中國戶籍改革與人口信息化管理

[摘 要] 推進城鎮(zhèn)化重要環(huán)節(jié)在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項重大舉措。戶籍制度改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)籌考慮，又要因地制宜、區(qū)別對待。中國的人口管理存在諸多嚴重弊端，人口管理信息化建設的關(guān)鍵是人口信息數(shù)據(jù)庫建設，為戶籍改革提供后臺數(shù)據(jù)支撐。

[關(guān)鍵詞]戶籍改革；城鎮(zhèn)化；人口信息化

[中圖分類號]C924.2 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2014）12-0057-08

收稿日期：2014-09-13

網(wǎng)絡出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.12.010.html 網(wǎng)絡出版時間：2014-10-30 16：32：59

作者簡介：王橋，女，經(jīng)濟學博士，中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所副研究員。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制，這就意味著進行戶籍制度改革，實現(xiàn)人口信息化管理。

一、現(xiàn)行戶籍制度的形成與弊病

戶籍制度是國家行政管理的重要組成部分，對于證明、確認公民的身份，調(diào)控人口城鄉(xiāng)、地域的分布，維護社會秩序，促進經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義。一個國家無論實行何種制度，都要對本國人口的出生、死亡、身份關(guān)系、居住處所等事項進行管理登記，建立戶籍管理制度。

中國現(xiàn)行的戶籍制度是在新中國成立之后，隨著政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展逐步建立和健全的戶籍管理體系。1951年7月16日，公安部公布《城市戶口管理暫行條例》，規(guī)定了對人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會變動”（社會身份）等事項的管制辦法。這是新中國成立后第一部戶口管理條例，基本統(tǒng)一了全國城市的戶口登記制度。1958年1月全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，奠定了我國現(xiàn)行戶籍管理制度的基本格局。1963年以后，公安部把是否吃國家計劃供應的商品糧作為劃分戶口性質(zhì)的標準，吃國家商品糧的劃為“非農(nóng)業(yè)人口”。1964年8月《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》出臺，集中體現(xiàn)了該時期戶口遷移的兩個“嚴加限制”基本精神，即：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴加限制。1985年7月，《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》的出臺標志著城市暫住人口管理制度走向健全，同年9月，作為人口管理現(xiàn)代化基礎的居民身份證制度頒布實施。中國戶籍制度形成二元戶籍管理結(jié)構(gòu)——城鎮(zhèn)戶口的“非農(nóng)業(yè)戶口”與農(nóng)村戶口的“農(nóng)業(yè)戶口”，該制度一直實施至今，存在以下弊病：

1. 二元戶籍制度阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展

現(xiàn)行戶籍制度雖然不過是一張紙，但戶籍隱含的福利待遇包括了教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老等等。二元結(jié)構(gòu)戶籍制度的存在使福利和身份掛鉤，使部分人擁有特權(quán)，人為地制造了等級制，違背了城鎮(zhèn)化的根本要求。目前由于沒有城市本地戶口，農(nóng)民工在基本社會保險制度、最低生活保障及其他社會救助項目、子女義務教育、保障性住房等基本公共服務上的覆蓋率，大大低于城鎮(zhèn)居民和戶籍就業(yè)人員，其中許多項目甚至在制度上就把農(nóng)民工排斥在外了。

戶籍制度限制了人口流動，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，因而進一步加劇了城鄉(xiāng)差別，阻礙農(nóng)業(yè)人口城市化順利進行。即使農(nóng)民進了城，在城市工作，但人身權(quán)利以及財產(chǎn)權(quán)利仍然在農(nóng)村，導致“被城鎮(zhèn)化”。與發(fā)達國家比較，中國城鎮(zhèn)化的速度顯得特別緩慢。表1所示，進入城鎮(zhèn)化之后的2010年，中國城市人口占全國總?cè)丝诘谋戎貫?5%。而同期發(fā)達國家日本達到91%，美國為82%，東歐地區(qū)為79%，拉美國家為80%。中國城鎮(zhèn)化速度緩慢，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展。

十八大報告強調(diào)新型城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是“人的城鎮(zhèn)化”，而“人的城鎮(zhèn)化”將始于戶籍制度改革。中國社科院財貿(mào)所發(fā)布的《中國財政政策報告2010/2011》認為，受中國城鄉(xiāng)分割以及戶口制度的約束，這種城鎮(zhèn)化尚是一種“偽城鎮(zhèn)化”。從2011年開始，中國城鎮(zhèn)化率突破50%關(guān)口，城鎮(zhèn)常住人口首次超過了農(nóng)村常住人口，這標志著中國已經(jīng)結(jié)束了以鄉(xiāng)村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。在這個轉(zhuǎn)折時期，戶籍制度改革傳遞出的是對農(nóng)民工“市民”身份的認同，是對與市民一樣享受平等權(quán)利的肯定。戶籍制度改革加快，將使城鎮(zhèn)化質(zhì)量獲得提升，促進經(jīng)濟增長。

2. 二元戶籍制度影響勞動力資源的合理配置

城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，以及以此為基礎形成的在糧食、副食品、燃料及生產(chǎn)資料供應、住宅、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、勞動保護、婚姻生育等方面形成的各種二元分割型制度安排，成為區(qū)域間阻滯人力資源流動、勞動力市場一體化發(fā)展的最大制度障礙。現(xiàn)行戶籍制度以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”劃分了居民戶口，把農(nóng)民和市民固定在農(nóng)村和城市之中，且不斷地強化這種登記制度，把搞活經(jīng)濟帶來的勞動力流動潮減弱或使其消失。一方面，阻礙農(nóng)村勞動力流入城市，農(nóng)民沒有城鎮(zhèn)戶口，就沒有或很少有在城鎮(zhèn)生存的機會，甚至被視為盲流，隨時有可能被遣送回家。另一方面，城市人為了保住城市戶口，也千方百計不離開城市。在20世紀80年代前期，成千上萬農(nóng)村勞動力涌向沿海城市，他們掙到錢，又學了技術(shù)也開闊了眼界。到20世紀90年代，外出農(nóng)民已形成一股巨大潮流。據(jù)測算，每年外出做工的農(nóng)村勞動力超過了5 000萬，其中跨省流動的3 000多萬人。勞動力凈流出的四川、湖北、湖南、安徽等地區(qū)，有些縣外出的勞動力，占全縣勞動力的20%以上，匯回的現(xiàn)金超過了本縣的財政收入。勞動力凈流入的海南省、廣東、福建、京津滬等地區(qū)，有的省市外來勞動力已占半數(shù)以上，成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的主力軍。城鎮(zhèn)勞動力流動也在加大，不少人不斷尋求更廣闊的就業(yè)天地，形成城鄉(xiāng)勞動力雙向交流的現(xiàn)實，戶籍制度受到激烈地沖擊。

人口流動是市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征，市場經(jīng)濟要根據(jù)供求變動，利潤趨向來優(yōu)化資源配置，而勞動力的流動是優(yōu)化勞動資源配置的有效手段。在市場配置各種資源的過程中，要求包括勞動力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素，按照經(jīng)濟規(guī)律達到最佳配置，配置的過程，也就是包括資本、勞動力在內(nèi)的生產(chǎn)要素的合理流動的過程。但是，現(xiàn)行的戶籍制度阻礙人口的正常遷移，使勞動力資源難以實現(xiàn)最佳配置?，F(xiàn)行戶籍制度不利于形成全國統(tǒng)一的勞動力市場，為保障城市常住人口就業(yè)，許多城市都出臺了地方性法規(guī)，限制外來人口就業(yè)種類，出現(xiàn)“城市關(guān)門”現(xiàn)象，抑制了勞動力、人才的自由流動。

3. 二元戶籍制度帶有歧視色彩

戶籍制度使中國公民劃分出“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”、“常住戶口”與“暫住戶口”等不同的身份，自然就有了農(nóng)村人和城市人的區(qū)別，而相對應的一系列糧食、副食到教育、醫(yī)療等各項福利制度也是不同的。城市人口可以享受國家計劃內(nèi)的較低的商品糧供應價格、導致自建國以來不同的公民待遇長達65年之久。最為明顯的是流動人口，他們必須辦理名目繁多的證件（如辦理暫住證，交納外來人口管理費等）。例如，一個北京戶口包含了買房、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等80多項福利，首都北京戶口的“黑市”價已經(jīng)被估算為50多萬元。但如果是中小城市戶口就不會有如此之高的“含金量”，因為中小城市的戶籍人口提供的公共服務和福利相對較少。長期發(fā)展下去就影響到社會公民事實上享有的政治、經(jīng)濟、文化方面的平等權(quán)利。

近年來的戶口改革，使得一些依附于戶口的福利、特權(quán)已經(jīng)廢除或正在淡化，然而，因戶口導致的身份、權(quán)利、機會不平等現(xiàn)象，依然存在。一是子女教育問題，有城市戶口和沒有城市戶口上學讀書，在經(jīng)濟上的付出有巨大差異，帶有附加“管理費”的學費使很多流動人口子女望而卻步。二是享受社會保障的差別，對于大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口而言，他們幾乎享受不到社會保障。如，失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等，即使他們在城市定居，有著固定職業(yè)、穩(wěn)定的收入，已成為事實上的城市居民，因為我們的社會保障是為常住人口設置的。三是戶籍制度使城市人有著高于農(nóng)民的優(yōu)越感，城市人歧視外來人，特別是外來農(nóng)民。改變二元戶籍制度不僅僅是給農(nóng)民什么優(yōu)惠，是還給他們一個社會主人，享受國家平等待遇，參與平等競爭的機會。

4. 二元戶籍制度人口戶籍管理滯后

戶籍管理工作的根本任務之一，就是提供有關(guān)人口統(tǒng)計數(shù)字，為國家制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，為統(tǒng)籌安排人民的物質(zhì)文化生活提供依據(jù)。在計劃經(jīng)濟體制下，這種戶籍管理模式提供的數(shù)字是可靠的、相適應的。隨著市場經(jīng)濟下的人口流動，原有的戶籍管理制度越來越不適應了，大量的人戶分離、空掛戶口、雙重戶口、無戶口人員及暫住期長達10年、20年的暫住人口，隨身攜帶式“口袋戶口”等現(xiàn)象依然存在，都對原來的戶籍制度提出了挑戰(zhàn)，對人口統(tǒng)計的真實性、適用性提出了質(zhì)疑。戶口統(tǒng)計數(shù)字不準確，不能反映我國全部人口構(gòu)成及就業(yè)人員構(gòu)成的實際情況。

名目雜亂的地方性戶口亟待整合。在城鎮(zhèn)投資可遷移戶口、在城鎮(zhèn)購房建房可遷移戶口、在特區(qū)經(jīng)商辦企業(yè)可遷移戶口、有突出貢獻人員可遷移戶口等形式多樣的地方性戶口，是改革開放、搞活經(jīng)濟，人口流動下產(chǎn)生的，它突破了原有戶籍制度的框框，為人才的合理流動，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移起到了一定的積極作用。同時，也對改革現(xiàn)有戶籍制度進行了有益的探索和嘗試。但是給戶籍管理工作造成了一定的混亂，一些地方由此走向極端，最終導致了全國范圍內(nèi)公開買賣戶口現(xiàn)象的產(chǎn)生。改革現(xiàn)行戶籍制度，無論是總體和長遠來講，都勢在必行。社會主義市場經(jīng)濟體制目標的確定，以及作為商品經(jīng)濟發(fā)展和城市化過程中必然現(xiàn)象的人口流動，都在強烈的呼喚新戶籍制度的出臺。

二、亟待打破戶籍制度的藩籬

近年來各地已經(jīng)出臺了戶籍制度的改進辦法，已經(jīng)有10個城市對外來人口實施“居住證”這項制度。2008年，深圳、長春、嘉興、慈溪等地先后取消外來人口的“暫住證”，進而更換為“居住證”。產(chǎn)生于20世紀80年代中后期的暫住證制度，它一出生就帶有歧視性色彩，限制了農(nóng)民工等流動人口在諸如就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的權(quán)利，不良后果日益顯現(xiàn)。誠如專家所言，從“暫住”到“居住”雖然只是一字之差，但這個稱謂上的變化，體現(xiàn)出中國對于農(nóng)民工等外來人口身份的肯定和認同，以及對外來人口生存環(huán)境的切實改善，是社會進步的表現(xiàn)。在中國進入改革的新時代，暫住證也該退出歷史舞臺了。實施居住證，只能說較之前的暫住證制度具有相對合理性；與暫住證一樣，居住證是中國戶籍改革進程中的一個過渡性措施。戶籍改革該如何深化，這無疑將成為中央政府必須面對的問題。

三、國外經(jīng)驗借鑒——日本人口信息化管理

眾所周知，20世紀50年代以來，日本經(jīng)濟取得了長足的發(fā)展，并躋身于世界發(fā)達國家的行列。日本之所以飛速的發(fā)展，是在市場經(jīng)濟運營的過程中，進行了國家宏觀調(diào)節(jié)。采取的主要手段是法律手段、經(jīng)濟手段、行政手段。作為法律規(guī)范的國家，日本常常用立法條文規(guī)定社會經(jīng)濟生活的準則，使社會的“運轉(zhuǎn)”牢牢地控制在政府的巨掌之中。在人口管理方面，日本政府頒布了戶籍法，其法既具有持續(xù)性和穩(wěn)定性，又有著權(quán)威性，還配套規(guī)定了嚴格的附則制度，因此在人口管理方面起到了準確有效的作用。在法律的制約下，居民可以自由流動，遷移落戶?？梢哉f日本的人口信息化管理及其運作是成功的、有特點，值得我們借鑒。

1. 人口信息化管理現(xiàn)狀

日本國勢調(diào)查2010年總?cè)丝跒?.275億，位居世界人口順序的第十位，故稱之為人口大國①。日本的人口統(tǒng)計被認為是世界上組織比較好，資料完善及時，數(shù)據(jù)準確率高的國家之一。1902年12月1日，制定了“關(guān)于國勢調(diào)查的法律”。根據(jù)該法，1920年進行了第一次國勢調(diào)查，同時最初的人口普查也隨之開始實施。自1950年起國勢調(diào)查人口普查定期為5年進行一次。其戶籍管理的主要特征就是線條清晰，實現(xiàn)了全國一盤棋。由于數(shù)據(jù)有準確性和可信性，所以日本人口普查質(zhì)量的誤差還不到1%。日本的人口信息化管理工作分靜態(tài)統(tǒng)計和動態(tài)統(tǒng)計兩種，重要的人口統(tǒng)計是由政府部門直接領導負責， 即總理府的統(tǒng)計局和厚生省民生課。

通過總理府統(tǒng)計局和厚生省民生課兩大“中心站”，及時地掌握觀察人口流動的狀況及變化情況，最后匯總出全國的人口動態(tài)情況。人口管理的規(guī)章制度是在遵守《戶籍法》的前提下，讓國民擁有一個公平、自由、流動有序的空間，同時確保了政府準確及時地掌握著人口變動信息。呈現(xiàn)出流動自由、嚴密跟蹤掌握的一元化管理方法，即“管而不死”、“松而不散”的管理布局（見圖1、圖2）。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之前，戶籍管理一度成為日本國家征兵的一個工具。迄今為止，日本的戶籍管理還在延續(xù)檔案材料種類多、個別檔案用毛筆記載謄寫本及抄寫件的極為嚴格的傳統(tǒng)方法。在提倡“脫亞入歐”的明治維新之初，當時的日本政府就設立了民部省管理人口。1871年頒布了戶籍法，編制戶籍，掌握戶籍增減狀況，從而達到對人口的管理。1872年又增加規(guī)定了對出生、死亡的登記。1880年規(guī)定了對結(jié)婚、離婚的登記。到了1898年制定了戶籍法。第二次世界大戰(zhàn)之后，其法經(jīng)過了修改和補充完善，終于在1948年1月1日重新頒布實施日本《戶籍法》。日本是世界上少數(shù)幾個實行戶籍管理制度的國家之一，在人口管理實踐中戶籍管理制度發(fā)揮著重要的作用。1985年法務省開始對人口信息化管理進行調(diào)查研究，實施計算機處理戶口事務，新的戶籍管理信息系統(tǒng)即實現(xiàn)戶籍管理信息化的計算機系統(tǒng)誕生。從此日本的人口管理告別了紙筆記錄的舊時代，進入電磁記錄、計算機文件處理繁瑣的戶籍事務、人口管理信息系統(tǒng)實施的新時代（見圖3）。

到2000年，日本全國3 377個市町村中，有476個地方實施了人口管理信息化。日本政府于2001年3月提出了《e-Japan重點計劃》及《e-Japan2002項目》，并以此為工作基礎，2002年完成人口信息化管理——居民基本臺賬網(wǎng)絡化系統(tǒng)，其內(nèi)容包括戶籍管理事務、年金及政府補貼的支付、兒童撫育補貼的支付、社會保障號碼、國民健康保險、工傷保險與雇傭保險的發(fā)放。2003年開始廣泛實行居民基本臺賬IC卡，該卡貼付居民照片代替居民身份證的使用，追加了福利卡、印章登記卡、設施利用卡的功能。政府決心經(jīng)5年之內(nèi)的努力，成為世界最先進的IT國家。

2. 戶籍管理與《戶籍法》

日本六法全書包括了憲法、民法、刑法、商法、民事訴訟法、刑事訴訟法。而民事法津制度，主要由以下民事法律構(gòu)成：《民法》、《民法施行法》、《戶籍法》、《企業(yè)擔保法》、《工廠抵押法》、《汽車抵押法》、《土地租用法》、《房屋租用法》、《信托法》等等?，F(xiàn)行的戶籍法，是1948年1月1日頒布實施的，這部戶籍法共有6章125條，加上附則共計141條。該戶籍法共有6章，第一章總則；第二章戶籍??；第三章戶籍記載；第四章提出申請；第五章戶籍訂正及第五章的第2部關(guān)于根據(jù)電子信息處理組織辦理戶籍事務的特例；第六章其他規(guī)則。特別是第五章的第2部關(guān)于根據(jù)電子信息處理組織辦理戶籍事務的特例，將種類繁雜的戶籍事務管理建立成為計算機管理系統(tǒng)，并且明確地規(guī)定為戶籍法的第117條（2）、（3）、（4）款 。迄今為止，日本的戶籍法，是世界上最完備的戶籍法之一。

3. 經(jīng)濟手段化的戶籍管理

對于違反戶籍登者給予經(jīng)濟上的制裁——罰款，其罰款額上限在法律中有明確的規(guī)定，在上限以內(nèi)的罰款金額是由裁判所判斷執(zhí)行的。

例如：對市、町、村長一級的罰款，無正當理由不受理呈報申請或拖報戶籍登記；無正當理由拒絕查閱覽戶籍薄、除籍薄、申請書及其他受理文件；無正當理由不交付戶籍、除籍謄寫本、抄寫件者處于5萬日元（約合人民幣3 000元）以內(nèi)的罰款。 對申報過期者的處理，無正當理由，在法律規(guī)定時間內(nèi)拖期交付登記者處于3萬日元以內(nèi)的罰款。對通知規(guī)定期限內(nèi)仍未登記者的罰款在接到市、町、村長發(fā)出催報登記通知書所規(guī)定時間內(nèi)，無正當理由仍未登記者處于5萬日元以下的罰款。

4. 戶籍與居民基本臺賬

（1）戶籍。申報種類包括：出生、認領（非婚生子） 、養(yǎng)子關(guān)系、結(jié)婚、離婚、死亡、失蹤、入籍等。申報地點原則上是申報人的原籍或申報人的所在地，出生及死亡申報也可分別是出生地、死亡地，接受申報者為市（區(qū)）長、町長、村長，出生申報必須在14日內(nèi)，死亡申報必須在7日內(nèi)。

（2）居民基本臺賬。市（區(qū)）、町、村有關(guān)居民各種臺賬的綜合記錄，可以用來作為處理與居民有關(guān)的各種行政事務的依據(jù)。

（3）居民卡。當居民住址或家庭構(gòu)成發(fā)生變化時，或基于這種變化而使居民的權(quán)利及義務發(fā)生變化時，或作為居民的地位發(fā)生變化時，為了正確地登記在居民基本臺賬中，居民有義務提出下列四種申請：①遷居申請（在同一市區(qū)町村內(nèi)移動住址時，必須于14日內(nèi)提出申請）。②遷入申請（從其他市區(qū)町村遷來時， 必須連同遷出證明書并于14日內(nèi)提出申請）。③遷出申請（欲遷往其他市區(qū)町村時， 必須預先向現(xiàn)住地的市區(qū)町村長提出遷出申清，并接受遷出證明書）。④家庭變更申請（變更戶主或住址不變遷往其他家庭時，必須于14日內(nèi)提出申請）。上述申請原則上均由本人提出，但也可由戶主代替本人提出。

（4）移動自由。在日本，不僅個人，而且各個機關(guān)、企業(yè)原則上均保證移動自由。幾乎完全可以保證個人的出境或旅行等的自由。但是，在戶籍或居民基本臺賬上規(guī)定要提出移動的申請，有義務按制度履行手續(xù)，對違者有若干懲罰規(guī)定。移居海外或從海外遷入則有更嚴格的手續(xù)。外國人有義務攜帶外國人登記證，若攜有此證，則基本可以確保與日本人有同樣的移動自由。移動自由有時也有受若干限制的情況。如對于進入特定地區(qū)（原子能發(fā)電站周圍一定地區(qū)內(nèi)）的限制等等。

5. 人口信息化管理

伴隨全球向信息化時代發(fā)展進程，日本政府自20世紀90年代開始著手逐步實現(xiàn)綜合戶籍管理的計算機系統(tǒng)化。首先將綜合戶籍管理啟用計算機處理系統(tǒng)成為合法化，再依據(jù)法律保證戶籍管理檔案材料的準確性和安全性。建立戶籍管理系統(tǒng)中心，達到了數(shù)據(jù)的整合性，排除了重復處理，操作管理的整體性。在國家國民雙方受益的同時，計算機系統(tǒng)化的戶籍管理保證了相關(guān)數(shù)據(jù)的準確性和信賴性，實現(xiàn)線條清晰化的戶籍管理。

綜合戶籍計算機管理系統(tǒng)中心的管理模式，是以國家為中心建立的人口信息管理總數(shù)據(jù)庫一個重要部分。戶籍計算機管理系統(tǒng)模式為國家-省—市（區(qū)）—町—村逐級聯(lián)網(wǎng)，覆蓋面約占81.80%（含已啟動及正在啟動）。

綜合戶籍計算機管理系統(tǒng)包括以下幾個部分：

●戶籍管理系統(tǒng)（中心系統(tǒng)）

●戶籍附票及居民記錄，統(tǒng)計表，證明系統(tǒng)（含外國人登記）

●注銷系統(tǒng)（畫像信息，對被注銷的內(nèi)容數(shù)據(jù)，管理時限100年）

●人口變動情況系統(tǒng)（人口普查）

●關(guān)聯(lián)信息系統(tǒng)（含民事，刑事部分記錄）

●居民信息系統(tǒng)（包括印鑒備案系統(tǒng)，稅務系統(tǒng)，醫(yī)療保險系統(tǒng)）

綜合戶籍計算機管理系統(tǒng)的建立，實現(xiàn)了人口信息管理的智能化，具有極強的先進性：

第一，戶籍信息計算機系統(tǒng)化管理，由于具有檢索、統(tǒng)計、數(shù)據(jù)維護和恢復等智能，并且又擁有極大的存儲容量和極高的處理速度，能夠快速、準確地添加、存儲、修改大量的人口信息，從而保證了人口信息管理的整體性、動態(tài)性。

第二，使系統(tǒng)面向信息源，保證信息的及時更新和補充。促進了政府機關(guān)辦公業(yè)務信息資源的共建共享。

第三，便于實現(xiàn)人口信息應用的廣泛性。信息的分類和規(guī)范，按國家統(tǒng)一標準，設定統(tǒng)一信息接口以及文件交換標準和傳輸格式，實現(xiàn)人口信息系統(tǒng)與其它各類系統(tǒng)的互訪。

第四，能夠完成兼?zhèn)鋰烂C的法定意義和廣泛的社會應用兩種要求。系統(tǒng)有與管理權(quán)相匹配的保密功能，以保障國家行政的嚴肅性。

第五，在法律的制約下，管理系統(tǒng)具備廣泛的兼容和共享資源的功能，充分發(fā)揮社會效益、完成法定任務。

第六，脫離了傳統(tǒng)的政府辦公形式，實現(xiàn)了歷史性的跨越。政府依賴“電子化”運行，不僅有效節(jié)減了行政經(jīng)費，而且大大提高了辦事效率。過去一份文件單位內(nèi)輪流閱讀，時間長、效率差，現(xiàn)在則人人可同時在網(wǎng)上閱讀，解決了“公文旅行”這個“老大難”。

日本的人口統(tǒng)計被認為是世界上組織比較好，資料完善及時，數(shù)據(jù)準確率高的國家之一。其主要原因就是戶籍管理線條清晰，數(shù)據(jù)管理線條清晰，實現(xiàn)了全國一盤棋。由于數(shù)據(jù)有準確性和信賴性，所以日本人口普查質(zhì)量的誤差不到1%。人口信息化管理統(tǒng)計工作分靜態(tài)統(tǒng)計和動態(tài)統(tǒng)計兩種，及時掌握觀察人口流動的狀況及變化情況，最后匯總出全國人口的動態(tài)情況（見圖4）。

6. 電子政府發(fā)展

電子政府——政府通過運用計算機網(wǎng)絡技術(shù)手段，在管理體制、管理觀念、管理方式和管理手段的轉(zhuǎn)變，切實實現(xiàn)政府職能向宏觀調(diào)控、社會服務、公共管理和市場監(jiān)督的轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)政府政務電子化和網(wǎng)絡化。近年來，日本政府在建全了綜合戶籍計算機管理系統(tǒng)之上，在一些大城市的市政府開設具有部分IC智能卡的使用網(wǎng)絡。日本政府正以建立“信息化先進城市”作為發(fā)展規(guī)劃目標，市民卡、IC智能卡、IP網(wǎng)連接（47個都道府縣完成與地區(qū)的連接）、電子投票選市長的發(fā)展趨勢，從而達到電子政府工作的速度化、準確化和節(jié)省勞力化。

四、戶籍制度改革與人口信息化管理的思路

1.《中國戶籍法》立法

與國外比較，我國的戶籍立法落后脫節(jié)，現(xiàn)在戶籍管理制度仍在沿用四十多年前計劃經(jīng)濟年代出臺的《戶口登記條例》。在城鎮(zhèn)化進程不斷加快的格局下，我國戶籍制度多次改革，逐步解決戶籍管理中群眾反映較強烈的問題，但從根本上說，我國戶籍制度面臨的改革遠遠不適應國民經(jīng)濟社會發(fā)展。因此要借鑒國外人口立法經(jīng)驗，結(jié)合中國國情盡快制定一部具有中國特色的戶籍法典。戶口登記和人口登記是兩個性質(zhì)不同的人口管理制度，戶口登記是屬于靜態(tài)管理，人口登記是屬于動態(tài)管理。實行身份證制度是以戶為主到以人為主的決定性轉(zhuǎn)變，是對靜態(tài)管理之補充。要將戶籍管理納入國家法制規(guī)范，形成由戶籍登記、戶籍遷移、出生證、身份證、戶口簿幾種證件和常住戶口、暫住戶口、寄住戶口組成的戶籍管理系統(tǒng)。

2. 建立人口信息數(shù)據(jù)庫

從本質(zhì)上講，戶籍制度的最基本功能是代表國家采集并確認涉及每個公民的基本信息。一個國家，一個社會要正常運轉(zhuǎn)，必須對公民的政治、經(jīng)濟、社會活動進行管理。人口信息的基本管理應是國家對人口實施有效行政管理的基礎，是人口管理的最基本組成部分，其基本要求是準確、完整和及時。失去了這個基礎，對人口實施的實際管理行為也就無從下手，管理效率也就受到制約。為此，國家戶籍管理部門要建立人口信息庫。其信息來源均以民事人口登記為依據(jù)。地方民事登記工作由地方政府的民事登記處具體實施，并隨時把注冊的人口信息通過網(wǎng)絡傳遞到國家人口信息中心數(shù)據(jù)庫。全國人口登記、變動的所有信息都在信息數(shù)據(jù)庫掌握之中，并能及時將有關(guān)信息數(shù)據(jù)通知有關(guān)部門共同使用。隨著社會對人口信息的需求不斷增多，人口信息服務的范圍不斷擴大，諸如，稅務部門確定稅務額；社會福利部門確認享受社會福利的公民對象；養(yǎng)老金的分配；教育、衛(wèi)生、建筑、郵局、銀行、保險業(yè)或私營企業(yè)等特定用戶所需的相關(guān)信息；政府公務、警務、軍事等部門進行的公民身份登記管理；提供公民住址、查找公民下落、以及公民義務教育、勞動就業(yè)；購買房屋需要證明個人身份等等。目前，必須改革人口信息管理處于部門分割，管理分散、重復建設、各自為政的現(xiàn)狀。理順國家信息管理體制，明確、認定國家的主渠道，重點加強國家人口信息中心數(shù)據(jù)庫的建設，共同開發(fā)先進的人口信息技術(shù)，使人口信息管理融入社會生活的方方面面，為社會主義建設服務。

3. 實現(xiàn)科學合理的全國統(tǒng)一居住證

2014年7月30日國務院印發(fā)《國務院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》。意見指出，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。改進城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。提出發(fā)展目標，進一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩(wěn)步推進義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。居住證制度形成各地“自行其事”格局，將會影響新一輪戶籍制度改革的推進。建議國家盡快主導全國統(tǒng)一居住證門檻，為全面加快戶籍制度改革鋪路。政策不統(tǒng)一，曾經(jīng)的戶籍藩籬打破之后，便會形成新的藩籬。因此，如何制定科學合理全國統(tǒng)一的居住證政策，可謂當務之急。倘若“戶籍福利”不能實現(xiàn)，深化戶籍改革恐會再次陷入“雷聲大雨點小”的境地。

4. 戶籍制度與社會保障

放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，其支付是有界的。發(fā)達國家的實踐證明，建立全社會覆蓋的社會保障和公共服務體系，是改善收入分配、解決低收入和弱勢群體問題的有效途徑。目前有些地區(qū)宣布一次性取消農(nóng)業(yè)戶口，變?yōu)榻y(tǒng)一的居民戶口，但這解決不了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口自主遷移的問題，而只是戶口名稱上的變化而已。其結(jié)果會在居民面前形成新的國民待遇不平等，甚至是更加有利于對農(nóng)民財產(chǎn)的平調(diào)和侵害。因此第一步必須解決社會保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。建議對社保、業(yè)保、低保三項，制定全國統(tǒng)一的低標準支付標準。地區(qū)差，納入商業(yè)保險和社會救濟的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個人賬戶，建議與商業(yè)保險掛鉤，脫離統(tǒng)一的社會保障體系。醫(yī)保和教育問題，單獨制定保障的政策。

5. 入籍農(nóng)民工的社會福利

目前企業(yè)負擔城鎮(zhèn)職工社保繳費的主要部分，相當于工人工資的40%左右。但很多勞動密集型小微企業(yè)雇用了大量農(nóng)民工，如果全額繳費，對它們是一項沉重的負擔。發(fā)達國家社保繳費通常由政府、企業(yè)、個人三方負擔。我國雖然財政有社保支出，但沒有法律保證。建議在城鎮(zhèn)戶籍改革中，政府對新入籍居民由企業(yè)負擔的社保繳費給予一定比例的補貼，以減輕企業(yè)負擔。以后應完善政府負擔部分的法規(guī)化。增加的支出可以由國有企業(yè)的紅利上繳、對資源性和壟斷性企業(yè)利潤的征稅以及改革土地出讓方式后的土地增值稅收入解決；一部分可以從原來的中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付籌措。并通過改革財政體制、改善政府支出結(jié)構(gòu)，為社會保障和公共服務提供更充足的資金來源。只要能夠切實改革財稅體制和行政體制，實現(xiàn)政府支出合理化，社會保障和公共服務資金不足問題是完全可以在不增稅的前提下解決的。

五、全國統(tǒng)一居住證的管理——寧波海曙模式“社區(qū)警務e超市”

中國的人口管理存在諸多嚴重弊端，全國統(tǒng)一居住證實行后人口管理體制創(chuàng)新的一個中心工作就是要建立起全國統(tǒng)一的人口信息管理體系。人口管理信息化建設的關(guān)鍵是人口信息數(shù)據(jù)庫建設，只有集中力量建設好人口信息數(shù)據(jù)庫，全面、準確、動態(tài)地掌握轄區(qū)內(nèi)人口基礎數(shù)據(jù)，才能為戶籍改革提供后臺數(shù)據(jù)支撐。

寧波市公安局海曙分局自主研發(fā)了“社區(qū)警務e超市”系統(tǒng)，建立了警務虛擬社區(qū)，目前數(shù)據(jù)庫信息來源主要有3個渠道：第一，通過流動人口協(xié)管員隊伍采集信息。這支隊伍是由區(qū)人口計生、區(qū)公安兩部門共同組建而成的，按照“人來登記、人去注銷”的要求，對轄區(qū)內(nèi)所有流動人口的信息情況進行動態(tài)采集。第二，通過跨部門的共享渠道實現(xiàn)人口信息共享。按照“一次采集，多方利用”的資源共享原則，目前，除了人口計生信息之外，公安的戶籍人口和流動人口信息、民政的婚姻登記信息、衛(wèi)生的免疫接種信息等，以自動導入方式進入人口信息數(shù)據(jù)庫。第三，通過基層人口計生網(wǎng)絡體系獲取信息來源。除了流動人口協(xié)管員信息采集隊伍外，社區(qū)計生服務員同社區(qū)包片聯(lián)戶社工、社區(qū)和諧促進員等基層人口計生信息員網(wǎng)絡，共同組成了基層人口信息采集網(wǎng)絡。

寧波海曙模式“社區(qū)警務e超市”特點：第一，“社區(qū)警務e超市”提高了工作效率。綜合了人口管理、場所行業(yè)管理、消防管理、巡防管理、案件管理、社會資源管理、指揮調(diào)度管理等七大功能，構(gòu)筑起了一個信息化高科技載體。搭建了一個綜合性的信息共享平臺，所有基礎信息都能在平臺里存儲、分類、查詢和利用，實現(xiàn)基礎工作信息化。第二，“社區(qū)警務e超市”是社會管理領域?qū)⑿畔⒓夹g(shù)與制度創(chuàng)新相結(jié)合。通過科學設置操作流程、建設專門警示功能、完善配套工作機制，確保信息達到“全、真、新”要求，加強信息流轉(zhuǎn)自動化建設。該系統(tǒng)與計生、民政、教育、城管、消防、反恐、衛(wèi)生、防疫等部門合作使用這一平臺，相關(guān)部門可依據(jù)需求，查詢相關(guān)人口信息數(shù)據(jù)，避免部門信息的多頭采集，數(shù)據(jù)庫重復建設；有助于消除信息孤島障礙，實現(xiàn)信息統(tǒng)一采集，資源有機整合，促進政府機構(gòu)辦公業(yè)務信息資源的共建共享。第三，“社區(qū)警務e超市”突出“以靜制動，以房管人”、“以房定人”、“以人找房”的工作理念，開辟了我國人口信息化管理的新途徑，減少人口流動帶來的不確定性，能夠及時、快速、準確地存儲、更新、補充大量的人口信息，確保對人口信息整體性、靜動態(tài)性的雙向管理。

戶籍改革離不開人口信息化的建設，其關(guān)鍵是人口信息數(shù)據(jù)庫建設，只有集中力量建設好人口信息數(shù)據(jù)庫，全面、準確、動態(tài)地掌握轄區(qū)內(nèi)人口基礎數(shù)據(jù)，才能為人口信息化建設提供后臺數(shù)據(jù)支撐。按照“以房管人”信息采集思路，以轄區(qū)住房為信息采集的基本落腳點，對全區(qū)所有住房排摸清楚并上門采集入住人員信息，減少人口流動帶來的不確定性。通過人口信息數(shù)據(jù)庫建設，相關(guān)部門可以根據(jù)需求，查詢相關(guān)人口信息數(shù)據(jù)，避免部門信息的多頭采集，數(shù)據(jù)庫重復建設，消除信息孤島障礙，實現(xiàn)信息統(tǒng)一采集，資源有機整合，數(shù)據(jù)共建共享。寧波市公安局海曙分局的“社區(qū)警務e超市”計算機網(wǎng)絡管理系統(tǒng)，集結(jié)了G.P.S——政府（Government）、警務（Police）、社會（Society）高效率現(xiàn)代化管理優(yōu)勢，適合我國新時代改革——戶籍改革的人口信息化管理。

[注 釋]

① 世界銀行數(shù)據(jù)庫—專題指標—健康，2013年7月。日本總務省，“日本2010年國勢調(diào)查”，2011年10月26日。

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[13] 王橋.中國人口管理現(xiàn)代化研究：9章[M]. 北京：科學出版社，2005.

China's Household Registration Reform

and Population Management Informatization

Wang Qiao

（Institute of Population and Labor Economy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： One of the important chains of promoting urbanization is the household registration reform. Accelerating the reform is a critical initiative which would involve hundreds of millions of agricultural migrant populations in. The reform is a complicated systematic project，which requires considerations concerning both overall and local conditions，and treatments with differentiation. Currently，there are a lot of malpractices in China's population management. The Construction of the population information database should be the key of the informatization construction of China's population management，which could supply backstage data support for China's household registration reform.

Key words： household registration reform；urbanization；informatization of population

（責任編輯：李 萌）

[7] 公安部政治部.戶政管理教程[M].北京：中國人民公安大學出版社，1996.

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China's Household Registration Reform

and Population Management Informatization

Wang Qiao

（Institute of Population and Labor Economy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： One of the important chains of promoting urbanization is the household registration reform. Accelerating the reform is a critical initiative which would involve hundreds of millions of agricultural migrant populations in. The reform is a complicated systematic project，which requires considerations concerning both overall and local conditions，and treatments with differentiation. Currently，there are a lot of malpractices in China's population management. The Construction of the population information database should be the key of the informatization construction of China's population management，which could supply backstage data support for China's household registration reform.

Key words： household registration reform；urbanization；informatization of population

（責任編輯：李 萌）

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[13] 王橋.中國人口管理現(xiàn)代化研究：9章[M]. 北京：科學出版社，2005.

China's Household Registration Reform

and Population Management Informatization

Wang Qiao

（Institute of Population and Labor Economy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： One of the important chains of promoting urbanization is the household registration reform. Accelerating the reform is a critical initiative which would involve hundreds of millions of agricultural migrant populations in. The reform is a complicated systematic project，which requires considerations concerning both overall and local conditions，and treatments with differentiation. Currently，there are a lot of malpractices in China's population management. The Construction of the population information database should be the key of the informatization construction of China's population management，which could supply backstage data support for China's household registration reform.

Key words： household registration reform；urbanization；informatization of population

（責任編輯：李 萌）