上海自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新與發(fā)展

○韋浩 劉莉莉 鄭必軍 劉艷

（本文作者系中共上海市委黨校第47期中青年干部培訓(xùn)班學(xué)員）

建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)試驗區(qū)），是黨中央統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，也是上海推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大機遇。

自去年9月29日揭牌以來，中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)開局良好、運行有序，摒棄“政策洼地”，打造“制度高地”，“種苗圃”式的制度創(chuàng)新效果逐步顯現(xiàn)，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展保持良好勢頭，國際國內(nèi)反映積極，樹立了我國進(jìn)一步改革開放的新形象。

一、自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新主要內(nèi)容

1.投資管理制度創(chuàng)新

一是建立負(fù)面清單管理制度。首份負(fù)面清單涉及國民經(jīng)濟18個行業(yè)門類，1069個小類，共190項特別管理措施。負(fù)面清單管理模式建立后，負(fù)面清單以外的外商投資項目核準(zhǔn)和企業(yè)合同章程審批已全部改為備案管理。目前，按照增加透明度和開放度的要求，2014年版負(fù)面清單正在制定過程中。二是改革企業(yè)登記制度。率先試點注冊資本認(rèn)繳登記制，將各種不同類型的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照統(tǒng)一為一種樣式。探索企業(yè)主體資格與經(jīng)營資格相分離，逐步推進(jìn)企業(yè)注冊“先照后證”。三是建立工商“一口受理”制度。試驗區(qū)管委會、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)四個部門實行“一口受理、綜合辦理”的服務(wù)模式，新設(shè)企業(yè)辦理備案證明、營業(yè)執(zhí)照、企業(yè)代碼和稅務(wù)登記僅需4個工作日，顯著提升行政效能。四是改革境外投資管理制度。實行境外投資備案管理，管委會在5個工作日內(nèi)出具境外投資項目、境外投資開辦企業(yè)備案意見（證書）。探索建立適應(yīng)多種境外投資模式的服務(wù)體系，搭建境外投資服務(wù)促進(jìn)平臺。五是服務(wù)業(yè)擴大開放。出臺了服務(wù)業(yè)六大領(lǐng)域18個行業(yè)的23項開放措施。

2.貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新

一是試點“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”監(jiān)管制度。試點憑艙單“先入?yún)^(qū)、后報關(guān)”、“分送集報、自行運輸”等模式，實施簡化進(jìn)境備案清單要素、分批進(jìn)出集中申報等便利化措施。二是深化研究貨物狀態(tài)分類監(jiān)管制度。外高橋保稅區(qū)實現(xiàn)對保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物的狀態(tài)分類監(jiān)管，該項試點將逐步擴大至洋山保稅港區(qū)和浦東機場綜合保稅區(qū)。三是探索建立“國際貿(mào)易單一窗口”管理制度。幫助參與國際貿(mào)易和運輸?shù)母鞣?，通過單一的信息平臺，一次性提交標(biāo)準(zhǔn)化單證和電子信息，以滿足相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管部門要求。四是促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易便利化。在貨物貿(mào)易便利化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升服務(wù)貿(mào)易便利化程度，加快推動檢測維修、高新技術(shù)服務(wù)外包、再制造等服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)在試驗區(qū)進(jìn)一步發(fā)展。

3.金融監(jiān)管制度創(chuàng)新

重點圍繞建立自由貿(mào)易賬戶體系，推進(jìn)投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場試點和外匯管理改革五個方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。人民銀行在30條支持意見的基礎(chǔ)上陸續(xù)出臺了支付機構(gòu)開展跨境人民幣支付、擴大人民幣跨境使用、放開小額外幣存款利率上限、反洗錢和反恐怖融資、外匯管理措施等多項實施細(xì)則。至此，除“自由貿(mào)易賬戶體系”和“投融資匯兌便利化”兩部分外，其余自貿(mào)試驗區(qū)金融監(jiān)管創(chuàng)新的大部分內(nèi)容已經(jīng)進(jìn)入實際操作階段。

4.事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新

目前，以安全審查制度、反壟斷審查制度、社會信用體系、企業(yè)年報公示制度和經(jīng)營異常名錄制度、信息共享和綜合執(zhí)法制度、社會力量參與市場監(jiān)督制度六方面為重點，初步建立了自貿(mào)試驗區(qū)事中事后監(jiān)管體系。

二、自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新特點

1.以制度創(chuàng)新為核心，加快釋放改革紅利。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的核心是制度創(chuàng)新，建設(shè)制度高地，不是政策優(yōu)惠，不是形成“政策洼地”。

2.以處理好政府和市場的關(guān)系為重點，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，取消和下放行政審批事項，推進(jìn)跨部門信息共享和協(xié)同管理，推動政府管理由注重事前審批轉(zhuǎn)向注重事中事后監(jiān)管。

3.以法制建設(shè)為保障，在法律制度框架內(nèi)推進(jìn)改革創(chuàng)新。國家層面已調(diào)整實施3部法律、15部行政法規(guī)和3部國務(wù)院文件的部分規(guī)定。上海地方層面已制定發(fā)布自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法等一批政府規(guī)章和規(guī)范性文件，目前正在抓緊制定自貿(mào)試驗區(qū)條例。

4.以風(fēng)險可控為底線，建好風(fēng)險防范體系。除了探索建立自貿(mào)試驗區(qū)金融安全和資金監(jiān)控體系，積極探索綜合性風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制，自貿(mào)試驗區(qū)的先行先試政策還強調(diào)由事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，通過建設(shè)社會誠信體系，形成貿(mào)易監(jiān)管風(fēng)險監(jiān)控指標(biāo)體系。

5.以可復(fù)制、可推廣為目標(biāo)，著力形成與國際通行規(guī)則相銜接的制度安排。重點在負(fù)面清單管理模式、注冊資本登記制度改革、金融制度創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行制度創(chuàng)新，努力形成一批可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新制度。

6.以充分依托智庫資源為手段，推進(jìn)制度創(chuàng)新的理論化和前沿性。從總體方案起，就與全市高校成立的六個自貿(mào)區(qū)研究機構(gòu)等智庫緊密合作，確保制度創(chuàng)新與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則對接。加強創(chuàng)新政策的后期評估，提高創(chuàng)新制度的現(xiàn)實操作性。

三、自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新實施成效

經(jīng)過半年多的先試先行，自貿(mào)試驗區(qū)各項改革創(chuàng)新措施平穩(wěn)實施，改革效應(yīng)和制度創(chuàng)新價值逐步顯現(xiàn)，各項主要經(jīng)濟指標(biāo)完成情況良好：

1.社會投資熱情高漲，重點項目明顯增多。自貿(mào)試驗區(qū)掛牌以來，吸引入駐的企業(yè)已經(jīng)相當(dāng)于原上海綜合保稅區(qū)過去20年存量企業(yè)的總和。截至4月30日，自貿(mào)試驗區(qū)累計新設(shè)企業(yè)8770戶，其中：內(nèi)資企業(yè)7908戶，戶均注冊資本2179萬元人民幣；外資企業(yè)862戶，戶均注冊資本518萬美元。而負(fù)面清單管理模式的推行極大地便利了外資項目落戶自貿(mào)試驗區(qū)。截至目前，負(fù)面清單以外實行備案的新項目占比達(dá)93.5%，超過負(fù)面清單設(shè)計時備案項目占比85%的預(yù)測目標(biāo)。

2.主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步增長，重點行業(yè)初顯成效。在各項制度創(chuàng)新的激勵下，自貿(mào)試驗區(qū)投資企業(yè)經(jīng)營規(guī)模繼續(xù)攀升。今年一季度完成經(jīng)營總收入3400億元，同比增長10.5%，其中250家總部經(jīng)濟企業(yè)完成經(jīng)營收入1630億元，占總數(shù)的48%。貿(mào)易平臺的培育也為銷售額增長帶來增量，比如“跨境通”上線運營后完成銷售商品總數(shù)2-3萬件。與此同時，自貿(mào)試驗區(qū)航運物流產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，在洋山、機場航運物流企業(yè)帶動下，自貿(mào)試驗區(qū)完成航運物流服務(wù)收入250億元，同比增長19.0%。自貿(mào)試驗區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值也呈現(xiàn)較好反彈勢頭，完成153億元，同比增長12.0%。

3.金融創(chuàng)新深入推進(jìn)，業(yè)務(wù)功能逐步展現(xiàn)。自貿(mào)區(qū)掛牌以來，一行三會出臺51條金融政策支持自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展。在制度創(chuàng)新的促進(jìn)下，自貿(mào)試驗區(qū)掛牌至3月底，累計新增一行三會金融牌照機構(gòu)52家，類金融機構(gòu)163家，金融信息服務(wù)公司178家。截至3月底，自貿(mào)試驗區(qū)跨境人民幣境外借貸業(yè)務(wù)發(fā)生18筆，借貸金額12.8億元；參與跨境雙向人民幣資金池試點企業(yè)8家，資金池收支總額17.9億元；經(jīng)常項下結(jié)算265.1億元；直接投資項下結(jié)算71.3億元。

4.工商稅收快速增長，外高橋企業(yè)增勢突出。一季度自貿(mào)試驗區(qū)完成工商稅收164億元，同比增長32.0%，增幅高于浦東新區(qū)3.7個百分點，占新區(qū)稅收21.4%。其中外高橋155億元，增長39.0%；洋山和機場合計9億元。

四、自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新過程中存在的主要問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自貿(mào)試驗區(qū)企業(yè)普遍對已經(jīng)開展的制度創(chuàng)新持肯定態(tài)度，并對自貿(mào)試驗區(qū)未來的發(fā)展充滿信心。同時，也發(fā)現(xiàn)了以下四個情況，說明制度創(chuàng)新工作還有待進(jìn)一步提升和完善。

1.存量企業(yè)對制度創(chuàng)新缺乏了解。自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展主要依靠眾多存量企業(yè)，新產(chǎn)業(yè)、新企業(yè)的貢獻(xiàn)并不明顯。以今年一季度為例，自貿(mào)試驗區(qū)銷售額凈增265億元，增長達(dá)到10%，其中主要貢獻(xiàn)還是來自于大宗商品（80億元）、蘋果（50億元）、捷豹路虎（30億元）等方面。調(diào)研顯示：有60%的存量企業(yè)對自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新不關(guān)注或者不了解。其主要原因是，自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新主要關(guān)注的是一些新領(lǐng)域，即使有功能拓展也是小范圍試點；而對于大部分存量企業(yè)而言，已經(jīng)形成相對穩(wěn)定的經(jīng)營模式，對制度創(chuàng)新的依賴度不高，難以感受到制度創(chuàng)新對于自身經(jīng)營的直接幫助。因此，存量企業(yè)對于制度創(chuàng)新缺乏了解的動力。

2.增量企業(yè)實際運營占比較小。自貿(mào)試驗區(qū)揭牌以來，已有約八千戶企業(yè)進(jìn)駐；然而，真正實現(xiàn)業(yè)務(wù)運作的企業(yè)只有其中很小的一部分。根據(jù)稅務(wù)部門提供的數(shù)據(jù)，截至2014年3月底，稅務(wù)分局新認(rèn)定一般納稅人資格企業(yè)630家，購買發(fā)票的企業(yè)僅有210家。大量未實際投入運營的新設(shè)企業(yè)中，有一小部分的投資人存在投機心理，更多懷揣創(chuàng)業(yè)夢想的投資人在短期內(nèi)尚未獲得可靠的商業(yè)機會。

3.重點產(chǎn)業(yè)扶持政策有待加強。隨著自貿(mào)試驗區(qū)各項制度創(chuàng)新逐步落地，各類行業(yè)的企業(yè)紛紛入駐。但是，針對這些新行業(yè)，自貿(mào)試驗區(qū)尚無相應(yīng)的扶持政策，使得一些新入駐的企業(yè)覺得反而并沒有區(qū)外某些區(qū)域的政策優(yōu)惠，更多新興行業(yè)對自貿(mào)試驗區(qū)有投資意向投資人也因此存在觀望現(xiàn)象。

4.部分制度創(chuàng)新政策配套不相銜接。自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新中無論是投資管理制度、貿(mào)易監(jiān)管制度還是金融監(jiān)管制度創(chuàng)新都是個系統(tǒng)工程。各項制度內(nèi)部之間、制度與制度之間都是相互依存相互促進(jìn)，一項制度創(chuàng)新的缺失，另一項制度創(chuàng)新也就成空中樓閣，比如海關(guān)與商檢部分制度創(chuàng)新中的配套問題等。甚至還有些制度創(chuàng)新由于配套的不完善，剛實施不久就被相關(guān)部委喊停，比如掛“洋山旗”等。

5.專業(yè)人才缺口較大。制度創(chuàng)新導(dǎo)致的結(jié)果就是大量的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，需要大量新領(lǐng)域的專業(yè)人才。尤其是在離岸業(yè)務(wù)、離岸金融等方面，由于長期的管制政策，各類企業(yè)包括金融機構(gòu)很少從事相關(guān)業(yè)務(wù)，人才缺乏非常明顯，已經(jīng)影響了創(chuàng)新業(yè)務(wù)的開展。

五、幾點建議

通過調(diào)研，我們認(rèn)為自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新工作還可以重點關(guān)注以下四個方面。

1.制度創(chuàng)新應(yīng)關(guān)注存量企業(yè)實際需求。擴大宣傳，讓更多存量企業(yè)享受“制度紅利”，在下一步的制度創(chuàng)新中重點加強對存量企業(yè)的關(guān)注，以問題為導(dǎo)向、以需求為導(dǎo)向，切實解決存量企業(yè)的實際困難，幫助存量企業(yè)提升業(yè)務(wù)能級。

2.制度創(chuàng)新應(yīng)引導(dǎo)增量企業(yè)健康成長。新設(shè)企業(yè)數(shù)量增長迅猛，一方面釋放了社會投資熱情，體現(xiàn)了改革的成效，另一方面對事中事后監(jiān)管體系提出了更高的要求，特別是在增量企業(yè)實際投入經(jīng)營比例較小的情況下，如果這些新增企業(yè)最終大量進(jìn)入“異常經(jīng)營名錄”，那么改革就失去了意義。

3.制度創(chuàng)新應(yīng)扶持重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。建議根據(jù)自貿(mào)試驗區(qū)新的發(fā)展形勢和開放特點重點發(fā)展國際貿(mào)易、金融服務(wù)、航運服務(wù)、現(xiàn)代物流、專業(yè)服務(wù)、高端制造六大產(chǎn)業(yè)，加大對新興產(chǎn)業(yè)扶持力度，完善政策扶持體系，幫助企業(yè)找準(zhǔn)發(fā)展定位。

4.制度創(chuàng)新應(yīng)加強制度的相互協(xié)調(diào)配套。目前各項制度創(chuàng)新政策陸續(xù)都已出臺，應(yīng)及時總結(jié)梳理各項制度推進(jìn)過程中出現(xiàn)的相互制肘的內(nèi)容。對于制度之間有縫隙的部分研究相關(guān)制度補足；制度之間有沖突的部分研究相關(guān)制度解決；制度之間相互為依托的部分研究基礎(chǔ)制度盡快推進(jìn)落實，確保制度創(chuàng)新起到應(yīng)有的實際效果，而不僅僅是一項制度創(chuàng)新而已。

5.制度創(chuàng)新加強專業(yè)人才培養(yǎng)和引進(jìn)。再好的制度也必須靠人來實施，近期可從專業(yè)機構(gòu)和海外引進(jìn)一些專業(yè)人才，長期應(yīng)加快本土專業(yè)人才的培養(yǎng)，確保創(chuàng)新制度能夠適應(yīng)國際投資貿(mào)易通行規(guī)則嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。