短板與需求：鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記眼中的城鎮(zhèn)化

■盧 山

中國城鎮(zhèn)化建設進入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段。實踐中，大中小城市面臨的任務和難點各不相同。為了解基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記對新型城鎮(zhèn)化建設的認知，以及面臨的難題和政策需求，連云港市委黨校課題組對參加培訓的82位鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記，進行了問卷調(diào)查和隨機訪談，共收到有效問卷79份。

城鎮(zhèn)化建設目標認知差異大

在調(diào)查問卷提出的“城鎮(zhèn)化建設理想目標”問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記的選擇分別是：城鎮(zhèn)有一定的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟活力，占全部調(diào)查對象的73.4%：教育社會保障醫(yī)療等公共服務完備，占62%；人居生態(tài)環(huán)境優(yōu)美健康，占55.7%；城鎮(zhèn)的就業(yè)機會充足，占49.4%；社會安定和諧，占25.3%；市民享有平等的機會，占17.7%；城鎮(zhèn)具備特有的文化傳承，占10.1%。

調(diào)查結果反映出，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記對于發(fā)展產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化建設重要支撐的深刻認識，對于公共服務和生態(tài)環(huán)境的迫切需求。但具體來看，對于“城鎮(zhèn)化建設理想目標”鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道存在明顯差異，這在一定程度上反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和街道黨工委書記的認知差異。

分不同問題來看，“城鎮(zhèn)的就業(yè)機會充足”在24位街道書記中有10位選擇此項，占比41.7%；在55位鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記中有29位選擇此項，占比52.7%?！俺擎?zhèn)有一定的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟活力”，分別占比為66.7%和76.4%?！敖逃鐣Ｕ厢t(yī)療等公共服務完備”，街道書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記分別占比為50%和67.3%?！叭司由鷳B(tài)環(huán)境優(yōu)美健康”，分別占比為54.2%和56.4%?！吧鐣捕ê椭C”，分別占比為33.3%和21.8%。“城鎮(zhèn)具備特有的文化傳承”，分別占比為4.2%和12.7%?！笆忻裣碛衅降鹊臋C會”，分別占比為20.8%和16.4%。

綜合來看，街道黨工委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記平均差異水平在4.7%，差異最大的選項是問題三“教育社會保障醫(yī)療等公共服務完備”，相差17.3個百分點，這說明當前我國公共服務水平存在較大的城鄉(xiāng)差距。

對于“國家政策鼓動加快城鎮(zhèn)化建設，以此來加快現(xiàn)代化建設的步伐”這一問題，68.4%的調(diào)查對象認為城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的必要前提，應該大力發(fā)展；27.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為不大好說，一切都得看具體措施、真實效果而定；只有3.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為農(nóng)村應該有農(nóng)村發(fā)展的道路，一味的城鎮(zhèn)化只會適得其反。

同時，86.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為城鎮(zhèn)化建設是需要的，但必需切合實際，不能本末倒置，只追求經(jīng)濟發(fā)展；70.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認為中國的快速城鎮(zhèn)化進程，對城市與農(nóng)村的發(fā)展起到積極的協(xié)調(diào)溝通作用；消極的脫節(jié)作用占7.6%，反映出一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記沒有正確認知我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

調(diào)查中，對“新型城鎮(zhèn)化建設的核心”也存在較大認知差異。91.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為是城鄉(xiāng)一體化建設；7.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設；1.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為核心是城市建設。

以上認知差異的存在原因可能在于，市區(qū)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的城鎮(zhèn)化建設任務有差異。但是也從一定程度上反映出，一些基層領導干部并沒有科學、系統(tǒng)、整體上理解我國的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

基層城鎮(zhèn)化建設短板在哪？

對于“城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀”，調(diào)查中列舉了幾個問題。在問及“您所在地區(qū)農(nóng)村人口現(xiàn)在不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移嗎”，93.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記選擇“是”，6.3%選擇“沒留意”，同樣93.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為所在地區(qū)務農(nóng)人數(shù)在減少。

從形式上來講，會計監(jiān)督體系可以分為企業(yè)內(nèi)部的會計監(jiān)督和企業(yè)外部的會計監(jiān)督。為進一步完善現(xiàn)代化企業(yè)制度的會計監(jiān)督體系，需要從以下兩個層面入手。

在問及“您所在地區(qū)城鄉(xiāng)差別大嗎”，70.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記選擇“大”，29.1%選擇“一般”。在問及“你所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟情況如何”，僅有5.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記選擇“很好”，41.8%選擇“還可以，一般”，53.2%選擇“有待改善”。在問及“你所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會建設是否跟得上經(jīng)濟建設”，22.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記選擇“跟得上”，77.2%選擇“跟不上，社會建設落后”。

綜合來看，當前影響基層城鎮(zhèn)化建設的制約因素因地、因人、因時而異，突出表現(xiàn)在公共服務質(zhì)量的提升和基礎設施建設亟待改善，最大的短板集中表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的不大、不強。

39.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為財政收入不夠，難以滿足城鎮(zhèn)化建設的資金需求；31.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長過快，城鎮(zhèn)基礎設施和服務能力壓力較大；22.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為政府職能未及時向服務型方向轉(zhuǎn)變；34.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為基礎設施建設滯后，是制約城鎮(zhèn)公共服務質(zhì)量提高的重要因素。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以上四大因素都不同程度制約了城鎮(zhèn)公共服務質(zhì)量的提高。但是，具體來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道在“基礎設施建設滯后”這一因素上存在較大差異，兩者相差20.1個百分點，凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道基礎設施建設的不平衡。

在“您目前所在的城鎮(zhèn)哪些方面是最需要改進的”11個選項中，78.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為最需要改進的是“加強對城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃管理”，其次是“以二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進城鎮(zhèn)自我發(fā)育”（67.1%），余下依次是“完善社會福利和救助體系，改善醫(yī)療條件”（53.2%），“提高生態(tài)環(huán)境保護意識，改善居住環(huán)境，保證飲用水、空氣質(zhì)量和食品安全”（48.1%），“購物、就醫(yī)和就學的方便度”（44.3%），“創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓及幫扶”（32.9%），“社會（社區(qū)）文化的建設和改善”（31.6%），“公共交通”（30.4%），“推行戶籍改革”（17.7%），“加強廉租房、保障房的建設”（16.5%），“保證城鎮(zhèn)安全”（8.9%）。

從最需要改進的前三項來看，反映出當前城鎮(zhèn)化建設科學合理規(guī)劃的重要性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐性和公共服務體系均等化建設的保障性。而市區(qū)街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于城鎮(zhèn)化建設的需求存在較大差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設難點主要體現(xiàn)在規(guī)劃（街道58.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)87.3%），購物、就醫(yī)和就學等基礎設施（街道33.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)49.1%），產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐（街道50%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)74.5%），公共交通（街道20.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)34.5%）。這些結論說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化建設中比街道面臨更多困難和壓力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)有哪些政策需求？

調(diào)查顯示，82.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記在城鎮(zhèn)化建設中需要財政傾斜和資金支持。分地區(qū)來看，街道對此需求占比75%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要財政傾斜和資金支持占比85.5%。為此，需要進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付和財政傾斜取向，為城鎮(zhèn)化建設提供穩(wěn)定的資金來源。支持城鎮(zhèn)化融資機制創(chuàng)新，建立政府公共投資帶動民間投資的新機制，以破解城鎮(zhèn)化建設資金難題。

調(diào)查中，79位鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記中有61位認為，當前亟待改善干部考核辦法，占比77.2%。因此，應加快干部考核的綜合評價體系建設，將生態(tài)和民生放在首位，為建設生態(tài)文明的美麗城鎮(zhèn)奠定基礎。

排在第三位的，是規(guī)劃和土地方面的政策需求。調(diào)查顯示，74.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記迫切需要提供“符合城鎮(zhèn)化建設需求的規(guī)劃和土地政策”支持。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)需求更強烈，占55位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的80%。

基層城鎮(zhèn)化建設納入市縣統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)劃中重要的一環(huán)，就是要建立城鎮(zhèn)面積擴大與居民增加成比例的平衡機制。同時，提供符合城鎮(zhèn)化建設需求的土地政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地政策需要相對獨立自主，可以將土地、規(guī)劃手續(xù)辦理放權到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或國土所、規(guī)劃建筑站，以破解高度集中的權力與基層權責關系不相適應的時弊。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)發(fā)展和繁榮的重要支撐。調(diào)查顯示，74.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記需要提供“城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”支持。另外，調(diào)查中，大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為城鎮(zhèn)基礎設施需上級配套。基礎設施的完備程度是城鄉(xiāng)之間差異的重要體現(xiàn)，需要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力和城鎮(zhèn)安全預警體系建設。

調(diào)查中，也出現(xiàn)了令人意外的結果。在一般的認知中，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，一個重要的障礙就是戶籍制度。但是，調(diào)查顯示，僅有17.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認為應該盡快改革戶籍政策。

這一點值得深入調(diào)查研究?；蛟S一些基層干部沒有深刻認識到，戶籍制度改革對于城鎮(zhèn)化建設的羈絆。由于戶籍制度的阻礙，進入城市生活的農(nóng)民工不能享受同市民一樣的社會保障、教育、住房等社會資源，形成了制度上的不平等。要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，關鍵在于以農(nóng)民工市民化為重點的相關改革到位，才能實現(xiàn)以“人的城鎮(zhèn)化”為根本推動城鎮(zhèn)化建設。

（作者為中共連云港市委黨校經(jīng)濟學教研室主任）