓后，將土地用途由工業(yè)改為房地產(chǎn)，將低容積率改為高容積率，從中收受巨額賄賂，已成為近年來房地產(chǎn)領(lǐng)域腐敗的多發(fā)環(huán)節(jié)。如原青島市規(guī)劃局長張志光、原昆明市副市長胡星、規(guī)劃局局長曾華就在收受賄賂后違規(guī)批準(zhǔn)房地產(chǎn)公司提高容積率。從實踐來看，土地出讓后調(diào)整規(guī)劃條件也是新形勢下房地產(chǎn)領(lǐng)域反腐敗的重點區(qū)域之一。

8．土地出讓金返還環(huán)節(jié)

國家規(guī)定土地出讓金由財政部門征收管理，按照國家規(guī)定的方向由政府決定使用。部分地方政府為招商引資或其他目的，在不能直接降低出讓地價、減免出讓金或定向指定受讓人的情況下，往往與土地需求者暗中協(xié)商交易條件，讓土地需求者先參與拿地，以高于其他競買人的價格來取得土地并按照法定程序簽訂合同并支付地價款，然后地方政府再通過財政返還、補(bǔ)貼或以某種不存在的市政工程建設(shè)的名義變相返還土地出讓金。在變相返還土地出讓金時，返還金額數(shù)量的決定權(quán)通常由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)掌握，表面上土地是以市場價賣出了，實則低價取得，拿地者通常會對部分決定返還出讓金數(shù)量的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行賄賂，從而達(dá)到地方政府定向確定受讓人、土地需求者低價取得土地、部分官員從中非法獲利的 “三盈”局面，但作為代價的卻是國有土地資產(chǎn)的流失和土地市場秩序的被破壞。

二、土地供應(yīng)領(lǐng)域腐敗問題的成因分析

1．現(xiàn)行土地供應(yīng) “雙軌”制存在尋租空間。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，國有土地主要采取劃撥和出讓兩種供地方式。對國家機(jī)關(guān)、國防軍事、能源交通水利基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共設(shè)施項目，實行劃撥供地，國家不收出讓金。對各類產(chǎn)業(yè)用地實行出讓，出讓又分協(xié)議出讓和以招標(biāo)拍賣掛牌等公開競價方式出讓，協(xié)議出讓時主要由政府定價，招標(biāo)拍賣掛牌出讓在土地市場公開進(jìn)行、通過競爭方式確定用地者和出讓金。這種劃撥與出讓并存、協(xié)議出讓與招拍掛出讓并存的 “雙軌制”制度設(shè)計，客觀上存在尋租空間。如果實踐中不依法規(guī)范運(yùn)作，將應(yīng)當(dāng)出讓的土地劃撥供應(yīng)，將應(yīng)當(dāng)市場配置的土地實行協(xié)議出讓，就容易產(chǎn)生權(quán)錢交易和腐敗。比如，經(jīng)濟(jì)適用房供地與普通商品房供地的 “雙軌制”問題。國家為解決中低收入普通百姓的住房問題，推出了經(jīng)濟(jì)適用房政策，經(jīng)濟(jì)適用房用地均采用劃撥方式供應(yīng)。但由于出讓和劃撥土地之間存在著巨大的土地價格差異，如果房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以劃撥方式取得土地，就意味著其不用支付土地成本而賺取房地產(chǎn)開發(fā)利潤，資金流量也較其他商品房開發(fā)少。在完成經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)建設(shè)后，再變相地將部分經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)為商品房進(jìn)行銷售，不僅規(guī)避了經(jīng)營性土地必須市場配置的政策要求，謀取了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，同時也擾亂了房地產(chǎn)市場。在我國，由于土地供應(yīng)制度中劃撥與出讓、協(xié)議與招拍掛并存，這種供應(yīng)方式上的差異直接導(dǎo)致了土地價格的巨大差異，而由于這種差價在不同的土地供應(yīng)制度、不同的土地供應(yīng)方式之間形成了巨大的尋租空間，任何與土地開發(fā)有關(guān)的賄賂活動，在本質(zhì)上都會在這個尋租空間中牟取一定的經(jīng)濟(jì)利益，從而成為土地供應(yīng)領(lǐng)域賄賂主體的根本利益驅(qū)動。

2．土地供應(yīng)審批程序復(fù)雜，環(huán)節(jié)多，為腐敗提供了滋生環(huán)境。以房地產(chǎn)開發(fā)為例，土地出讓領(lǐng)域從編制出讓計劃、報批出讓方案、招拍掛取得土地，到后期開發(fā)建設(shè)，涉及國土資源、建設(shè)、規(guī)劃等政府部門以及評估、測量、信貸、登記、出讓金征收等眾多機(jī)構(gòu)，每一個環(huán)節(jié)的指標(biāo)、參數(shù)、時限稍作變動，都會導(dǎo)致土地開發(fā)利潤絕對值產(chǎn)生巨大差異。因此，對于在土地供應(yīng)管理審批等環(huán)節(jié)中掌握一定權(quán)限范圍的政府官員，由于其權(quán)限范圍內(nèi)的差異會使得土地使用者的土地成本發(fā)生巨大變化，進(jìn)而影響其土地開發(fā)的利潤，所以這些環(huán)節(jié)也成為土地出讓領(lǐng)域滋生腐敗的重點環(huán)節(jié)。

3．國有土地供應(yīng)中的行政干預(yù)權(quán)力過于集中。在土地領(lǐng)域的腐敗案例中，一個值得重視的問題就是地方政府及有關(guān)部門的黨政領(lǐng)導(dǎo)行政干預(yù)、 “權(quán)大于法”。在供地計劃擬訂、供地方式選擇、供地方案編制、確定底價、供應(yīng)活動組織實施、簽訂合同等環(huán)節(jié)中，都需要政府及有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)簽字批準(zhǔn)，甚至在具體環(huán)節(jié)中組織進(jìn)行集體決策。而在集體決策中，由于參與決策主體的黨政地位不平等，所以通常黨政級別高的領(lǐng)導(dǎo)在集體決策中 “定調(diào)子”，往往會出現(xiàn)其他參與決策人員不能發(fā)表自己意見，或發(fā)表自己意見后在以后的工作中受排擠等情況、從而影響了集體決策機(jī)制的公平和公正。因此，這樣的領(lǐng)導(dǎo)一旦成為賄賂對象，則在土地供應(yīng)具體操作中，很容易出現(xiàn)利用集體決策機(jī)制表達(dá)個人意志的 “權(quán)大于法”問題，通常還會披上 “集體決策”的合法化外衣。

三、防治土地供應(yīng)領(lǐng)域腐敗的對策建議

通過以上分析，筆者以為，治理土地領(lǐng)域的腐敗，至少應(yīng)當(dāng)從四個方面加大力度。

1.大力推行土地供應(yīng)市場化，消除腐敗產(chǎn)生的制度根源。要逐步縮小劃撥供地范圍，擴(kuò)大土地有償使用和市場配置覆蓋面。加快形成充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的土地市場價格機(jī)制，讓市場機(jī)制充分發(fā)揮資源配置的決定性作用。政府要健全完善主體平等、規(guī)則一致、競爭有序的市場規(guī)制，營造土地市場規(guī)范運(yùn)行制度環(huán)境，消除腐敗滋生的土壤。

2.全面完善土地供應(yīng)公示制度，禁止房地產(chǎn)等經(jīng)營性土地量身定做。全面建立、完善土地供應(yīng)的公示制度，提高社會對土地出讓工作的監(jiān)督能力。劃撥供地的位置、面積、用途、開發(fā)程度、土地級別、容積率以及雙方名稱、擬劃撥時間等內(nèi)容，在劃撥前必須向社會公布，接受社會監(jiān)督，公示期間無異議方可進(jìn)行劃撥。供應(yīng)房地產(chǎn)用地時，嚴(yán)禁在出讓公告及相關(guān)出讓文件中為特定競買人設(shè)定涉及經(jīng)營業(yè)績、建筑業(yè)績、行業(yè)排名、品牌影響、建設(shè)用地指標(biāo)等限制市場公平競爭的排他性條件。建設(shè)和規(guī)劃部門在土地出讓前必須明確出讓地塊的規(guī)劃用途和各項建設(shè)招標(biāo)，一經(jīng)確定不得隨意擅自改變規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)的內(nèi)容。

3.進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)技術(shù)規(guī)范，消減人為決定權(quán)限。進(jìn)一步細(xì)化、完善土地出讓環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，制定科學(xué)合理的量化指標(biāo)，在具體環(huán)節(jié)中通過量化技術(shù)指標(biāo)來進(jìn)行裁量，減少人為決定的自由裁量權(quán)空間。要進(jìn)一步完善土地供應(yīng)中的集體決策機(jī)制，通過規(guī)范流程或技術(shù)手段，保證集體決策結(jié)果的公正性，防止行政權(quán)力干預(yù)市場。

4.加大監(jiān)督檢查力度，堅決查處各類腐敗行為。結(jié)合中央反腐工作的部署，加大土地供應(yīng)領(lǐng)域反腐敗工作力度，對干擾土地市場秩序，侵吞國有土地資產(chǎn)，敗壞政府信力，危害黨紀(jì)國法的官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等腐敗案件，從嚴(yán)重查。通過治理土地供應(yīng)領(lǐng)域的腐敗行為，為依法治國、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地資源管理提供良好的制度環(huán)境。