三年滾動(dòng)預(yù)算：瞻前與顧后

■何 謙

20 14年新春伊始，財(cái)政部專(zhuān)門(mén)下發(fā)文件，要求各地盡快啟動(dòng)2015-2017年三年期滾動(dòng)預(yù)算編制，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，要研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制、評(píng)價(jià)辦法。據(jù)悉，文件目前已下發(fā)到市級(jí)財(cái)政部門(mén)。

此前，根據(jù)慣例，我國(guó)每年預(yù)算編制工作從7月開(kāi)始，經(jīng)過(guò)“二上二下”的過(guò)程完成整個(gè)預(yù)算編制。十八屆三中全會(huì)提出改進(jìn)預(yù)算管理制度。其中，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，啟動(dòng)三年期滾動(dòng)預(yù)算編制，是重要的突破口。

那么，何謂三年滾動(dòng)預(yù)算？其內(nèi)涵和優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在哪里？阻力和挑戰(zhàn)又是什么？對(duì)地方政府意味著什么？在何種條件下才能畢其全功？

政府施政的利器

滾動(dòng)預(yù)算，又稱(chēng)“連續(xù)預(yù)算”、“跨年度預(yù)算”或者“滾動(dòng)式中期財(cái)政計(jì)劃”，是指在編制預(yù)算時(shí)，將預(yù)算期與會(huì)計(jì)年度脫離開(kāi)，隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補(bǔ)充預(yù)算，逐期向后滾動(dòng)，使預(yù)算期始終保持為一個(gè)固定期間的預(yù)算編制方法。這與以前固守“年度基礎(chǔ)”的預(yù)算改革（包括2000年開(kāi)始實(shí)施的部門(mén)預(yù)算）截然不同。

在國(guó)外，中期滾動(dòng)預(yù)算通常稱(chēng)為“中期支出框架”（MTEF），系指在中期的時(shí)間跨度內(nèi)準(zhǔn)備年度預(yù)算的制度安排?！爸衅凇苯缍榫o接下個(gè)財(cái)政年度的2-4年。如此一來(lái)，便可透過(guò)每個(gè)特定財(cái)政年度的預(yù)算文件，前瞻、解讀和評(píng)估各級(jí)政府未來(lái)3-5年財(cái)政變量（收入、支出、財(cái)政余額和債務(wù)）以及納入預(yù)算的公共政策、規(guī)劃和活動(dòng)。在年度預(yù)算下，這是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。20世紀(jì)80年代以來(lái)，幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都采納了某種形式的中期滾動(dòng)預(yù)算，許多經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家也相繼步入了這一進(jìn)程。

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看，如能擇機(jī)實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算，將為從根本上解決多年來(lái)困擾各級(jí)政府的三大難題。

其一，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃、政策與預(yù)算間的直接聯(lián)結(jié)。中國(guó)有制定跨年度發(fā)展計(jì)劃的多年實(shí)踐和豐富經(jīng)驗(yàn)，包括5年期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及國(guó)家財(cái)政發(fā)展計(jì)劃。由于不與預(yù)算掛鉤，這些計(jì)劃并不具有可實(shí)施性。類(lèi)似的脫節(jié)也反映在政策與預(yù)算之間。中期滾動(dòng)預(yù)測(cè)將預(yù)算過(guò)程的焦點(diǎn)，引向?qū)舱咧虚L(zhǎng)期財(cái)政效應(yīng)的量化評(píng)估上。

其二，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算程序的集中化創(chuàng)造了前提條件。我國(guó)目前采納的預(yù)算程序仍然高度分散化和碎片化。在編制預(yù)算草案前，各部門(mén)既不清楚政府在中期內(nèi)的政策目標(biāo)、重點(diǎn)和優(yōu)先性，也不了解政府的財(cái)政收入、支出、盈余、赤字、債務(wù)等總額目標(biāo)以及必須遵守的預(yù)算限制，因而編制過(guò)程充滿(mǎn)了不確定性，無(wú)形中將關(guān)注的焦點(diǎn)放在爭(zhēng)奪資源方面，很少關(guān)注在資源約束下如何最佳地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

其三，創(chuàng)造了“早做艱難決策”的關(guān)鍵機(jī)制。由于資源總量有限和其他原因，預(yù)算過(guò)程充滿(mǎn)了各種艱難決策，包括如何決定支出重點(diǎn)和優(yōu)先性，如何平衡各種利益關(guān)系。多年來(lái)，各級(jí)政府決策者習(xí)慣于把這類(lèi)決策推延到預(yù)算執(zhí)行階段，而不是在預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段即正視并盡早做出艱難決策。這樣，本應(yīng)在預(yù)算準(zhǔn)備和編制階段解決的大量問(wèn)題，被推延到預(yù)算執(zhí)行階段和決算階段，導(dǎo)致問(wèn)題更加復(fù)雜和更難解決。

正因如此，滾動(dòng)預(yù)算被各方寄予了厚望。

地方試點(diǎn)阻力重重

“一直以來(lái)，預(yù)算部門(mén)較多關(guān)心明年干什么，較少關(guān)心后年干什么。工作缺乏連續(xù)性、前瞻性。但三年滾動(dòng)預(yù)算讓我們擺脫了以前相對(duì)短期和狹隘的思維方式，對(duì)于未來(lái)有更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更寬廣、更清晰的思考和規(guī)劃?！焙颖笔⌒l(wèi)生廳某財(cái)務(wù)人員如是說(shuō)。

早在2008年8月，河北省政府就下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)省級(jí)部門(mén)發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作的實(shí)施意見(jiàn)》，從2009年起，河北省在水利廳、衛(wèi)生廳等15家省級(jí)預(yù)算部門(mén)逐步推進(jìn)發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作。

這份《意見(jiàn)》主要內(nèi)容是三部分，編制部門(mén)職能領(lǐng)域內(nèi)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，建立發(fā)展性支出三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，以及編制三年滾動(dòng)預(yù)算建議計(jì)劃?！兑庖?jiàn)》要求，第一個(gè)預(yù)算年度安排的預(yù)算項(xiàng)目要按照當(dāng)年要求編制，以后兩年安排的項(xiàng)目應(yīng)按照中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃編制，明確重點(diǎn)支出方向及重大項(xiàng)目，原則上要編列到具體項(xiàng)目。并要求將三年內(nèi)應(yīng)予保證的重大支出項(xiàng)目編入本部門(mén)預(yù)算建議計(jì)劃，不得遺漏，不得留硬缺口。

“政府的行為具有短期性，少有中長(zhǎng)期考量，因此需要推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃管理?！必?cái)政部駐河北監(jiān)察辦一位官員表示，“此前有地方試點(diǎn)過(guò)三年滾動(dòng)預(yù)算，但是效果不好，因?yàn)榫幹婆c當(dāng)?shù)匕l(fā)展脫節(jié)，三年財(cái)政規(guī)劃避免這一缺陷，與地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相銜接?！?/p>

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員趙云旗認(rèn)為，不少地方喊財(cái)政是為民理財(cái)，實(shí)際上成了為官理財(cái)，預(yù)算的約束力差，改動(dòng)預(yù)算的次數(shù)發(fā)生多，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志比較強(qiáng)，造成了編制其實(shí)也沒(méi)什么意義；其次是基層政府的規(guī)劃和預(yù)算之間的關(guān)系需要預(yù)測(cè)，本級(jí)收入還好預(yù)測(cè)，轉(zhuǎn)移支付就只能靠估算了。

河南省焦作市2009年開(kāi)始實(shí)施跨年度中期預(yù)算試點(diǎn)，由當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算部門(mén)牽頭，涉及到33家承擔(dān)市委、市政府中心任務(wù)較重、分管項(xiàng)目支出較多、職能領(lǐng)域?qū)θ薪?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響較大的部門(mén)。據(jù)一位熟悉焦作試點(diǎn)情況的財(cái)政系統(tǒng)人士稱(chēng)，中部某省曾經(jīng)派員到焦作市學(xué)習(xí)三年滾動(dòng)預(yù)算實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

有業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)，地方試編質(zhì)量仍待提升，主要原因有：地方來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付資金較多，事先難以預(yù)測(cè)；沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的人員來(lái)做這項(xiàng)工作，多是兼職；另外，處于試編環(huán)節(jié)，不具有強(qiáng)制性。

倒逼政府“從長(zhǎng)計(jì)議”

2013年3月，上海閔行區(qū)財(cái)政局組織召開(kāi)了中期預(yù)算改革試點(diǎn)討論會(huì)并準(zhǔn)備試點(diǎn)，但是閔行區(qū)中期滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)是在2012年課題調(diào)研的基礎(chǔ)上開(kāi)始，還沒(méi)有提上議程，更不用說(shuō)完全推開(kāi)。

“畢竟中期預(yù)算這個(gè)工作需要上級(jí)財(cái)政部門(mén)的支持，還要配合同級(jí)政府的規(guī)劃，現(xiàn)在預(yù)算都是當(dāng)年預(yù)算?！币晃簧虾Ｘ?cái)政人士透露?！拔覀儧](méi)有開(kāi)始試驗(yàn)跨年度中期滾動(dòng)預(yù)算，我們也討論過(guò)，就現(xiàn)在的情況實(shí)施起來(lái)也是比較務(wù)虛的實(shí)施，預(yù)算主要看政府的規(guī)劃，若是本級(jí)政府不改變，那么跨年度預(yù)算也不會(huì)有效實(shí)施的?！币晃粬|部某市財(cái)政局預(yù)算科科長(zhǎng)說(shuō)。

阻力之大，可見(jiàn)一斑。不過(guò)，2014年2月，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在G20會(huì)議上曾表示，將按三中全會(huì)關(guān)于制定跨年預(yù)算平衡機(jī)制的要求，編制中期預(yù)算規(guī)劃，用于指導(dǎo)年度預(yù)算。

中期滾動(dòng)預(yù)算分三個(gè)層次，第一層是中期財(cái)政預(yù)算著眼于預(yù)測(cè)支出和收入的多少，偏預(yù)測(cè)性質(zhì)；第二層是中期預(yù)算，在編制年度預(yù)算的同時(shí)進(jìn)行三年預(yù)算編制，循環(huán)滾動(dòng)，預(yù)測(cè)未來(lái)兩年的變化；第三層次是中期績(jī)效預(yù)算，將績(jī)效管理納入預(yù)算。目前，這三個(gè)層次中的第二層在中國(guó)比較適合，將年度預(yù)算的準(zhǔn)確性和中期預(yù)算的科學(xué)規(guī)劃性結(jié)合。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希說(shuō)，推動(dòng)中期滾動(dòng)預(yù)算，意味著決策方式要改變，特別是將中期預(yù)算與中國(guó)的五年規(guī)劃結(jié)合，背后將是政府治理觀念的改變。這就必然倒逼政府“從長(zhǎng)計(jì)議”。

劉尚希認(rèn)為，我們以前的決策都是年度的，現(xiàn)在跨年度規(guī)劃，決策方式就從年度決策變成中期決策，什么事情就要早定，不是說(shuō)你今年制定今年的事，過(guò)了這一年再定下一年的事，這意味著決策方式重大的調(diào)整。“決策方式?jīng)]變，啥都沒(méi)定，怎么編啊，就空掉了?！?/p>

“中長(zhǎng)期預(yù)算和年度預(yù)算沒(méi)有絕對(duì)的孰優(yōu)孰劣。將中長(zhǎng)期預(yù)算和當(dāng)年預(yù)算結(jié)合在一起，才能夠相互兼顧，達(dá)到合理安排財(cái)力的目的?！毕嚓P(guān)財(cái)政系統(tǒng)人士說(shuō)。