新城鎮(zhèn)化視域下加強與改進農民工權益法律保障問題探討

[摘 要]以新城鎮(zhèn)化的基本內涵為論述基點，在總結當前農民工權益法律保障缺乏的現(xiàn)實表現(xiàn)與分析其主要原因的基礎上，提出了新城鎮(zhèn)化視域下加強與改進農民工權益法律保障的基本對策。

[關鍵詞]新城鎮(zhèn)化；農民工；權益；法律保障

[中圖分類號]D922.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）12-0052-05

收稿日期：2014-04-15

網絡出版網址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.12.009.html 網絡出版時間：2014-10-30 16：32：59

作者簡介：李宏昌（1977-），男，吉林前郭人，教育學博士，貴州輕工職業(yè)技術學院副教授，吉林大學馬克思主義理論博士后流動站博士后，主要研究方向：毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系。

近年來，我國農民工權益法律保障問題日益成為社會熱點與難點問題，引起了黨和國家的高度重視。正是在這樣的背景下，本文以新城鎮(zhèn)化的基本內容為論述基點，在總結當前農民工權益法律保障缺乏的現(xiàn)實表現(xiàn)與分析其主要原因的基礎上，提出了新城鎮(zhèn)化視域下加強與改進農民工權益法律保障的基本對策，試圖為新時期構建農民工權益法律保障機制提出具有現(xiàn)實性的、可操作性的意見和建議。

一、新城鎮(zhèn)化的基本內涵

2012 年中央經濟工作把“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”作為 2013 年國民經濟和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務，強調牢固樹立與堅決落實以人為本的科學發(fā)展觀，有效推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)全體社會成員共享改革發(fā)展成果，新城鎮(zhèn)化要走出一條“集約、智能、綠色、低碳”的新道路。其實質就是以科學發(fā)展觀統(tǒng)領新時期城鎮(zhèn)化建設全局，“堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設新路?！毙鲁擎?zhèn)化之所以“新”，主要體現(xiàn)在它堅持“以人為本”、推崇社會公正、強調城鄉(xiāng)和諧發(fā)展和促進人的全面發(fā)展。

1. 新城鎮(zhèn)化堅持“以人為本”

人是新城鎮(zhèn)化的對象和主體，尤其是包括農民工在內的廣大農民。堅持以“以人為本”，就是維護和強化包括農民工在內的廣大農民在新城鎮(zhèn)化進程中的主體地位，要不斷維護、保障與增進他們的合法權益，要不斷激活、保持與提升他們的積極性、主動性與創(chuàng)造性，要不斷提高他們的物質文化生活水平、健康水平，與從而使他們生活的更幸福，生存的環(huán)境更美麗，發(fā)展的質量更高，從而在推進城鎮(zhèn)化進程中真正實現(xiàn)以人為本、經濟發(fā)展、生產有序、生態(tài)良好、社會和諧。

2. 新城鎮(zhèn)化推崇社會公正

社會公正是社會穩(wěn)定運行與和諧發(fā)展的重要標志，是實現(xiàn)全體社會成員根本利益與價值訴求的根本保障。因此，新城鎮(zhèn)化建設中特別推崇社會公正，就要通過新城鎮(zhèn)化建設，推進與新城鎮(zhèn)化相關的經濟社會各項體制與機制的改革，要逐步實現(xiàn)由偏重經濟增長數(shù)量向注重經濟社會和諧發(fā)展質量的根本性轉變，使包括農民工在內的廣大農民在公共衛(wèi)生、子女教育、社會保障、權益維護等領域實現(xiàn)基本公共服務均等化，從而使全體社會成員共享改革與發(fā)展成果。

3. 新城鎮(zhèn)化強調城鄉(xiāng)和諧發(fā)展和促進人的全面發(fā)展

一方面，新城鎮(zhèn)化強調的是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會的全面、協(xié)調、可持續(xù)、和諧發(fā)展；另一方面，新城鎮(zhèn)化又強調要促進人的充分、全面、自由、和諧發(fā)展。在這里，促進人的充分、全面、自由、和諧發(fā)展，強調要把保障城鄉(xiāng)居民合法權益和改善城鄉(xiāng)居民生活水平作為新城鎮(zhèn)化的根本出發(fā)點和落腳點，要通過改革積極推進各項社會事業(yè)發(fā)展，充分保障包括農民工在內的廣大城鄉(xiāng)居民的勞動就業(yè)權、受教育權、政治權利、社會保障權等，從而切實保障和促進城鄉(xiāng)居民的全面、和諧發(fā)展。

二、農民工權益法律保障缺失的現(xiàn)實表現(xiàn)

在我國現(xiàn)階段，農民工主要是指戶籍在農村， 達到法定勞動年齡，依法享有勞動權利、履行勞動義務，具備一定勞動技能，并受《勞動法》等相關法律法規(guī)保護和調整的勞動者。農民工的數(shù)量伴隨我國經濟高速發(fā)展而不斷增強，2008年為14 041萬人，2009年為22 978萬人，2010年為24 223 萬人，2011年為25 278萬人，2012年達到26 261萬人。面對數(shù)量不斷增長的農民工群體，“必須堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)，把以人為本、公平對待、一視同仁作為解決好農民工問題的根本要求，以擴大農民工轉移就業(yè)、保障農民工合法權益、完善農民工公共服務和促進農民工進城定居為重點，穩(wěn)步推進農民工市民化，扎實提高人口城鎮(zhèn)化水平，促進農民工共享改革發(fā)展成果?！笔聦嵣?，作為中國特色社會主義事業(yè)的建設者，農民工業(yè)已成為我國經濟社會發(fā)展的生力軍，也是推進新城鎮(zhèn)化的重要力量。農民工理應和城鎮(zhèn)居民平等地享有國家法律、法規(guī)依法賦予的勞動就業(yè)、社會保障、社會福利、政治參與等各種合法權益，主要包括“勞動報酬權、自由擇業(yè)權、勞動休息權、職業(yè)培訓權和社會保障權等勞動權益；文化教育權、子女受教育權等教育權益；還包括生命權、健康權、人身自由權以及人格尊嚴權等人身權益和民主政治權等政治權益?！比欢?，現(xiàn)實生活中，農民工上述權益卻經常性的遭受損害，集中表現(xiàn)為農民工權益法律保障的缺失上：

1. 農民工在就業(yè)與勞動中經常受到歧視

由于農民工來自農村， 受傳統(tǒng)觀念影響，他們一般從事的都是“臟、累、苦、差”的職業(yè)。這種就業(yè)過程中存在的歧視現(xiàn)象一方面造成和加劇了農民工的就業(yè)難度；另一方面，使農民工喪失了與城鎮(zhèn)居民在勞動就業(yè)權上的平等性與公正性，直接導致了他們的合法權益受損。與此同時，農民工在勞動過程中也遭遇到不同程度的歧視現(xiàn)象，他們從事的工作不僅勞動時間長，而且勞動強度大；不僅勞動待遇低，而且生產安全保障差；還經常出現(xiàn)用人單位隨意克扣與惡意欠薪的問題。

2. 農民工缺乏有效的社會保障

依法享有社會保險、社會福利等社會保障是我國憲法賦予每個公民的權利。然而，由于戶籍制度導致的城鄉(xiāng)二元社會結構， 使我國城鎮(zhèn)居民與農村居民生活在完全不同類型、不同內容、不同性質的社會保障體系之中。目前，廣大農民工盡管已經生活、工作在城鎮(zhèn)多年，但由于戶籍所在地是農村，因此，他們還不可能享受與所在城鎮(zhèn)居民平等的養(yǎng)老、生育、工傷保險、住房等方面的優(yōu)惠政策與待遇。

3. 農民工勞動技能培訓與子女受教育方面的不公正現(xiàn)象

在勞動技能培訓上， 廣大農民工還很難享受與所在城鎮(zhèn)職工所享受的定期、廉價、優(yōu)質的勞動技能培訓和再就業(yè)培訓。其實，與城鎮(zhèn)職工相比較，廣大農民工更需要通過相關培訓來不斷提高自身的勞動技能、文化素質，而現(xiàn)實生活中，能夠為農民工提供這樣培訓機會的用人單位卻極為少見。除此之外，農民工子女受教育方面也遭遇著諸多不公正。現(xiàn)在進城的農民工，已經有相當數(shù)量的把子女帶在身邊，但由于戶籍、學校準入條件、流動人口管理等方面諸多限制使得他們的子女既不能就近入學，也不能在本地參加中考、高考等升學考試。

4. 農民工的政治權益無有效的法律保障

眾所周知，廣大農民工處于社會的最底層，屬于新興社會弱勢群體，由于他們法律意識淡薄、受教育程度普遍不高、社會地位比較低下，再加上戶籍等制度性羈絆，從而導致他們缺乏政治參與的積極性、主動性與有序性，其政治參與的機會、權利也經常性的被忽視、被剝奪。其實，農民工政治參與權利被忽視，或是被剝奪還會對其子女受教育權、勞動就業(yè)權、安全保障等權利產生諸多不利影響。

5. 農民工人身自由和財產權利法律保障缺乏

由于農民工的特殊身份沒有得到法律的認可與全社會的普遍性認同，他們在城鎮(zhèn)生活中往往處于非常尷尬的境地：雖然戶籍一直在農村，卻已脫離農村生活多年；雖然在城里工作，但一真無法獲得城鎮(zhèn)戶口而被排斥在城市管理體制之外，正日益處于一種既向往城鎮(zhèn)生活又無法真正融入城鎮(zhèn)生活的現(xiàn)實困境。正是在這樣的特殊背景下，在城鎮(zhèn)生活中的農民工，其人身自由權利往往受到城市管理者的隨意侵犯，媒體上爆光的城管人員驅趕、毆打或者非法限制農民工人身自由的事件屢見不鮮。與此同時，每個城市政府相關管理部門從社會管理與部門利益出發(fā)， 對農民工收取的費用五花八門， 如暫住費、衛(wèi)生費和治安費等，有的甚至是非法收取的，所有這些都對農民工財產權益構成了嚴重的侵害。

三、當前農民工權益法律保障缺失的主要原因

從社會公正的角度而言，農民工理應與城鎮(zhèn)居民平等地享有我國《憲法》和其他法律賦予公民的權利、社會保障、社會福利，但現(xiàn)實生活中，廣大農民工的無論是勞動就業(yè)、人身健康、受教育、政治參與、人身自由、財產保護等權益都經常性的受到不同程度地侵犯與損害，已經嚴重危及到我國新城鎮(zhèn)化進程的順利推進和社會主義和諧社會的有力構建。事實上，農民的上述權益之所以會受到不同程度的非法侵犯和損害主要有如下幾方面的原因：

1. 傳統(tǒng)戶籍制度導致城鄉(xiāng)二元社會結構的存在

建國以來，我國以國家強制力為保障實施的戶籍制度日益促成了今天城鄉(xiāng)二元社會結構，這一社會結構的存在，使同為中華人民共和國公民的農民工和城市職工卻因為農村戶口與城鎮(zhèn)戶口的差異而導致在勞動就業(yè)、公共衛(wèi)生、醫(yī)療、自身受教育與子女受教育、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、住房、社會保障與社會福利等方面存在天壤之別。與此同時，這種傳統(tǒng)戶籍嚴重阻礙了農村剩余勞動力的合理流動與社會階層之間的有序變動。

2. 現(xiàn)行有關農民工權益保障的法律法規(guī)不健全、不完善

一是缺乏一部專門維護和保障農民工合法權益的法律。與農民工同屬弱勢群體的婦女、未成人、老年人，我國都有相應的、專門的法律法規(guī)為其合法權益的維護與保障提供有力的法律支持與有效的制度安排。而農民工卻缺乏這樣一部專門的法律或法規(guī)，這與我國建設社會法治國家中要通過立法以著重保護社會弱勢群體的立法精神與立法實踐相違背。二是有關農民工的勞動、就業(yè)、失業(yè)等勞動權益保障的法律、法規(guī)不健全。雖然我國現(xiàn)行《勞動法》和《工傷保險條例》都對農民工權益保障有著相應規(guī)定與條款，但是實踐中這些規(guī)定與條款因內容籠統(tǒng)、缺乏實施細則而操作性不強。三有關用人單位的法定責任規(guī)定不完善。如，我國現(xiàn)行的《勞動合同法》對用人單位與勞動者不簽訂勞動合同的法定責任中，只規(guī)定了用人單位要承擔的經濟責任，卻沒有追究用人單位的行政責任， 且處罰力度不夠、懲戒程度過輕，這樣的規(guī)定根本不利于對象農民工這樣的普通的、底層的勞動者合法權益的保護。

3. 勞動監(jiān)察部門對農民工權益保障的執(zhí)法不力和工會組織對農民工權益保障維護的職責失位

各地勞動監(jiān)察部門對農民工權益保障的執(zhí)法不力主要表現(xiàn)在，一由于人員執(zhí)法理念滯后、隊伍結構不合理和整體配置嚴重不足，導致在保障農民工權益的過程中執(zhí)法監(jiān)察難以到位；二由于辦公經費不足、執(zhí)法方式簡單粗暴、調查方式僵化刻板， 導致在保障農民工權益的過程中執(zhí)法監(jiān)察力度不夠。正是以上原因的存在，造成了各地方勞動監(jiān)察部門執(zhí)法能力不足、執(zhí)法素質不高、執(zhí)法力度不強，這也成為用人單位與農民工不簽訂勞動合同，不給農民工足額繳納“五險一金”，不及時賠付農民工工傷等侵犯農民工合法權益的重要原因之一。

4. 對農民工的權益救濟程序不當和法律援助制度缺失

按照我的現(xiàn)行《勞動法》等相關法律法規(guī)，一般對于農民工與用人單位之間發(fā)生的勞動爭議與糾紛采取的是一裁二審、仲裁前置的勞動爭議處理制度。確立這一制度旨在通過具有相對獨立性與專業(yè)性的勞動爭議仲裁機構來及時、有效地解決雙方的勞動爭議，而在實踐中，由于農民工在面對勞動爭議與糾紛解決中在尋求救濟的周期過長和費用過高等原因， 原本為降低雙方訴訟成本、提高解決爭議與糾紛的效率的這種制度反而成為科學、有效解決農民工與用人單位勞動爭議與糾紛的一大障礙。與此同時，對保障農民工權益的社會法律援助制度也相應缺乏，不僅專業(yè)律師很少有人愿意承辦和幫助農民工維權，而且國家也在對農民工權益保障的社會法律援助上缺乏行業(yè)指導與政策安排，導致農民工因維權成本不斷提高而被迫選擇極端手段維權，從而產生了諸多影響社會穩(wěn)定與破壞社會和諧的群體性事件的發(fā)生。

5. 農民工法治觀念淡薄和工會對農民工權益保護缺位

從整體而言，農民工文化素質普遍偏低，法律知識比較貧乏，法治觀念比較淡薄。“很多農民工在自己合法權益受侵犯時，不懂得通過法律手段保護自己。要想徹底改變農民工權益缺失的狀況，提高農民工的文化素質和法律意識應是當務之急?！爆F(xiàn)實生活中，農民工不僅整體法治觀念淡薄，而且也缺乏組織性，導致自我維權素質低下。另外，由于傳統(tǒng)戶籍制度影響，農民工還是“農民”而不是“工人”，各用人單位的工會也不關心與切實維護與保障他們的合法權益問題。

四、新城鎮(zhèn)化視域下加強與改進農民工權益法律保障的基本對策

無論是從保護勞動者合法權益，還是從維護社會和諧發(fā)展來說，在推進新城鎮(zhèn)化進程中，我們都應維護、實現(xiàn)與增進農民工權益。針對當前農民工權益缺乏法律保障的現(xiàn)實表現(xiàn)及其主要原因，在新城鎮(zhèn)化視域下加強與改進農民工權益法律保障要實施以下基本對策：

1. 健全農民工權益保障的法律體系

一是通過戶籍立法，實現(xiàn)戶籍管理制度化與法律化。要進一步改革我國現(xiàn)行戶籍制度，從而建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，為農民工的自由流動，社會成員的自由遷徙，農民工與城鎮(zhèn)居民享有平等的政治權利、勞動就業(yè)權、受教育權利、社會保障權利等提供有力的制度保障。二是抓緊制定《農民工權益保護法》，以專門法律切實保障農民合法權益不受非法侵犯。 尤其是在農民工的勞動就業(yè)技能培訓、勞動條件與環(huán)境、住房、養(yǎng)老、政治權利、子女受教育權等方面做出原則性規(guī)定，真正實現(xiàn)農民工與城鎮(zhèn)居民享有平等的國民權利與社會待遇。三是完善現(xiàn)行《勞動法》。要規(guī)范與擴大《勞動法》調整范圍，為維護與保障農民工權益提供切實的法律依據；要確立農民工平等的勞動地位、公平的就業(yè)原則；要明確規(guī)定用人單位在招聘農民工時的法定義務，用工單位必須在聘用農民工時簽訂合法、規(guī)范的勞動合同；要明確農民工最低工資標準，要給農民工及時、足額繳納“五險一金”，要建立科學、合理、有效的勞動爭議訴訟與勞動仲裁費用減免制度，等等。

2. 規(guī)范對農民工權益保障的執(zhí)法行為和完善對農民工權益保障的監(jiān)督制度

事實上，對農民工權益的法律保障，相關法律法規(guī)的制定與完善是前提，法律法規(guī)的嚴格執(zhí)行與有效落實才是關鍵。這在客觀上要求在保障農民工權益的過程中，應進一步規(guī)范勞動監(jiān)察部門及其工作人員執(zhí)法行為，堅決杜絕在農民工權益法律保障方面出現(xiàn)“缺位”、“失位”、“越位”等違法、違規(guī)現(xiàn)象。要進一步完善“農民工權益保障監(jiān)督制度。首先健全事前管理與干預機制。明令用人單位在建立勞動關系時，必須與農民工訂立書面用工合同，勞動合同必須報勞動行政主管部門備案。其次，加強事中監(jiān)督機制。在勞動過程中，勞動行政執(zhí)法部門應加大勞動監(jiān)督力度，加強市場管理，建立農民工工資監(jiān)控制度和監(jiān)控網絡。再次，加強事后懲戒機制。有關部門要嚴厲懲戒用人單位的違法行為。在處罰時，不能只對違法企業(yè)以小額罰款了事，必要時可暫時吊銷其營業(yè)執(zhí)照，嚴重侵害農民工權益的可以直接吊銷其營業(yè)執(zhí)照。特別是對拖欠和克扣農民工工資的用人單位，要責令限期補發(fā)，對于故意拖欠者，依法嚴懲不怠?！?/p>

3. 完善農民工權益保障的司法救濟制度和司法調解機制

針對因法律適用程序問題而導致農民工權益保障乏力的現(xiàn)象，應進一步完善農民權益保障的司法救濟與司法調解機制。一要進一步簡化農民工與用人單位的勞動爭議處理程序，改革現(xiàn)行勞動爭議與糾紛仲裁中的訴訟前置程序的規(guī)定，將涉及農民工與用人單位勞動爭議與糾紛的處理納入現(xiàn)行司法救濟途徑，發(fā)揮人民法院獨立審判的作用以更科學、及時、有效地解決農民工與用人單位之間的勞動爭議與糾紛。二要進一步發(fā)揮司法調解機制的功能，及時、有效、全面地維護農民工權益。由于諸如農民工與用人單位之間勞動爭議與糾紛等涉及農民工權益保障的法律關系中主體的特殊性、內容的復雜性、影響的多重性，除了依靠勞動監(jiān)察部門行政執(zhí)法行為與人民法院審判外，還有必要在勞動仲裁、法庭審判中廣泛引入司法調解，勞動監(jiān)察部門和人民法院要積極鼓勵、引導和支持勞動爭議與糾紛雙方當事人庭前、庭審、庭后各環(huán)節(jié)中適用和解制度，要主動構建多主體、多元化、多層次的司法調解組織結構，要充分發(fā)揮用人單位調解委員會、人民調解委員會和城鎮(zhèn)社區(qū)組織的調解功能，力爭通過科學、有效的司法調解以實現(xiàn)勞動爭議與糾紛雙方當事人之間的和解。

4. 強化對農民工的普法教育和法律援助

政府勞動行政主管部門、人民法院、司法部門、律師協(xié)會，要通過各種形式的講座、座談等方式專門面向農民工提供各種法律咨詢、法律服務，為此，各有關部門及其工作人員要深入農民工所在社區(qū)、農民工所在單位、人力資源市場等農民工比較聚集的地方向他們宣傳我國現(xiàn)行《勞動法》、《勞動合同法》、《工傷保險條例》等相關法律法規(guī)的立法宗旨、主要內容。要進一步建立健全對農民工權益保障的法律援助機制。針對農民工權益保障的各類法律援助機構要進一步簡化辦事手續(xù)，及時受理農民工的申請，有效提供相應法律幫助。地方各級人民政府要設立專門的農民工工資準備金制度，在特殊情況下，由政府勞動監(jiān)察部門通過各種制度先替用人單位墊付拖欠農民工的工資，再由政府勞動監(jiān)察部門向用人單位追償，從而為農民工提供基本的生活保障。通過這種法律援助制度既能夠對生活困難的農民工提供及時有效的法律援助，又能促進農民工與用人單位勞動爭議與糾紛的及時解決，實現(xiàn)法律正義與社會公義，維護社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

5.培育農民工法治理念，加強農民工工會組織建設

現(xiàn)實生活中，勞動爭議與糾紛的出現(xiàn)與解決過程中出現(xiàn)的一系列問題，與絕大多數(shù)農民工法治理念的缺乏有直接關系。因此，在城鎮(zhèn)化視域下加強與改進農民工法律保障過程中，要通過普法宣傳、教育等方式豐富農民工的法律知識、開拓農民工的法律視野、增強農民工依法維權的意識與能力。與此同時，要積極引導和鼓勵農民工加入所在單位的工會組織，要不斷加強所在單位的工會組織建設。其實，無論農民工戶籍在何地，他們在所工作的單位都依法享有參加工會的權利，都依法享有通過工會維護自己合法權益的權利。農民工加入所在單位工會組織后，工會組織就可以代表農民工參加到諸如與用人單位間勞動爭議與糾紛的解決之中，從而進一步規(guī)范用人單位的日常管理行為，進一步協(xié)調農民工與用人單位之間的勞動關系，進一步改善農民工的勞動生產環(huán)境。