發(fā)展國家公園的思考

◎ 文/胡振宇 龍隆

十八屆三中全會決定提出要“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制?！憋@然，這樣一個表述把“國家公園體制”放到了國土空間的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)養(yǎng)護和生態(tài)平衡的戰(zhàn)略高度上，是一個指向性很強的制度性安排，特別有利于管控、甚至在一定程度上鎖閉那些對我國具有重大的環(huán)境影響和資源約束的地理空間。鑒于國家公園在我國未來國土管控方面的重要價值，有必要追根溯源，梳理國家公園的發(fā)展脈絡(luò)和確定我國設(shè)立國家公園的方向。

國家公園是裝載國家意志的載體

國家公園起源于美國。1860年，美國部分自然保護者反對任意砍伐優(yōu)瑟美地山谷紅杉，促請國會保存此地的原始森林和美麗風(fēng)景，經(jīng)林肯總統(tǒng)簽署，在此處設(shè)立了美國第一個州立公園。之后，隨著自然保護觀念的興盛，美國政府于1872年設(shè)立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。

1969年，國際自然資源保育聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）在其第十屆年會上，從4個方面對國家公園進行定義，稱國家公園是“具有國家代表性之自然與人文公園”。

1.自然保護地區(qū)

面積在1000公頃以上，具有優(yōu)美景觀的特殊生態(tài)或地形區(qū)，有國家代表性且未經(jīng)人類開采、聚居或開發(fā)建設(shè)的地區(qū)。

2.為保護自然、原野景觀、原生動物、特殊生態(tài)系統(tǒng)而設(shè)定的保護區(qū)

3.由國家最高權(quán)力機構(gòu)采取步驟限制開發(fā)工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)及聚居點的地區(qū)，禁止采伐、采礦、設(shè)電廠、農(nóng)耕、放牧、狩獵等行為，同時有效執(zhí)行對生態(tài)、自然景觀維護的地區(qū)

4.維護目前的自然狀態(tài)，僅準(zhǔn)許游客在特別情況下進入一定范圍，以作為當(dāng)下及未來科學(xué)、教育、游憩、啟智資產(chǎn)的地區(qū)

從世界范圍來看，經(jīng)歷100多年的演變，國家公園已成為很多國家推動文化及資源永續(xù)經(jīng)營的一種文明運動，世界上約有100多個國家或地區(qū)設(shè)立了上千處國家公園，約占全世界陸地面積的2%，平均每個國家公園面積約為24萬公頃。

國家公園具備兩大功能

從國家公園的功能來看，具有明顯的“國家在場”功能，具體到我國，還要加上國土空間管制的“模式探索”功能?！皣以趫觥惫δ馨ㄖ鳈?quán)在場、管理在場等，“模式探索”功能包括建設(shè)模式、管理模式和運營模式等。

1.“國家在場”功能

（1）把分散在部門的管理權(quán)統(tǒng)一收至公園管理部門，確定以國家公園為載體的財政投入的主渠道。

（2）把分散在地方的經(jīng)營權(quán)收至公園管理部門，統(tǒng)一特許經(jīng)營授權(quán)，明確經(jīng)營對養(yǎng)護的根本責(zé)任，寓養(yǎng)護于經(jīng)營之中。

（3）通過在特殊區(qū)域設(shè)立國家公園，實現(xiàn)國家對重點江河流域和關(guān)鍵自然資源區(qū)位的有效管控，確保主體功能區(qū)核心內(nèi)容的落實。

（4）通過設(shè)立陸地邊境和海洋國家公園，宣示國家主權(quán)、培養(yǎng)國家意識。

2.模式探索功能

（1）通過國家公園的制度設(shè)計、法律建設(shè)、規(guī)劃制定和日常管理，探索出國家管控水、生態(tài)等戰(zhàn)略資源的有效模式。

（2）在公共性和經(jīng)營性平衡方面積累經(jīng)驗、形成模式。

總之，國家公園是一個載體，既要裝載國家公園通用內(nèi)容，又要裝載符合我國國家利益的新內(nèi)容。

我國現(xiàn)有國家公園不具權(quán)威性

在尚未成立國家級的國家公園管理機構(gòu)情況下，國內(nèi)以國家公園名義進行的各類園區(qū)建設(shè)已風(fēng)生水起。各類國字頭自然資源類園區(qū)由部門審批管理，如：國土資源部主管國家地質(zhì)公園、國家礦山公園；住建部主管國家風(fēng)景名勝區(qū)；國家林業(yè)局主管國家森林公園、國家自然保護區(qū)，這些部門已搶先將下轄部分園區(qū)冠名“國家公園”。

2008年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環(huán)境保護部和國家旅游局的批復(fù)開建，被認(rèn)為是我國首個獲得國家級政府部門批準(zhǔn)核定建設(shè)的國家公園。該公園將劃分出一小塊區(qū)域用于觀光旅游和資源開發(fā)利用，其所獲經(jīng)濟效益用于保護余下大片區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，國家相關(guān)部門也將提供資金支持。

云南省于2006年8月設(shè)立“香格里拉國家公園——普達措”，并規(guī)劃建設(shè)蒼山、騰沖火山、保山高黎貢山、昆明轎子山、元陽梯田和曲靖珠江源六大國家公園，以構(gòu)建全省“國家公園”體系。2008年，國家林業(yè)局同意將云南省列為國家公園建設(shè)試點省，批示“以具備條件的自然保護區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)工作。”

2006年3月，《喀納斯旅游區(qū)總體規(guī)劃》通過專家評審，提出要按照國際一流的生態(tài)旅游觀光度假勝地定位，把喀納斯建成我國西部的國家公園，景區(qū)將由2200平方公里擴大至10030平方公里，涵蓋整個喀納斯自然保護區(qū)。

位于陜西南部秦嶺北麓，面積400平方公里的太白山旅游區(qū)也提出要建設(shè)國家公園核心區(qū)，意在把現(xiàn)有的太白山國家森林公園、紅河谷森林公園和湯峪度假區(qū)整合發(fā)展成為我國西北地區(qū)最大的旅游觀光、度假和溫泉養(yǎng)生基地。

使用“國家公園”概念的其他地區(qū)還有江西省的廬山、吉林省的拉法山、擬建中的四川省龍門山等。

這類“國家公園”大部分是基于區(qū)域或部門內(nèi)部收益設(shè)立的，地方政府申報“國家公園”多出于開發(fā)利用特殊地理空間的商業(yè)目標(biāo)。

立法先行，確立國家公園優(yōu)先次序

從國土資源角度來看，我國國家公園將是基于我國生態(tài)環(huán)境惡劣及能源資源需求巨大而設(shè)立的由國家直接掌控的特殊管理區(qū)；從國家安全角度看，廣袤的海洋關(guān)乎國家管理在場和國家主權(quán)在場，其資源的大規(guī)模開發(fā)可能在20或30年之后，這一地區(qū)應(yīng)該是由國家專門條例規(guī)定的國土空間。

1.立法先行

首先要給予國家公園法理地位，明確法律制度和專項法規(guī)來管理國家公園。

以美國為例，美國國家公園體系管理的有效性來自于國家對公園體系保護與利用的大量立法和行政規(guī)定，其詳細(xì)程度達到了操作層次，國會不僅針對國家公園體系作整體的立法，還針對各個國家公園分別立法，從經(jīng)濟開發(fā)浪潮中搶救出了一大批珍貴的自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)，推動了自然和文化保護運動的興起。

在我國有些區(qū)域，如三峽庫區(qū)，在國家生態(tài)安全中的地位非常高，對國家的可持續(xù)發(fā)展具有全局性的意義，但這一地區(qū)又是人口密度非常高的地區(qū)，如何管好庫區(qū)一方水土的同時又使區(qū)內(nèi)的人類活動與庫區(qū)的外部性相協(xié)調(diào)？已有自下而上或自上而下的國家公園應(yīng)如何納入新的國家公園體系？這些都需要通盤考慮，需要一系列制度設(shè)計。

2.確立國家公園優(yōu)先次序

在頂層立法的基礎(chǔ)上，需要根據(jù)重要性和緊迫性確定國家公園建設(shè)的優(yōu)先級，從點上獲取經(jīng)驗再在面上鋪開。

（1）三峽國家公園。三峽庫區(qū)是一個人類工程實施重大改造形成的巨量水資源庫，是調(diào)控“南水北調(diào)”，影響“長、黃、淮、?！钡赜驍?shù)億人口和工農(nóng)業(yè)用水的“水樞紐”，還是地質(zhì)地貌景觀資源與人文旅游資源極為豐富的區(qū)域。建議根據(jù)庫岸治理和水土保護的要求，劃出專門的區(qū)域，設(shè)立“三峽國家公園”，由國家對公園區(qū)的生態(tài)環(huán)境直接投資和管理，地方政府仍然對區(qū)內(nèi)的社會管理負(fù)責(zé)，為庫區(qū)創(chuàng)建一

崇武古韻

崇武古城地處福建省東南沿海的突出部、泉州灣和湄州灣之間、惠安縣境東南24公里的崇武半島南端，瀕臨臺灣海峽，亦稱“蓮島”，始建于1387年，是一處集濱海風(fēng)光、歷史文物、民俗風(fēng)情、雕刻藝術(shù)于一體的國家AAAA級旅游景區(qū)。崇武古城是中國僅存的一座比較完好的明代石頭城，也是中國海防史上一個比較完整的史跡，為“全國重點文物保護單位”。種新的治理制度，提供一個新的發(fā)展空間。

于懷/攝

（2）南海國家公園。設(shè)立南海國家公園有利于直接動員國家力量投入南海事務(wù)，增強對南海國土的管控。同時，以國家公園的形式既能夠容納地緣政治意圖，又能通過民間參與以實現(xiàn)穩(wěn)步推進的戰(zhàn)略規(guī)劃，用民意合法性舒緩或化解對抗性風(fēng)險。

（3）云南國家公園。云南是全球25個生物多樣性熱點地區(qū)之一，是我國的“動植物王國”，在維護國家生態(tài)環(huán)境和生物多樣性安全方面是無可替代的。

（4）秦嶺國家公園。秦嶺是南方和北方的分界線，是長江、黃河的分水嶺，是自然、人文的交匯點。

（5）青藏高原國家公園。青藏高原是世界上海拔最高和最年輕的高原，是黃河、長江發(fā)源地。青藏高原漫長的地質(zhì)發(fā)展歷史，復(fù)雜的地質(zhì)構(gòu)造運動，尤其是新構(gòu)造運動和多樣性等因素，使其地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，現(xiàn)在此區(qū)域已建有17個國家地質(zhì)公園。

（6）邊塞國家公園。在西藏的墨脫以南、新疆的喀喇昆侖山脈、黑龍江的烏蘇里江等地設(shè)立國家公園，形成實際管理。

[1]林洪岱.國家公園制度在我國的戰(zhàn)略可行性[N].中國旅游報，2009（3）.

[2]綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）課題組[R]，三峽工程后續(xù)工作研究報告（2009）.