新型城鎮(zhèn)化與政策的系統(tǒng)性

■楊雪冬（中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部）

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》出臺(tái)，成為各地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。然而，由于新型城鎮(zhèn)化有個(gè)“新”字，一些地方依然會(huì)將新一輪城鎮(zhèn)化理解為重新規(guī)劃、重新選址、重新建設(shè)，甚至為了追求新的形式、規(guī)模和風(fēng)格以及新的速度而脫離本地實(shí)際，采取簡單粗暴的行政手段。這并不是杞人憂天，而是正在發(fā)生的現(xiàn)實(shí)。

這種情況的出現(xiàn)，需要回到政策系統(tǒng)性的討論。政策在中國發(fā)展過程中具有設(shè)定目標(biāo)、配置資源、引導(dǎo)行為等功能，其作用之大甚至一些學(xué)者認(rèn)為中國經(jīng)驗(yàn)的重要特征之一就是“政策治國”。對(duì)于治理中國這樣一個(gè)快速變革的大國來說，政策的可調(diào)整性和原則性，一方面提高了整個(gè)國家治理的靈活性和適應(yīng)性，另一方面給地方留出了解釋和執(zhí)行空間，激勵(lì)地方自主性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。但政策的調(diào)整變化如果只強(qiáng)調(diào)更新、最新，忽視了政策的連續(xù)性、互補(bǔ)性和系統(tǒng)性，就會(huì)使政策執(zhí)行者行為無措，最后削弱政策的整體功能。

在城鎮(zhèn)化推行過程中，就出現(xiàn)了政策功能紊亂的現(xiàn)象。這集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，對(duì)于城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)變化較大，缺乏一致性。中國是一個(gè)內(nèi)部多樣性的發(fā)展中大國，城鎮(zhèn)化必然要有不同形式和推進(jìn)路徑，認(rèn)識(shí)變化大有其客觀合理性。但是，政策制定者認(rèn)識(shí)的變化，常常會(huì)落實(shí)到行政行為上。于是，就出現(xiàn)了對(duì)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展關(guān)系認(rèn)識(shí)不清晰而導(dǎo)致的城鎮(zhèn)化推進(jìn)“忽冷忽熱”，對(duì)不同類型城市功能認(rèn)識(shí)不充分而導(dǎo)致的推進(jìn)重點(diǎn)“忽大忽小”等，這些現(xiàn)象放大了在城鎮(zhèn)化方面不成熟認(rèn)識(shí)導(dǎo)致的消極影響。

其次，城鎮(zhèn)化建設(shè)中由于政策缺乏一致和協(xié)調(diào)造成資源浪費(fèi)。城鎮(zhèn)化是空間的變化過程，涉及到土地的規(guī)劃使用以及大量設(shè)施的修建，如果建設(shè)規(guī)劃隨意調(diào)整，相關(guān)領(lǐng)域的政策之間缺乏協(xié)調(diào)配套，就會(huì)產(chǎn)生巨大浪費(fèi)，有的甚至是難以恢復(fù)的后果。例如，一些地方的領(lǐng)導(dǎo)更換后，為追求短期政績制定新的發(fā)展規(guī)劃，從而迫使對(duì)原有的城鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，不僅違反法律，也有悖于發(fā)展的客觀規(guī)律。再比如，新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系在國家政策層面以及地方執(zhí)行層面沒有完全理順，造成原來投入農(nóng)村的許多資源，道路、飲水、公共場(chǎng)所等的建設(shè)，因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中而浪費(fèi)。

第三，國家層面政策制定透明度低，放大了政策出臺(tái)滯后對(duì)地方執(zhí)行者行為的消極影響。在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃出臺(tái)之前，許多地方都在探索本地的城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式，并且取得了一定的成效。但由于國家將新型城鎮(zhèn)化確定為發(fā)展戰(zhàn)略，使得許多地方都在盼望著規(guī)劃的盡快出臺(tái)，為下一步工作找到依據(jù)，因此放緩或者擱置了原來的工作。有的地方則擔(dān)心新政策產(chǎn)生新約束，因此加快工作步伐，產(chǎn)生諸多違反規(guī)定甚至法律的行為。

政策是實(shí)現(xiàn)國家治理效果的基本手段之一。而其系統(tǒng)性不足，已經(jīng)制約了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。要提高政策系統(tǒng)性，除了要重視政策的連續(xù)性外，更要重視政策之間的協(xié)調(diào)性、互補(bǔ)性，因?yàn)楦髡毮懿块T依然在資源分配中掌握著巨大的權(quán)力，并且相互間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

新型城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是中國實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展的重要支撐，人口向城鎮(zhèn)的快速集中，必然形成新的社會(huì)關(guān)系、新的交往方式以及新的社會(huì)政治需求，這既是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的前提，也是現(xiàn)代化國家治理要面對(duì)的基本問題。在這個(gè)意義上，要穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，更需要認(rèn)真檢討政策的系統(tǒng)性。