京津冀協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制研究

劉敏 王海平

摘要：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)世界性的大課題。由于政治考量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)層次、資源環(huán)境、社會發(fā)展等若干差異因素存在，京津冀協(xié)同發(fā)展存在體制機(jī)制障礙。文章通過從組織管理、協(xié)同機(jī)制、規(guī)劃法案等角度對世界六大城市群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行梳理和歸納，可以為京津冀協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。對京津冀協(xié)同發(fā)展過程中存在的體制機(jī)制問題進(jìn)行剖析，有針對性地提出設(shè)立高規(guī)格辦事機(jī)構(gòu)、理順三地協(xié)同機(jī)制、出臺協(xié)同發(fā)展法規(guī)等借鑒措施。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；體制機(jī)制；世界六大城市群；經(jīng)驗(yàn)借鑒

一、 問題提出與文獻(xiàn)綜述

京津冀地區(qū)是我國北方規(guī)模最大和最具活力的城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括北京、天津以及河北“兩省一市”的地域范圍。早在1981年，原國家計(jì)委牽頭編寫制定《京津唐地區(qū)國土規(guī)劃》，是政府部門研究京津冀一體化的開端。隨后30年，從“京津冀一體化”，到“大北京地區(qū)”、“京津冀都市圈”，再到“首都經(jīng)濟(jì)圈”，京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展問題始終被列為重要的區(qū)域命題，但是“兩省一市”合作始終沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。2014年2月，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，推動體制機(jī)制創(chuàng)新成為迫切要求。鑒于此，充分考慮京津冀“環(huán)首都”區(qū)域特點(diǎn)以及未來建設(shè)目標(biāo)，以世界六大城市群協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為比擬和借鑒對象進(jìn)行研究，具有必要性。

20世紀(jì)70年代中期，西方新古典主義經(jīng)濟(jì)增長理論創(chuàng)造性提出了將非均衡區(qū)域經(jīng)由自由市場經(jīng)濟(jì)力量送達(dá)協(xié)調(diào)發(fā)展彼岸的模式，此后，以制度建設(shè)和政策干預(yù)為核心的綜合經(jīng)濟(jì)增長理論又進(jìn)一步優(yōu)化了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的手段。區(qū)域管理體制和運(yùn)行機(jī)制幾經(jīng)變遷，政府協(xié)調(diào)和市場機(jī)制相互作用，系統(tǒng)論、協(xié)同論、經(jīng)濟(jì)增長理論、新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)等共同為城市群協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的研究奠定了理論基礎(chǔ)。程玉鴻、羅金濟(jì)（2013）指出，科學(xué)認(rèn)識城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，是正確制定政策實(shí)施相關(guān)戰(zhàn)略措施的前提與基礎(chǔ)。

在具體研究方面，國外學(xué)者針對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的研究較少，現(xiàn)有研究成果多采用定量研究方法對區(qū)域協(xié)調(diào)內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行研究，注重區(qū)域協(xié)調(diào)理論和模型的應(yīng)用，對協(xié)調(diào)進(jìn)程中的深層次矛盾、挑戰(zhàn)和做法等的研究較為薄弱和零散。國內(nèi)學(xué)者對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的研究主要有兩個(gè)方面：一是對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論模型的解構(gòu)和運(yùn)用，例如：郭子彥（2007）通過構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、地理、制度三個(gè)維度的分析框架，對關(guān)中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制進(jìn)行分析與政策研究，強(qiáng)調(diào)理性的產(chǎn)業(yè)集聚與擴(kuò)散合理的城市群規(guī)模體系結(jié)構(gòu)有助于減少交易費(fèi)用的制度體系創(chuàng)新對城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用。另一方面是對世界較為著名的都市區(qū)、城市群、大都市連綿帶協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)歸納和體系化總結(jié)，包括組織監(jiān)管、目標(biāo)內(nèi)容、協(xié)調(diào)合作、實(shí)際操作等一系列內(nèi)容。宗傳宏（2001）從整體出發(fā)，提出應(yīng)通過發(fā)揮政府職能作用，建立各種合作機(jī)制與機(jī)構(gòu)，在城市群一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)。具體來說，秦尊文（2008）對美國大城市群與大都市區(qū)的形成機(jī)制進(jìn)行分析研究，指出美國城市群發(fā)展在全球居領(lǐng)先水平，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，對推動中國城市群發(fā)展很有益處。龔果（2009）對國內(nèi)外典型城市群發(fā)展中的政府協(xié)調(diào)機(jī)制評述，指出借鑒國外城市群的發(fā)展模式，開拓適合于本地區(qū)城市群發(fā)展之路非常必要。鞠立新（2010）總結(jié)出英國大倫敦行政架構(gòu)的一體化協(xié)調(diào)模式、美國加拿大的城市政府之間的協(xié)會協(xié)議與特設(shè)機(jī)構(gòu)的模式、日本韓國的核心城市主導(dǎo)協(xié)調(diào)的模式、法國的城市（鎮(zhèn)）聯(lián)合體的協(xié)調(diào)模式等，值得我國城市群借鑒。蘇宏偉、許強(qiáng)（2012）對紐約都市圈等的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)存在兩個(gè)顯著特點(diǎn)保證了都市圈的協(xié)調(diào)有序發(fā)展，第一是立法保護(hù)區(qū)域一體化合作協(xié)議的有效執(zhí)行，第二是設(shè)立了專門針對區(qū)域合作的組織機(jī)構(gòu)。王濤（2014）從區(qū)域規(guī)劃機(jī)制、統(tǒng)分結(jié)合的政府管理體制、區(qū)域競合機(jī)制以及市場機(jī)制四個(gè)方面，對東京都市圈的演化發(fā)展及其動力機(jī)制作出研究，對我國的都市圈發(fā)展與規(guī)劃具有很大借鑒意義。但是，程玉鴻、羅金濟(jì)（2013）指出，國內(nèi)對于城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制普遍規(guī)律性的研究則相對薄弱，缺乏有深度的學(xué)理探究，在一定程度上存在舍本求末的傾向。

二、 世界六大城市群協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

自法國地理經(jīng)濟(jì)學(xué)家戈特曼1957年提出“大都市經(jīng)濟(jì)圈（帶）”的概念以來，城市群的發(fā)展成為衡量一個(gè)國家或地區(qū)發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，城市群理論也逐步向多元化、深層次發(fā)展。戈特曼依據(jù)人口規(guī)模和人口密度劃型，認(rèn)為世界上有六大城市群。半個(gè)世紀(jì)以來，世界六大城市群在協(xié)調(diào)發(fā)展模式，特別是在管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面積累了豐富的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。

英國以倫敦為核心的城市群采用行政架構(gòu)協(xié)調(diào)模式，直接運(yùn)用中央政府的行政力量，著眼于城市群全局和長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的一體化協(xié)調(diào)。組織管理方面，1964年創(chuàng)立大倫敦議會，20世紀(jì)80年代大倫敦市綜合協(xié)調(diào)上交中央政府，1994年設(shè)立倫敦政府辦公室和專門區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)，2000年成立大倫敦市政權(quán)，對大倫敦地區(qū)32個(gè)自治區(qū)和倫敦開發(fā)公司整體統(tǒng)轄。該城市群起步早，認(rèn)識超前，注重規(guī)劃法案的制定和出臺，英國議會于1944年、1946年和1985年分別制定出臺了《綠帶法》、《新城法》和《地方政府法案》，對英國以倫敦為核心的城市群發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行約束。

歐洲西北部城市群采用市（鎮(zhèn)）聯(lián)合體一體化協(xié)調(diào)模式，主要是在20世紀(jì)60年代起自發(fā)自愿地組成聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)--市鎮(zhèn)聯(lián)合體框架內(nèi)進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)。從具體的規(guī)劃法案看，該城市群以巴黎為核心，先后頒布出臺《巴黎地區(qū)整治規(guī)劃管理綱要》、《巴黎大區(qū)總體規(guī)劃》、《城市（市鎮(zhèn)）聯(lián)合體法》等，并于2009年實(shí)施“大巴黎計(jì)劃”。市（鎮(zhèn)）聯(lián)合體一體化協(xié)調(diào)模式的特點(diǎn)在于明確了政府不干預(yù)規(guī)劃的具體內(nèi)容，聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以對基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)以及科教文衛(wèi)等一系列活動進(jìn)行一體化協(xié)調(diào)。

日本太平洋沿岸城市群采用核心城市（東京）主導(dǎo)，企業(yè)、非政府組織、公民等多元主體共同參與的混合協(xié)調(diào)模式。在協(xié)調(diào)組織構(gòu)架方面，1950年成立首都建設(shè)委員會，1956年首都建設(shè)委員會升級為總理府下屬的首都圈整備委員會，1974年包括首都圈整備委員會被并入國土交通廳。該城市群最大的建設(shè)和協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)在于規(guī)劃法案的制定和實(shí)施，先后于1946年、1947年和1956年頒布《東京城市震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃》、《地方自治法》和《首都整備法》，1958年開始出臺《首都圈建設(shè)規(guī)劃》，此后每10年左右修訂一次，目前已修訂5次。此外，政府主導(dǎo)運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域功能分工、大交通、自然環(huán)境等許多專項(xiàng)規(guī)劃與政策進(jìn)行協(xié)調(diào)。

北美五大湖城市群和美國東北部大西洋沿岸城市群在協(xié)調(diào)體制機(jī)制上有異曲同工之處，大致采用城市政府機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體共同協(xié)調(diào)模式，以商會團(tuán)體為主的民間團(tuán)體組織是大都市區(qū)管治的主要力量。前者前期主要依托1955年成立的跨國組織——大湖委（聯(lián)盟）開展工作，2000年由民間團(tuán)體組織——貿(mào)易俱樂部牽頭成立了“芝加哥大都市2020”的新組織；后者由半官方性質(zhì)的地方政府聯(lián)合組織——紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（RPA）、跨區(qū)域政府機(jī)構(gòu)——紐約新澤西港務(wù)局等和功能單一的特別區(qū)共同協(xié)調(diào)。規(guī)劃方面，以紐約和芝加哥區(qū)域規(guī)劃為藍(lán)本，多次修編或重新編制規(guī)劃，致力于城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。

以上海為中心的長江三角洲城市群采用區(qū)域一體化自協(xié)調(diào)模式，自上海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)辦公室撤銷后，到目前為止還沒有一個(gè)專門的、具有規(guī)劃決策權(quán)和投資決策權(quán)的權(quán)威的法人協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在。該城市群1997年成立長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會，2001年起每兩年由三省（市）?。ㄊ校╅L參加的滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會，2003年起相繼簽訂南通等《長江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》，各省市政府部門之間在交通、科技、旅游、金融等三十多個(gè)專業(yè)部門建立對口聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制。2010年5月，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》出臺，以上海為中心的長江三角洲城市群發(fā)展上升為國家重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

世界六大城市群協(xié)調(diào)發(fā)展具有一定規(guī)律性，集中表現(xiàn)出以下突出特點(diǎn)：

第一，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的完整性和規(guī)范性。世界六大城市群中，除以上海為中心的長江三角洲城市群沒有專門的法人協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在之外，其他五大城市群均具有多樣化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在，且協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織管理形式隨城市群的不斷發(fā)展和協(xié)調(diào)需求的變化而不斷演化?？v觀西方發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，基于政府管制和市場機(jī)制雙重力量的相互作用，以及區(qū)域特色、歷史文化以及民族性格的考量，城市群協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和組織管理模式主要有三種：一種是以英國以倫敦為核心的城市群和日本太平洋沿岸城市群為代表的中央政府特設(shè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)協(xié)調(diào)模式；一種是地方聯(lián)合組織主導(dǎo)協(xié)調(diào)模式，例如：歐洲西北部城市群的市鎮(zhèn)聯(lián)合體；另一種是以民間組織為主、政府為輔的聯(lián)合協(xié)調(diào)模式，美國東北部大西洋沿岸城市群和北美五大湖城市群主要采取這種協(xié)調(diào)模式。隨著市場化趨勢加速，民間組織在區(qū)域協(xié)調(diào)中的地位和作用越來越突出。

第二，協(xié)調(diào)機(jī)制的層次性和互補(bǔ)性。對照城市群協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和組織管理三種主要模式，政府、企業(yè)、非政府組織、公民等多元主體共同參與實(shí)現(xiàn)一體化協(xié)調(diào)，這是理順城市群協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)。通過城市群內(nèi)市長對話、城市發(fā)展協(xié)調(diào)會、部門協(xié)調(diào)會、民間組織合作等形式，建立起上下打通、左右連接的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，制定不同行政區(qū)之間在區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、信息、環(huán)境保護(hù)等方面的某些具體措施和協(xié)調(diào)機(jī)制，歐洲西北部城市群和以上海為中心的長江三角洲城市群做法較為完善，但也存在優(yōu)化升級的空間。此外，除世界六大城市群中除北美五大湖城市群和以上海為中心的長江三角洲城市群，世界六大城市群均為環(huán)首都城市群，但是城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的政治色彩并不濃厚。

第三，規(guī)劃法案的協(xié)調(diào)性和適時(shí)性。世界六大城市群經(jīng)過多年協(xié)調(diào)發(fā)展，大都已經(jīng)形成較為完善的規(guī)劃體系。二十世紀(jì)初期的美國東北部大西洋沿岸城市群和北美五大湖城市群，二十世紀(jì)中期的以英國以倫敦為核心的城市群、日本太平洋沿岸城市群和歐洲西北部城市群，二十世紀(jì)末的以上海為中心的長江三角洲城市群均針對城市群的發(fā)展雛形制定了相應(yīng)的綜合性規(guī)劃法案，作為城市群管理與發(fā)展問題的規(guī)章和依據(jù)。隨后，這些城市群協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃法案大都經(jīng)過一次或者多次的修編，以保證規(guī)劃法案符合時(shí)代特性和區(qū)域發(fā)展屬性。同時(shí)，隨著綜合性規(guī)劃法案的實(shí)施，一系列微觀管理和協(xié)調(diào)問題凸現(xiàn)出來，專門性規(guī)劃法案逐步制定并不斷完善。城市群規(guī)劃法案隨時(shí)間推演和發(fā)展階段逐步呈現(xiàn)體系化趨勢。

三、 京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒和做法

高規(guī)格協(xié)同機(jī)構(gòu)的缺位是京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的首要問題。由于跨省級行政區(qū)劃和京津二市的特殊地位，京津冀三地在政治經(jīng)濟(jì)上具有嚴(yán)重的不對等性，經(jīng)濟(jì)協(xié)作和合作受市場控制力弱，始于20世紀(jì)90年代的地市共建環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦公室等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并不能完全收效，迫切需要第四方——高規(guī)格協(xié)同機(jī)構(gòu)行使協(xié)調(diào)職能?；诰┙蚣絾栴}的特殊性和對國際大都市圈的研究，京津冀協(xié)同機(jī)構(gòu)應(yīng)該是國家（中央）層面的機(jī)構(gòu)建制。目前，國務(wù)院已經(jīng)成立了由國務(wù)院副總理擔(dān)任組長的京津冀協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)小組以及相應(yīng)的辦公室，未來可考慮成立國家層面的京津冀協(xié)同發(fā)展委員會，具體辦事機(jī)構(gòu)放在國家發(fā)改委設(shè)立專門司，或者放在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，或者放在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，協(xié)調(diào)三地采取共同的政策和規(guī)劃。

理順三地協(xié)同機(jī)制是京津冀協(xié)同發(fā)展的必然路徑。由于區(qū)域功能定位和行政因素約束，京津冀三地在協(xié)同發(fā)展機(jī)制建設(shè)方面始終進(jìn)展緩慢。2014年2月“廊坊共識”中包含的定期會議機(jī)制并未有效執(zhí)行。2006年開始京冀兩地雖然簽訂4次合作協(xié)議，但實(shí)質(zhì)合作內(nèi)容并未有效推進(jìn)。與之相比，世界六大城市群特別是以上海為中心的長江三角洲城市群一體化全方位、寬領(lǐng)域、多層次和體系化的合作協(xié)調(diào)機(jī)制成效顯著，值得借鑒。未來京津冀地區(qū)可在京津冀協(xié)同發(fā)展委員會、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和具體辦事機(jī)構(gòu)的共同推動下，設(shè)計(jì)實(shí)施四層次協(xié)同發(fā)展機(jī)制。第一層次是推行“廊坊共識”中達(dá)成的定期會議機(jī)制，制定京津冀協(xié)同發(fā)展委員會、北京市、天津市、河北省1會2市1省主要領(lǐng)導(dǎo)年度會晤制度，三?。ㄊ校┦。ㄊ校╅L參加，可每年簽訂協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議，意在共同制定高層戰(zhàn)略決策。第二層次是設(shè)立地市主要領(lǐng)導(dǎo)出席的京津冀地區(qū)城市協(xié)同聯(lián)席會議制度，每年一次，會議簽訂《京津冀地區(qū)城市協(xié)同發(fā)展（年度）協(xié)議》。會議主要具體商談區(qū)域協(xié)同發(fā)展中可能遇到的體制機(jī)制障礙，提出解決這些問題的協(xié)調(diào)方案，推動實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)做法不斷創(chuàng)新。第三層次是設(shè)立京津冀三地發(fā)改、土地、環(huán)保、人社、科技、旅游等主要部門定期聯(lián)席會議制度，尋求落實(shí)決策的具體路徑，全面深入推進(jìn)協(xié)同發(fā)展。第四層次是行業(yè)協(xié)會與企業(yè)為主體的交流會議和論壇，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展市場化。同時(shí)，為避免由于層級帶來的機(jī)制不暢，可在京津冀協(xié)同發(fā)展具體辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置直通通道，各層次會議和論壇議定內(nèi)容和結(jié)果需及時(shí)直通匯報(bào)備案，審議獲批后實(shí)施執(zhí)行。

出臺協(xié)同規(guī)劃法案是京津冀協(xié)同發(fā)展的迫切要求。世界六大城市群經(jīng)驗(yàn)表明，京津冀地區(qū)從《京津冀都市圈規(guī)劃》到《首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃》，再到《京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域規(guī)劃方案》，始終沒有批復(fù)出臺，這是京津冀協(xié)同發(fā)展與協(xié)同機(jī)制配套的重大瓶頸。京津冀地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)與國務(wù)院等上級主管部門溝通協(xié)商，站在三地角度統(tǒng)籌考慮全盤，爭取《京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域規(guī)劃方案》盡快獲批出臺，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供戰(zhàn)略方向，同時(shí)也為具體行政協(xié)議和法案章程等的制定提供依據(jù)。應(yīng)該賦予其明確的法律地位，其協(xié)調(diào)的方式方法中必須有法律法規(guī)的途徑。亟需制定和完善的行政協(xié)議和法案章程等包括：一是加快制定《京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域規(guī)劃方案實(shí)施條例》，細(xì)化京津冀協(xié)同發(fā)展實(shí)施路徑，保障規(guī)劃方案落地實(shí)施，對于區(qū)域大氣污染防治協(xié)作等國家關(guān)注的重大問題制定單獨(dú)條例。二是在京津冀地區(qū)城市協(xié)同聯(lián)席會議制度框架下，制定會議章程，同時(shí)對常設(shè)機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)資金以及產(chǎn)業(yè)、信息、規(guī)劃、科技、產(chǎn)權(quán)、旅游、環(huán)境、協(xié)作等專題工作制定提案，依協(xié)同工作進(jìn)展程度制定修正案，并依法審議。三是簽訂部門間行政協(xié)議和合作框架。

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作者簡介：王海平，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授、博士生導(dǎo)師；劉敏，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所博士生。

收稿日期：2014-10-10。