京津冀地區(qū)治理大氣污染的戰(zhàn)略選擇

◎ 文/韓晶 王赟

京津冀地區(qū)治理大氣污染的戰(zhàn)略選擇

◎ 文/韓晶 王赟

今年兩會(huì)期間，京津冀地區(qū)大氣治污聯(lián)防聯(lián)控的話題引起了舉國(guó)關(guān)注。作為我國(guó)人口集聚規(guī)模最大、城市群分布最為密集、產(chǎn)業(yè)群分布最為集中的區(qū)域之一，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，日益嚴(yán)重的大氣污染成了制約其整體發(fā)展的最重要因素。當(dāng)前國(guó)家正在積極推動(dòng)京津冀一體化戰(zhàn)略，如何實(shí)現(xiàn)大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控，還京津冀一個(gè)藍(lán)天，是當(dāng)前京津冀一體化中最艱巨和最迫切的任務(wù)。

京津冀地區(qū)大氣污染情況

京津冀及周邊地區(qū)是我國(guó)大氣污染最嚴(yán)重的區(qū)域，其大氣污染治理面臨著嚴(yán)峻形勢(shì)。根據(jù)環(huán)保部2013年對(duì)全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市的監(jiān)測(cè)，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量最差，區(qū)域單位面積污染物排放強(qiáng)度達(dá)到全國(guó)平均水平的5倍以上。由于地理、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面因素影響，京津冀地區(qū)大氣污染具有明顯的特點(diǎn)：大氣污染物成分及其來(lái)源比較復(fù)雜、污染物極易疊加不易擴(kuò)散、大氣污染物排放負(fù)荷巨大、復(fù)合型大氣污染日益突出、城市間污染相互影響顯著?？諝獾牧鲃?dòng)性使得污染的外部性效應(yīng)更為顯著。在京津冀部分城市二氧化硫濃度中，外來(lái)源的貢獻(xiàn)率達(dá) 30%-40%。因此，區(qū)域合作治理是解決空氣污染的必然選擇。

奧運(yùn)“藍(lán)天模式”為何不可持續(xù)

京津冀地區(qū)在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理方面進(jìn)行了許多積極地探索，也取得過(guò)顯著的成果。2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間，京、津、冀、晉、蒙、魯6?。ㄊ?、區(qū)）在實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控方面打出一組漂亮的“組合拳”，形成強(qiáng)大的治污合力，最終取得積極成效。但之后“藍(lán)天模式”卻未能延續(xù)下來(lái)，京津冀及周邊地區(qū)一次污染物出現(xiàn)了較大幅度地反彈。這表明奧運(yùn)“藍(lán)天模式”下的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)是一種短期行為，不能從根本上解決大氣污染問(wèn)題，難以維系空氣質(zhì)量的持續(xù)改善。主要原因有：

1.從國(guó)家層面看，缺少相應(yīng)政策、法律及長(zhǎng)期性財(cái)政支持，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控更多流于形式

國(guó)家針對(duì)大氣污染治理出臺(tái)了許多政策法規(guī)，為我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量改善指明了方向和相應(yīng)的技術(shù)指南，但其指導(dǎo)意義僅局限于規(guī)劃的制定，具體政策的實(shí)施尚顯乏力。尤其在聯(lián)防聯(lián)控大氣治污方面，相應(yīng)的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的研究滯后，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)體系針對(duì)的污染控制對(duì)象相對(duì)單一，在區(qū)域大氣污染防治、移動(dòng)源污染控制等方面缺乏有效的措施要求。政策法律的漏洞和缺失導(dǎo)致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控政策在執(zhí)行過(guò)程中缺乏主體思維，難以形成相應(yīng)地約束力，省市之間的協(xié)作難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，面對(duì)問(wèn)題相互推諉。同時(shí)，在政策運(yùn)行過(guò)程中財(cái)政支持、技術(shù)支持跟不上治理的需求，軟、硬件配套準(zhǔn)備不足。

2.從區(qū)域?qū)用婵?，忽略京津冀地區(qū)聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效治理機(jī)制的建設(shè)，不利于區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的延續(xù)

“聯(lián)防聯(lián)控”的口號(hào)提出多年，但大多是運(yùn)動(dòng)式的治理模式，“藍(lán)天模式”雖然在短期內(nèi)取得顯著效果，但其政策制定缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的治理規(guī)劃。奧運(yùn)會(huì)期間，京津冀地區(qū)對(duì)部分高污染、高能耗的化工、鋼鐵企業(yè)進(jìn)行整改、停產(chǎn)、轉(zhuǎn)移，最大限度地降低生產(chǎn)負(fù)荷，減少污染物排放。通過(guò)采取壓縮產(chǎn)量、調(diào)整運(yùn)行方式、強(qiáng)化污染治理等措施，在確保達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上減少污染物排放。在機(jī)動(dòng)車(chē)輛方面，政府也加強(qiáng)了管制，減少汽車(chē)尾氣的排放。但只是一些短期的、淺層次的措施，并沒(méi)有從根本上進(jìn)行長(zhǎng)期性、整體性規(guī)劃和治理。

3.從各省市層面看，缺乏長(zhǎng)期可行的聯(lián)防聯(lián)控的利益補(bǔ)償機(jī)制

大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控具有綜合性和復(fù)雜性的特征，利益協(xié)調(diào)是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的關(guān)鍵。京津冀地區(qū)雖然整體經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)，但由于各省級(jí)行政區(qū)劃具體的利益不同，很難大范圍地進(jìn)行協(xié)調(diào)。雖然大氣污染控制區(qū)內(nèi)的各行政區(qū)以及各類(lèi)主體對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量改善負(fù)有共同的責(zé)任，但各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境容量不同，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)各異，所處污染接收與輸出的地位也不一樣。如果沒(méi)有利益補(bǔ)償機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，各省市主體很難產(chǎn)生長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的合作意愿。

4.從社會(huì)公眾層面看，企業(yè)、居民的自主環(huán)境意識(shí)仍不強(qiáng)

奧運(yùn)會(huì)期間，國(guó)家大力宣傳，政府積極作為，調(diào)動(dòng)全民積極性參與到大氣污染治理中，在短期內(nèi)產(chǎn)生了顯著效果。但奧運(yùn)過(guò)后，群眾的環(huán)保意識(shí)和積極性逐漸淡化下去。這說(shuō)明雖然我國(guó)公眾尤其是城市居民近年來(lái)環(huán)保意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，但環(huán)保主人翁意識(shí)仍有待提高。

京津冀地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控大氣治污面臨的新挑戰(zhàn)

2013年6月14日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)大氣污染防治“國(guó)十條”，其中強(qiáng)調(diào)建立環(huán)渤海包括京津冀等地區(qū)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)PM治理，構(gòu)建對(duì)各省（區(qū)、市）的大氣環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任考核體系。并指出，要治理好大氣污染，當(dāng)前必須“突出重點(diǎn)、分類(lèi)指導(dǎo)、多管齊下、科學(xué)施策”，強(qiáng)調(diào)把調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和保護(hù)環(huán)境生態(tài)結(jié)合起來(lái)，確保防治工作早見(jiàn)成效?！皣?guó)十條”的出臺(tái)，進(jìn)一步明確了京津冀地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控在我國(guó)大氣污染防治工作中的地位，體現(xiàn)了國(guó)家治理大氣污染的決心，也為京津冀地區(qū)現(xiàn)階段推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控改善空氣質(zhì)量提供了一個(gè)新的起點(diǎn)和契機(jī)。

然而，治理好大氣污染是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，現(xiàn)階段，京津冀地區(qū)推行聯(lián)防聯(lián)控大氣治污的過(guò)程中也面臨著新困境和新挑戰(zhàn)。

1.協(xié)調(diào)機(jī)制亟待進(jìn)一步完善

總體來(lái)看，京津冀地區(qū)現(xiàn)行的大氣污染防治管理仍是傳統(tǒng)的屬地模式，缺乏有力、高效的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制。

“國(guó)十條”中明確指出聯(lián)防聯(lián)控大氣治污應(yīng)“由區(qū)域內(nèi)省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)參加，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出環(huán)境問(wèn)題，組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施?！本┙蚣降貐^(qū)的大氣治污涉及到周邊幾個(gè)主要省市，需要中央政府出面才能更好地進(jìn)行協(xié)調(diào)治理，目前的機(jī)制不能有效地進(jìn)行整個(gè)區(qū)域的政策協(xié)調(diào)。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整難度大

京津冀地區(qū)大氣治污的重點(diǎn)和難點(diǎn)集中在河北省。

其一，河北是個(gè)傳統(tǒng)工業(yè)大省，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占全省工業(yè)比重達(dá)到80%以上，鋼鐵、石化、建材占規(guī)模以上工業(yè)近一半比重。2013年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，河北省依然是第二產(chǎn)業(yè)比重過(guò)高，資源型重化工業(yè)特征明顯，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)艱巨，短期內(nèi)難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

其二，基于地域、社會(huì)關(guān)系等多種因素推動(dòng)，河北天然成為京津兩市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的最大接納方，也多集中于資源消耗高、人口密度大、污染成本高的產(chǎn)業(yè)，為河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局、節(jié)能減排增添了新的壓力。

3.治污投入增速滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

大氣污染防治需要國(guó)家、地方、企業(yè)和社會(huì)四方投入的支撐，技術(shù)進(jìn)步在加快發(fā)展大氣污染治理裝備產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)程方面起著關(guān)鍵作用。數(shù)據(jù)顯示，2013年京津冀地區(qū)環(huán)境污染治理投資增速與GDP增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)負(fù)向趨勢(shì)。即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨下行壓力的形勢(shì)下，各省市政府將大部分資金投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的其他方面，降低了對(duì)大氣環(huán)境治污的投入比例。同時(shí)，由于地區(qū)界限、行業(yè)界限，并沒(méi)有形成先進(jìn)技術(shù)的良好傳導(dǎo)機(jī)制，最好的科技成果不能及時(shí)投入應(yīng)用到大氣污染治理上，造成京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的推進(jìn)速度趨向減緩。

4.城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動(dòng)的人口激增加大環(huán)境污染治理難度

京津冀地區(qū)由于其特殊的地理位置和強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化吸引力，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度不斷加快。2006年京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化率為50.2%，2012年該比例達(dá)到58.93%，如果保持此速度發(fā)展下去，到2050年京津冀地區(qū)城市化率將超過(guò)80%。大量的農(nóng)村人口、外來(lái)人口涌入使區(qū)域環(huán)境不堪重負(fù)，房屋建筑面積增加，為供熱消耗的燃煤量驟增；機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量增加，導(dǎo)致機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放量快速增長(zhǎng)；城市建設(shè)、工業(yè)企業(yè)密集，使城市揚(yáng)塵、工業(yè)污染廢氣大量排放。人口激增帶來(lái)的大氣污染問(wèn)題日益凸顯，使大氣治污聯(lián)防聯(lián)控難度大大增加。

戰(zhàn)略對(duì)策及展望

傳統(tǒng)的偏行政性的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制有著天然的缺陷，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理需要更多借助市場(chǎng)的手段，完善利益補(bǔ)償機(jī)制，積極推動(dòng)京津冀地區(qū)整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向綠色轉(zhuǎn)型，同時(shí)需要更加廣泛地社會(huì)參與。

1.加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作，完善利益補(bǔ)償機(jī)制

京津冀地區(qū)應(yīng)建立聯(lián)防聯(lián)控大氣治污領(lǐng)導(dǎo)小組，不斷完善京津冀地區(qū)空氣污染治理協(xié)商制度，采取區(qū)域統(tǒng)一的空氣污染防治法規(guī)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及污染監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)等方式，形成聯(lián)防聯(lián)控合力。

建立區(qū)域空氣污染信息發(fā)布平臺(tái)與區(qū)域大氣污染突發(fā)狀況應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，加大聯(lián)防聯(lián)控力度。采取各省市聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)、統(tǒng)一執(zhí)法尺度的方式，加大對(duì)區(qū)域內(nèi)污染違法行為的查處力度和效率。對(duì)于腐敗行為從嚴(yán)處罰，徹底杜絕地方政府以及排污企業(yè)在環(huán)境污染方面的尋租行為。同時(shí)應(yīng)根據(jù)互利共贏、成本分?jǐn)偟幕驹瓌t，從區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)、空氣質(zhì)量保障基金等方面建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制，從而為聯(lián)防聯(lián)控的長(zhǎng)期持續(xù)開(kāi)展提供保障。

2.積極發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，引入有效的激勵(lì)和約束手段

國(guó)家應(yīng)適當(dāng)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，利用市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰法則淘汰高能耗、高污染的企業(yè)。對(duì)于環(huán)保優(yōu)先的企業(yè)，提供政策性的優(yōu)惠待遇。鼓勵(lì)企業(yè)淘汰落后污染產(chǎn)能和減少排放，最大限度地利用經(jīng)濟(jì)手段增強(qiáng)全社會(huì)節(jié)能減排的內(nèi)生動(dòng)力。

地方政府應(yīng)加大對(duì)重污染、高能耗企業(yè)的懲罰力度，對(duì)部分嚴(yán)重污染企業(yè)進(jìn)行關(guān)停、整改。同時(shí)，京津冀地區(qū)應(yīng)加快建立碳排放交易市場(chǎng)的步伐，根據(jù)區(qū)域自身特點(diǎn)積極探索碳交易市場(chǎng)配套政策機(jī)制。各省市實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)的跨區(qū)域交易，施行統(tǒng)一的發(fā)放配額標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到資源配置效率的最優(yōu)。

3.加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

摒棄粗放式、高消耗的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐步過(guò)渡到依靠技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的集約式發(fā)展方式上來(lái)，實(shí)施多污染物協(xié)同控制，大幅削減污染物排放量，形成環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“倒逼傳導(dǎo)機(jī)制”。

做好煤炭脫硫、脫硝、除塵，推動(dòng)清潔煤的使用，同時(shí)加快清潔能源的開(kāi)發(fā)利用，從根本上改變京津冀地區(qū)的能源結(jié)構(gòu)。通過(guò)技術(shù)支持，不斷進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的升級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的雙贏。

4.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展觀念，倡導(dǎo)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)

引導(dǎo)各級(jí)政府樹(shù)立綠色觀念，推行綠色經(jīng)濟(jì)和低碳發(fā)展政策，包括綠色財(cái)稅、綠色金融、綠色GDP以及綠色消費(fèi)等多方面的配套政策。進(jìn)一步強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核，確立政府績(jī)效考核的綠色導(dǎo)向，明確發(fā)展過(guò)程中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政府責(zé)任，把環(huán)境因素作為一個(gè)最重要的指標(biāo)進(jìn)行考量。

在京津冀地區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等低碳產(chǎn)業(yè)部署時(shí)，應(yīng)優(yōu)先布局環(huán)首都地區(qū)，發(fā)揮北京高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平高的特點(diǎn)，將河北環(huán)首都地區(qū)逐步發(fā)展成為北京、天津兩地的科技成果轉(zhuǎn)化基地和高端制造業(yè)基地。加快推進(jìn)現(xiàn)代物流、旅游休閑、文化創(chuàng)意、健身療養(yǎng)及文化教育等服務(wù)業(yè)的優(yōu)化布局。

5.加強(qiáng)宣傳教育，提高公民的環(huán)境道德意識(shí)

政府應(yīng)積極倡導(dǎo)環(huán)保理念，同時(shí)拓寬公眾的監(jiān)督渠道，引導(dǎo)公民培養(yǎng)健康的消費(fèi)生活模式和環(huán)境主人翁意識(shí)。新聞媒體應(yīng)充分發(fā)揮其在環(huán)境保護(hù)中的積極作用，宣傳大氣治污的各種法律、法規(guī)，為京津冀地區(qū)改善大氣環(huán)境質(zhì)量營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。公民應(yīng)自覺(jué)抵制環(huán)境污染行為，在生產(chǎn)和生活中做到“節(jié)能減排”。

（作者單位：北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院）

編輯：武振協(xié)