解讀美國2014年《四年防務(wù)評估報(bào)告》

儲召鋒

《四年防務(wù)評估報(bào)告》(QDR，以下簡稱《報(bào)告》)是美國國防部組織各軍種和各大總部反復(fù)研究的成果，是美國軍方用來分析戰(zhàn)略目標(biāo)和研究潛在威脅的國防政策指導(dǎo)性文件。它是基于美國的國防預(yù)算水平設(shè)計(jì)美軍的任務(wù)與結(jié)構(gòu)。2014年3月4日，美國國防部向國會呈交了自1997年以來的第五份《四年防務(wù)評估報(bào)告》。這份長達(dá)88頁的報(bào)告，在全面分析未來安全環(huán)境的基礎(chǔ)上，界定了美國的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施手段，為未來四年美國防政策制訂了發(fā)展路線圖。通觀全文，“再平衡”是其最突出特點(diǎn)，也是美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整的核心，展現(xiàn)出奧巴馬政府在捉襟見肘的預(yù)算背景下，期望通過對戰(zhàn)略目標(biāo)的限定和軍隊(duì)發(fā)展的調(diào)整，繼續(xù)維持美國全球霸權(quán)地位的決心。

一

美國國防部曾于2012年1月出臺名為《維持美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位:21世紀(jì)防務(wù)的優(yōu)先事項(xiàng)》的新防務(wù)戰(zhàn)略指南，提出面向2020年美國軍事建設(shè)的基本原則。新防務(wù)戰(zhàn)略的基本目標(biāo)是，保持美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位、維持美國的軍事優(yōu)勢，以適應(yīng)未來的需要。2014年《四年防務(wù)評估報(bào)告》正是依據(jù)該指南制定，是美國正在進(jìn)行的軍事戰(zhàn)略調(diào)整的重要一步。

新版《報(bào)告》的主要內(nèi)容如下。首先，判斷美國未來仍面臨復(fù)雜的、不確定的國際安全環(huán)境和廣泛多樣的安全挑戰(zhàn)，同時也享有許多戰(zhàn)略機(jī)遇?！秷?bào)告》指出，隨著全球政治、經(jīng)濟(jì)和軍事力量中心的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移與分散，中小國家以及非國家行為體在國際舞臺上的角色日益重要。亞洲經(jīng)濟(jì)保持高速增長;美國、歐洲、中國與日本的老齡化問題凸顯;中東與非洲持續(xù)動蕩;全球化改變了技術(shù)創(chuàng)新的過程，降低了一大批成員獲得先進(jìn)技術(shù)的門檻;全球信息流通速度空前加快，考驗(yàn)著一些政府控制民眾與維持國內(nèi)秩序的治理能力，同時也在很大程度上改變了傳統(tǒng)戰(zhàn)爭形態(tài)和組織動員方式。①Department of Defense，United States of America，Quadrennial Defense Review Report，March 2014，http://www.defense.gov/pubs/2014_Quadrennial_Defense_Review.pdf(上網(wǎng)時間:2014年4月18).下文中再次引用該報(bào)告內(nèi)容不再注明出處。具體來看，美國未來面臨的威脅主要有四個特點(diǎn)。一是沖突威脅樣式日趨多元。未來的沖突威脅既包括代理人團(tuán)伙使用非對稱手段造成的不確定性的混合偶發(fā)事件，也可能包括來自技術(shù)先進(jìn)的具有反介入和區(qū)域拒止(A2/AD)能力的國家(主要是伊朗和中國)的高端沖突，甚至還會有類似伊拉克戰(zhàn)爭及阿富汗戰(zhàn)爭這樣需要進(jìn)行長期作戰(zhàn)的沖突出現(xiàn)。二是地區(qū)性強(qiáng)國威脅升級。與2010年版《報(bào)告》不同，新版《報(bào)告》明確指出，伊朗和朝鮮政權(quán)嚴(yán)重威脅到地區(qū)的安全與穩(wěn)定，特別是對美國的盟國和伙伴國構(gòu)成了威脅?！秷?bào)告》強(qiáng)調(diào)，美國仍將致力于維護(hù)朝鮮半島的安全穩(wěn)定。針對朝鮮不斷發(fā)展的遠(yuǎn)程導(dǎo)彈和大規(guī)模殺傷性武器計(jì)劃，尤其是核武器，美軍的核威懾能力以及延伸威懾能力仍是應(yīng)對這些威脅的終極力量。鑒于目前伊朗核問題“P5+1”六方會談取得積極進(jìn)展，《報(bào)告》對伊朗的批評較以往調(diào)門有所降低，但依然把伊朗追求核武能力作為對地區(qū)安全環(huán)境的威脅?！秷?bào)告》還多次提及擁有大規(guī)模殺傷性武器及先進(jìn)技術(shù)并具有反介入和區(qū)域拒止能力的國家對地區(qū)局勢的不穩(wěn)定“負(fù)有責(zé)任”。三是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域挑戰(zhàn)嚴(yán)峻。作為2012年《防務(wù)戰(zhàn)略指南》的延伸，2014年版《報(bào)告》繼續(xù)將暴力極端主義、恐怖威脅、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散以及可能出現(xiàn)的新的跨國威脅作為非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的威脅重點(diǎn)，其熱點(diǎn)區(qū)域是中東和非洲。美軍將通過在也門、阿富汗和馬里等遙遠(yuǎn)地區(qū)投射軍力來打擊恐怖主義，并幫助伙伴國反恐及阻止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散。四是關(guān)鍵性領(lǐng)域威脅擴(kuò)大。美軍認(rèn)為關(guān)鍵性領(lǐng)域的威脅主要來自網(wǎng)絡(luò)空間及太空，把日益先進(jìn)并且有能力限制美軍目前在網(wǎng)絡(luò)空間和太空優(yōu)勢的敵人視作威脅的重點(diǎn)來源。

其次，把繼續(xù)推進(jìn)亞太“再平衡”放在美國防務(wù)戰(zhàn)略日程優(yōu)先事項(xiàng)的首位。除推進(jìn)亞太“再平衡”外，其防務(wù)戰(zhàn)略日程還包括:維護(hù)歐洲和中東地區(qū)的安全與穩(wěn)定;在全球范圍內(nèi)(重點(diǎn)是中東和非洲)打擊暴力極端分子和恐怖主義;在美國軍事力量總體“瘦身”的情況下保護(hù)美國對關(guān)鍵技術(shù)的投入;努力構(gòu)建新型伙伴關(guān)系，強(qiáng)化關(guān)鍵的同盟和伙伴關(guān)系等。《報(bào)告》認(rèn)為，亞太地區(qū)對全球商業(yè)、政治和安全的重要性在上升，但安全環(huán)境不容樂觀，其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在該區(qū)域安全結(jié)構(gòu)的多層次性:東盟對于促進(jìn)人道主義援助、海上安全以及反恐的作用明顯，但應(yīng)對某些“高級政治”議題的能力有限;域內(nèi)長期存在的主權(quán)爭端和對自然資源的訴求將會導(dǎo)致破壞性的競爭或爆發(fā)沖突;與大多數(shù)亞太國家追求繁榮、恪守規(guī)則以及維持軍事平衡相悖的是，朝鮮依然固守封閉和極權(quán)體制、發(fā)展遠(yuǎn)程導(dǎo)彈和大規(guī)模殺傷性武器，尤其是核武器;中國持續(xù)、快速、全面推進(jìn)“缺乏透明度”的國防現(xiàn)代化。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，《報(bào)告》提出美國將繼續(xù)推進(jìn)亞太地區(qū)‘再平衡’，在這一對美國的政治、經(jīng)濟(jì)和安全利益日趨重要的地區(qū)促進(jìn)和平與穩(wěn)定;積極探索新的部署模式，包括在關(guān)鍵地區(qū)前沿增派部署海軍部隊(duì)的可能性，以及以新方式混合部署軍艦、空戰(zhàn)資源、區(qū)域定向或輪換地面部隊(duì)以及危機(jī)反應(yīng)部隊(duì)，其宗旨均在于以最小成本取得最大效果。

有鑒于此，五角大樓采取一系列措施強(qiáng)化在亞太的軍事布局。一是加強(qiáng)美國在亞太的海上軍力部署，例如，在2020年前，60%的美國海軍作戰(zhàn)艦艇將部署到亞太地區(qū)，屆時部署在太平洋的主力戰(zhàn)艦將達(dá)到65艘;二是提升在大洋洲和東南亞的軍事存在，大幅增加駐澳大利亞兵力，加強(qiáng)與東南亞國家的聯(lián)合軍演，在新加坡部署瀕海戰(zhàn)斗艦，向菲律賓出售舊軍艦，探討向越南派遣軍艦的可能性;三是強(qiáng)化與日本、澳大利亞、韓國等關(guān)鍵盟友的安全合作，同時深化與新加坡、越南、菲律賓等重要伙伴的防務(wù)聯(lián)系。美將根據(jù)協(xié)議調(diào)整駐日美軍基地，盡早實(shí)現(xiàn)包括駐沖繩基地的海軍陸戰(zhàn)隊(duì)移師關(guān)島，培訓(xùn)日本自衛(wèi)隊(duì)的登島奪島能力，支持日本反導(dǎo)能力建設(shè)，與韓國協(xié)商解決基地建設(shè)、防務(wù)費(fèi)用分?jǐn)倖栴}。

較有新意的是，《報(bào)告》也用不小的篇幅強(qiáng)調(diào)美國在中東有著持久利益、在維護(hù)歐洲安全與繁榮方面有著一以貫之的責(zé)任和義務(wù)。這反映出美軍不想因亞太“再平衡”而損害其中東戰(zhàn)略與大西洋聯(lián)盟，希望全球戰(zhàn)略布局有一個“再平衡”。

第三，確定美國未來軍事轉(zhuǎn)型的方向是打造全方位作戰(zhàn)能力。多元化的威脅必然要求多元化的能力，因此美軍在能力建設(shè)上要從注重未來準(zhǔn)備打什么樣的戰(zhàn)爭，轉(zhuǎn)移到準(zhǔn)備打各種可能形式的戰(zhàn)爭。①吳心伯:“布局2020——解讀美國2014版《四年防務(wù)評估報(bào)告》，《中國社會科學(xué)報(bào)》，2014年3月12日。這意味著今后美軍建設(shè)將突出具備全方位作戰(zhàn)能力。《報(bào)告》提出，美軍未來將重點(diǎn)發(fā)展七大軍事能力。一是發(fā)展新型和范圍更廣的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)能力。美軍正在新建和擴(kuò)建網(wǎng)絡(luò)部隊(duì)，以增強(qiáng)實(shí)施網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)行動和支持美軍全球行動的能力，同時反擊針對美國的網(wǎng)絡(luò)攻擊?！秷?bào)告》將國防部網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)部隊(duì)建設(shè)作為一個重點(diǎn)，提出在2016年前為網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)部隊(duì)配備人員，并投資研發(fā)尖端的網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)手段和設(shè)施;2019年前組建13支國家網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)部隊(duì)，27支作戰(zhàn)任務(wù)部隊(duì)，18支國家網(wǎng)絡(luò)防護(hù)部隊(duì)，24支軍種網(wǎng)絡(luò)防護(hù)部隊(duì)，26支作戰(zhàn)司令部和國防部信息網(wǎng)絡(luò)防護(hù)部隊(duì)。二是加強(qiáng)導(dǎo)彈防御能力建設(shè)。除在歐洲按照原計(jì)劃部署所謂針對伊朗的彈道導(dǎo)彈威脅設(shè)施(預(yù)警雷達(dá)和陸基、?；皹?biāo)準(zhǔn)”攔截導(dǎo)彈)外，美軍將增加陸基攔截導(dǎo)彈的數(shù)量，并在日本部署第二套遠(yuǎn)程雷達(dá)，以增強(qiáng)早期預(yù)警和跟蹤能力。三是提升核威懾能力。根據(jù)美俄《削減戰(zhàn)略武器條約》，美國在核武器數(shù)量上必將逐年減少，因此保持核力量的安全與效能格外重要。美國國防部將與能源部加強(qiáng)合作，不斷升級核彈頭、提升核武器的發(fā)射系統(tǒng)、預(yù)警、指揮和控制系統(tǒng)，并加強(qiáng)核武器的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是建設(shè)更有活力的太空戰(zhàn)系統(tǒng)。美軍的空間部隊(duì)建設(shè)將向更為簡單、成本更低、更具韌性的系統(tǒng)和系統(tǒng)架構(gòu)轉(zhuǎn)型，并尋求通過多層次的方式威懾對手針對太空系統(tǒng)的攻擊，同時維持在威懾失敗情況下做出反應(yīng)的能力。五是發(fā)展空海一體戰(zhàn)能力。美國空軍將繼續(xù)發(fā)展戰(zhàn)斗機(jī)和遠(yuǎn)程攻擊機(jī)，海軍將加強(qiáng)海底作戰(zhàn)能力，以增強(qiáng)聯(lián)合部隊(duì)對抗反介入和區(qū)域拒止挑戰(zhàn)的能力。六是擴(kuò)編反恐和特種作戰(zhàn)部隊(duì)。美軍特種作戰(zhàn)部隊(duì)的最終編制將擴(kuò)充至6.97萬人，以便在打擊“基地”組織、應(yīng)對各種新生跨國威脅、反大規(guī)模殺傷性武器、構(gòu)建伙伴國能力、支援常規(guī)作戰(zhàn)等各個領(lǐng)域都具有實(shí)施持續(xù)性、網(wǎng)絡(luò)式、分散式行動的能力。七是提高精確打擊以及在情報(bào)、監(jiān)視和偵察(ISR)等領(lǐng)域的行動能力。美軍依托信息基礎(chǔ)設(shè)施，逐步發(fā)展能滿足聯(lián)合作戰(zhàn)要求的ISR系統(tǒng)，同時不斷增強(qiáng)其與本國指揮控制系統(tǒng)、作戰(zhàn)單元之間以及與盟軍系統(tǒng)之間的互聯(lián)、互通、互操作能力。《報(bào)告》指出，美軍未來將加快發(fā)展并整合天基的、無人駕駛機(jī)的ISR系統(tǒng)，再配合商業(yè)及盟友的情報(bào)資源，力爭最終打破信息壁壘，保證信息在整個武器裝備體系和各類指揮機(jī)構(gòu)、作戰(zhàn)單元之間的順暢、有序流動。美軍在阿富汗戰(zhàn)爭中已將從發(fā)現(xiàn)目標(biāo)到戰(zhàn)機(jī)飛臨戰(zhàn)場發(fā)動攻擊的時間縮短到10分鐘之內(nèi)。

第四，為應(yīng)對國防預(yù)算縮減，推進(jìn)聯(lián)合部隊(duì)和國防機(jī)構(gòu)的“再平衡”式改革。軍事優(yōu)勢、全球性存在、亞太“再平衡”是美國新防務(wù)戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。然而，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨諸多挑戰(zhàn)。未來很長一段時間，美國國防部將面臨一種“挑戰(zhàn)式”的財(cái)政環(huán)境?！秷?bào)告》為解決軍事預(yù)算壓縮開出的藥方是“再平衡”，具體體現(xiàn)在推進(jìn)聯(lián)合部隊(duì)和國防體制的“再平衡”式改革。《報(bào)告》表示，美軍在未來五年將通過對聯(lián)合部隊(duì)的“再平衡”建設(shè)，優(yōu)先發(fā)展和保護(hù)事關(guān)美軍領(lǐng)先地位的關(guān)鍵性領(lǐng)域，打造更為現(xiàn)代化的“快、小、靈”作戰(zhàn)力量，以適應(yīng)全頻譜威脅及各種可能性的作戰(zhàn)行動。聯(lián)合部隊(duì)的“再平衡”建設(shè)更多地體現(xiàn)出一種取舍式的發(fā)展思路。一是維持空軍全球投射能力。空軍是美軍實(shí)現(xiàn)全球軍力投送和快速反應(yīng)的關(guān)鍵。美軍將繼續(xù)發(fā)展空軍的精確打擊和遠(yuǎn)程作戰(zhàn)能力。優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域包括:加快研發(fā)第5代F-35戰(zhàn)機(jī)，提升空軍在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、電子設(shè)備、空軍戰(zhàn)術(shù)以及訓(xùn)練方面的能力;研制性能更加穩(wěn)定的新型遠(yuǎn)程攻擊機(jī)，以適應(yīng)遠(yuǎn)距離作戰(zhàn)、精確制導(dǎo)攻擊以及日趨激烈的空中作戰(zhàn)環(huán)境;研制下一代KC-46A空中加油機(jī)和隱形戰(zhàn)略轟炸機(jī)，以適應(yīng)未來快速遠(yuǎn)程部署的需求。為節(jié)省成本完成重點(diǎn)目標(biāo)，空軍將減少或終止某些單一任務(wù)飛行平臺。如果“自動減支計(jì)劃”(sequestration-level cuts)在2016財(cái)年或以后強(qiáng)行實(shí)施，那么空軍將不得不將80多架飛機(jī)退役，減少購買聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)，并做出其它困難調(diào)整。二是確保陸軍遂行多樣性任務(wù)能力?！懊绹枰粋€具備全球性介入能力、現(xiàn)代化的、訓(xùn)練有素的陸軍，能夠勝任全頻譜行動——從支持美國本土的民主政府到重要作戰(zhàn)行動中的安全援助;從懾阻侵略到威懾失敗情勢下的決戰(zhàn)制勝;從獲得戰(zhàn)場勝利到實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)后持久的和平與繁榮”。為使陸軍未來保持在陸地上展開各種廣泛作戰(zhàn)行動的能力，包括在大規(guī)模、多階段的聯(lián)合和跨國行動中進(jìn)行迅速和持久的作戰(zhàn)，《報(bào)告》提出，國防部將通過對陸軍現(xiàn)役部隊(duì)、國民警衛(wèi)隊(duì)和預(yù)備役部隊(duì)進(jìn)行“再平衡”，維持最佳的部隊(duì)結(jié)構(gòu)。這里的“再平衡”主要指的是在人員、訓(xùn)練、裝備等方面進(jìn)行調(diào)整。三是保持海軍處置重大危機(jī)的快反能力?！盃I造全球安全和軍力投送離不開海軍——分布在世界大洋上空、表面以及水下的軍事力量”?！秷?bào)告》要求為確保美軍各大艦隊(duì)有能力在任何地區(qū)和全頻譜沖突中具備作戰(zhàn)能力，必須完成其水面艦船(包括航空母艦)、飛機(jī)和潛艇艦隊(duì)的現(xiàn)代化，以應(yīng)對21世紀(jì)威脅;維持可靠的、現(xiàn)代化的、安全的海基戰(zhàn)略威懾力量，發(fā)展領(lǐng)先于對手的非對稱性優(yōu)勢;加大對新一代彈道導(dǎo)彈核潛艇SSBN(X)項(xiàng)目的投入，計(jì)劃2021年開始首艇建造。美軍對瀕海戰(zhàn)斗艦的可靠性顯然信心不足，其規(guī)模再次縮水，已決定最多只采購32艘。若2016年“自動減支計(jì)劃”啟動，美軍還將減少F-35聯(lián)合作戰(zhàn)飛機(jī)的購買數(shù)量，以及讓“華盛頓號”航母退役等。四是提升海軍陸戰(zhàn)隊(duì)處置關(guān)鍵性危機(jī)的能力。海軍陸戰(zhàn)隊(duì)是美軍在全球范圍內(nèi)懾阻沖突威脅、保護(hù)盟友與伙伴安全、實(shí)現(xiàn)對危機(jī)快速反應(yīng)的遠(yuǎn)征性前沿部署力量?！秷?bào)告》要求優(yōu)先完成海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的現(xiàn)代化項(xiàng)目，并確保其戰(zhàn)備能力，特別是重點(diǎn)發(fā)展兩棲戰(zhàn)車，提升海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的兩棲機(jī)動作戰(zhàn)能力?！秷?bào)告》將現(xiàn)役海軍陸戰(zhàn)隊(duì)最終編制規(guī)劃為18.2萬人，基本不做削減。為了應(yīng)對近年來針對美國駐外機(jī)構(gòu)的恐怖襲擊事件上升的趨勢，《報(bào)告》明確要求為美國駐外使領(lǐng)館安全警備項(xiàng)目增派近900名海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員，以保護(hù)美國的海外利益和設(shè)施。

在國防體制“再平衡”改革方面，美國防部為更好地控制成本，節(jié)約預(yù)算，以便將更多的資源配置到作戰(zhàn)部隊(duì)及其所屬人員，已經(jīng)向國會提交了三大“一攬子計(jì)劃”，包括將各大總部的預(yù)算壓縮20%，減少文職和承包商，以及加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理與審計(jì)等。國防部將繼續(xù)推行采購改革，并厲行節(jié)約。此外，《報(bào)告》宣布，將加強(qiáng)“全志愿軍”(All-Volunteer Force)建設(shè)，以便在有效提供美軍全球行動的后勤保障能力的同時降低預(yù)算開支。

二

奧巴馬政府執(zhí)政以來，美國軍事戰(zhàn)略再次調(diào)整，這與美國對世界安全形勢的判斷、國內(nèi)局勢的分析、戰(zhàn)爭形態(tài)的變化、軍隊(duì)能力建設(shè)的要求等一系列問題密切相關(guān)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國軍事戰(zhàn)略曾做過若干次重大調(diào)整，但最近的這次調(diào)整具有“應(yīng)對未來”挑戰(zhàn)的明顯特點(diǎn)。

對此番美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整的原因，可以從三個維度加以分析。首先是國際體系與全球安全環(huán)境的推動。美國在冷戰(zhàn)后很長時間所享有的“單極時刻”正隨著全球權(quán)勢轉(zhuǎn)移和力量格局重新配置而不復(fù)存在。始于2008年的全球性金融危機(jī)可謂給了以美國為首的西方傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國一記重拳，令國際社會對所謂的“華盛頓共識”產(chǎn)生質(zhì)疑。與之形成鮮明對比的是，以“金磚國家”為代表的新興經(jīng)濟(jì)體蓬勃發(fā)展壯大，尤其是它們在應(yīng)對金融危機(jī)中表現(xiàn)搶眼，從而在很大程度上改變了原有的國際體系結(jié)構(gòu)。這一切似乎預(yù)示著“后西方世界”的到來。①Stephen F.Szabo，“Welcome to the Post-Western World”，Current History，January 2011，pp.9-13.21世紀(jì)頭十年，新興國家經(jīng)濟(jì)快速崛起，中、印、俄、巴四國均已進(jìn)入世界經(jīng)濟(jì)前十強(qiáng)行列。近兩年，新興國家經(jīng)濟(jì)增長速度大大高于美國等西方發(fā)達(dá)國家?！秷?bào)告》在分析全球環(huán)境時指出:“美國正面臨著一個不可預(yù)知、不確定、變化迅速的安全環(huán)境，全球經(jīng)濟(jì)和政治力量分散在加劇，新技術(shù)、新力量中心的快速涌現(xiàn)對美國構(gòu)成戰(zhàn)略挑戰(zhàn)，同時也帶來了戰(zhàn)略機(jī)遇。全球聯(lián)系進(jìn)一步朝向多層次方向深入發(fā)展，帶來了國家之間、非國家行為體之間、私人機(jī)構(gòu)與普通民眾之間不斷加強(qiáng)的相互交流?！笨梢哉f，美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整是美國因應(yīng)國際政治經(jīng)濟(jì)格局變化的客觀需要而進(jìn)行的全球戰(zhàn)略調(diào)整的重要組成部分。反映在《報(bào)告》中，便是重視、強(qiáng)化與關(guān)鍵盟友及重要伙伴之間的合作，呼吁盟友承擔(dān)更多的防務(wù)責(zé)任，從而為美國“減負(fù)”。

其次是地區(qū)安全局勢的考量，主要體現(xiàn)為兩個方面。一是美國逐步從伊拉克、阿富汗戰(zhàn)爭退出后，需要對未來的軍事戰(zhàn)略走向進(jìn)行重估。若要繼續(xù)保持世界霸主地位，美國的戰(zhàn)略重心必須盡快從國外轉(zhuǎn)到國內(nèi)，美國應(yīng)從戰(zhàn)爭狀態(tài)過渡到重建國家基礎(chǔ)力量狀態(tài)。①陳積敏:“奧巴馬政府新軍事戰(zhàn)略評析”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2012年，第2期，第28頁。這必然要求美國軍事戰(zhàn)略逐步收縮，保持克制。二是從地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)角度而言，亞太和中東地區(qū)對美國的國家安全利益有著至關(guān)重要的意義。但同時，美國在這些地區(qū)也日益面臨強(qiáng)國崛起所帶來的挑戰(zhàn)。亞洲作為一個整體，對世界經(jīng)濟(jì)與政治的意義日益重要。今日亞洲不僅是世界上人口最多的地區(qū)，而且是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力、最有潛力、市場最宏大、財(cái)富最集中的地區(qū)，還是世界上軍事力量最密集和核擴(kuò)散問題最嚴(yán)峻的地區(qū)。在分析亞洲形勢時，美國考慮最多的是中國因素。在美看來，未來十年，中國是唯一有可能與其競爭全球超級大國地位的對手。在2011年美國《國家軍事戰(zhàn)略報(bào)告》和2012年《國防戰(zhàn)略指南》等文件中，美國就多次直提中國的威脅?！秶缿?zhàn)略指南》宣稱:“從長期看，中國作為地區(qū)強(qiáng)國的崛起將會從各個方面影響美國的經(jīng)濟(jì)和安全?！袊娛铝α康脑鲩L必須要在更明確地澄清其戰(zhàn)略意圖的前提下進(jìn)行，以避免引起該地區(qū)摩擦。美國將繼續(xù)進(jìn)行必要的投入，以保障我們能夠遵守同盟條約和國際法進(jìn)入地區(qū)和行動自由的能力?！雹贒epartment of Defense，United States of America，Sustaining U.S.Global Leadership:Priorities for 21stCentury Defense，January 2012，p.2，http://www.defense.gov/news/defense-strategic-guidance.pdf.(上網(wǎng)時間:2014年4月20日)2014年《報(bào)告》未直接提及未來美國和中國可能爆發(fā)沖突，但是在“地區(qū)趨勢”章節(jié)中對“中國的軍事現(xiàn)代化步伐持續(xù)加速，中國軍事能力和意圖缺乏透明性和公開性”表示了擔(dān)憂。在自身國力日漸衰落的情況下，美國必須防止亞洲地區(qū)出現(xiàn)挑戰(zhàn)其主導(dǎo)權(quán)的地區(qū)強(qiáng)國。在中東地區(qū)，美國調(diào)整反恐戰(zhàn)略，避免在該地區(qū)投入過多的國家安全政策和資源。奧巴馬政府不僅堅(jiān)決從伊拉克和阿富汗撤軍，其在整個大中東地區(qū)都堅(jiān)決執(zhí)行減少干預(yù)的戰(zhàn)略。不過，需要指出，奧巴馬政府在中東的戰(zhàn)略意圖是避免過度消耗財(cái)政緊縮情況下有限的資源，絕非減少或忽略對中東的關(guān)注。作為全球霸權(quán)，中東和亞太是美國必須同等重視的兩個地區(qū)。美國意識到，中東地區(qū)依然有很多“摩擦點(diǎn)”，“恐怖主義依然是一個持續(xù)的、演進(jìn)的、不斷蛻變的威脅”，“維持中東地區(qū)的安全與穩(wěn)定”又被提至僅次于亞太、歐洲之后的重要位置。③關(guān)于中東地位的表述，還可參見負(fù)責(zé)美國國防政策、計(jì)劃和部隊(duì)發(fā)展的副部長秘書沃姆斯對《報(bào)告》的解釋說明:“Quadrennial Defense Review Charts Strategy Evolution - Quantico Sentry Online News”，http://www.quanticosentryonline.com/news/article_6df18fc8-aab3-11e3-9ea1-0017a43b2370.html.(上網(wǎng)時間:2014年4月25日)《報(bào)告》指出，“美國在中東地區(qū)擁有持久的利益，我們?nèi)詫⒗^續(xù)全面承諾該地區(qū)伙伴的安全。我們將繼續(xù)在海灣地區(qū)保持強(qiáng)有力的軍事態(tài)勢，使我們可以迅速應(yīng)對危機(jī)，懾阻侵略以及為盟國和伙伴提供安全保障，同時確保我們的軍事能力不斷演進(jìn)，足以應(yīng)對新威脅?！?013年奧巴馬政府進(jìn)入第二任期后，其對中東的關(guān)注度明顯上升。截至2014年4月，新任國務(wù)卿克里已13次訪問中東，而訪問亞太僅有5次。④U.S.Department of State，“Travels With Secretary Kerry”，http://www.state.gov/secretary/travel/index.htm.(上網(wǎng)時間:2014年4月25日)

第三是美國國內(nèi)因素使然。一是不容樂觀的財(cái)政環(huán)境?！秷?bào)告》通篇談錢，對預(yù)算限制問題著墨尤多，這凸顯美國的國防預(yù)算依然相當(dāng)緊張?！?011年預(yù)算控制法案》規(guī)定，2012-2021財(cái)年，美國將累計(jì)削減4870億美元的國防預(yù)算;該法案還制訂了一個自動減赤機(jī)制。該機(jī)制一旦啟動，這十年間每年將再額外削減500億美元。美國會兩黨2013年達(dá)成的預(yù)算妥協(xié)雖然暫緩了自動減支的壓力，但是危險(xiǎn)將在2016年再次來臨。在這種情況下，美軍必須更為精干，并減少海外軍事活動。當(dāng)然，《報(bào)告》的字里行間也含有威脅的味道，“如果‘自動減支計(jì)劃’再次被激活，到2021年，美軍將太小太過時，不足以全面支持美國的全球戰(zhàn)略”。因而，應(yīng)對當(dāng)前窘境的“再平衡”成為美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整的中心思想。二是政治意愿的制約。在一場經(jīng)濟(jì)危機(jī)和兩場戰(zhàn)爭中上臺的奧巴馬政府推動的美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整，其核心議題就是削減美國在海外承擔(dān)的義務(wù)。奧巴馬在2014年發(fā)表的《國情咨文》中表示，他只會在“真正需要”的情況下才會派兵參戰(zhàn)，并且不會讓美軍卷入無底洞式的沖突之中。⑤“President Barack Obama’s State of the Union Address”，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/01/28/presidentbarack-obamas-state-union-address.(上網(wǎng)時間:2014年4月23日)這意味今后美只會在有限的地區(qū)實(shí)質(zhì)性地投入軍事資源。與美國形成對比的是，一些國家隨著經(jīng)濟(jì)提升和技術(shù)進(jìn)步，將有能力發(fā)展強(qiáng)大的國防實(shí)力，這將削弱美軍局部的力量優(yōu)勢，從而使得美國決策者不得不改變戰(zhàn)略思維、調(diào)整防務(wù)目標(biāo)。比如，面對近期俄國在敘利亞、克里米亞問題上的進(jìn)攻態(tài)勢，《報(bào)告》并未散播“俄羅斯威脅”，或出現(xiàn)“動用常規(guī)力量進(jìn)行威阻”之類的言辭，反而大談美俄擁有諸多共同利益，諸如“防擴(kuò)散、反恐和朝核問題”領(lǐng)域的合作，建議繼續(xù)增進(jìn)與俄接觸(engaging)，共同維護(hù)一個“和平與繁榮”的歐洲，維持與俄、中的戰(zhàn)略穩(wěn)定。①“Obama’s Quadrennial Defense Review Calls for‘Engaging’Russia”，http://www.breitbart.com/Big-Peace/2014/03/10/Obama-Quadrennial-Defense-Review-Calls-for-Engaging-Russia.(上網(wǎng)時間:2014年4月23日)這真切地反映出美迫于國內(nèi)形勢而采取的戰(zhàn)略克制。

此外，美軍重點(diǎn)打造“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”能力也是國內(nèi)因素的必然結(jié)果。網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)能力被2014年版《報(bào)告》列為美軍重點(diǎn)發(fā)展的7種軍事能力之首，而在2010年版《報(bào)告》中，它只排在美軍6項(xiàng)核心能力之末，這反映出奧巴馬政府對網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)能力的重視程度。隨著信息技術(shù)的突破性發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)實(shí)力(cyber power)已成為決定國家競爭力的核心之一。奧巴馬總統(tǒng)曾被稱為“互聯(lián)網(wǎng)總統(tǒng)”，其競選經(jīng)費(fèi)87%來自網(wǎng)絡(luò)小額募捐，各類社交網(wǎng)站是其動員和組織選民的關(guān)鍵。②達(dá)巍:“全球再平衡:奧巴馬政府國家安全戰(zhàn)略再思考”，《外交評論》，2014年，第2期，第72頁。奧巴馬上任后，將網(wǎng)絡(luò)實(shí)力放在國家安全的最核心地位，采取了一系列進(jìn)取性措施，美國網(wǎng)絡(luò)實(shí)力在全球的壟斷性優(yōu)勢持續(xù)擴(kuò)大。在網(wǎng)絡(luò)空間的軍事能力建設(shè)上，2010年5月，美國正式宣布成立網(wǎng)絡(luò)司令部，宣布對涉嫌攻擊美國重要基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)的計(jì)算機(jī)將主動還擊。2011年7月，國防部出臺《網(wǎng)絡(luò)空間行動戰(zhàn)略》，將網(wǎng)絡(luò)空間明確定位為與陸、海、空、天同等重要的“軍事行動領(lǐng)域”，強(qiáng)調(diào)必要時“將動用軍事力量來應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間的敵對行為”。③The US Department of Defense，“Department of Defense Strategy for Operating in Cyberspace”，July 2011，http://www.defense.gov/news/d20220714cyber.pdf.(上網(wǎng)時間:2014年4月24日)2012年1月的國防部《國防預(yù)算優(yōu)先性與選擇》明確宣布“網(wǎng)絡(luò)空間仍將是經(jīng)費(fèi)投入還會增加的少數(shù)領(lǐng)域之一”。④The US Department of Defense，“Defense Budget Priorities and Choice”，January 2012，http://www.defense.gov/news/neesarticle.aspx?id=118187.(上網(wǎng)時間:2014年4月24日)在實(shí)戰(zhàn)層面，美國使用“震網(wǎng)”病毒重創(chuàng)伊朗核設(shè)施，并與以色列聯(lián)合研制“火焰”病毒。2013年“棱鏡”事件更凸顯美國在網(wǎng)絡(luò)空間的霸權(quán)行為。

三

較之具有“戰(zhàn)時”性質(zhì)的2010版《四年防務(wù)評估報(bào)告》，2014版《報(bào)告》所呈現(xiàn)的美國面向2020年的防務(wù)戰(zhàn)略表明，美軍已徹底擺脫兩場戰(zhàn)爭的牽絆，著眼于未來技術(shù)的發(fā)展、多樣化的任務(wù)需求，著力打造一支規(guī)模更小、執(zhí)行任務(wù)能力更強(qiáng)的軍事力量。總體來說，《報(bào)告》反映出奧巴馬政府奉行了一套以戰(zhàn)略收縮與戰(zhàn)略克制為特征的軍事戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，也顯示出美國在面臨國內(nèi)外諸多挑戰(zhàn)的情勢下企圖繼續(xù)維持霸權(quán)地位的決心。第一，奧巴馬政府軍事戰(zhàn)略調(diào)整是迫不得已而為之，折射出當(dāng)前一段時間美國所面臨的戰(zhàn)略困境?？梢哉f，美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整是在“內(nèi)憂外患”的背景下推進(jìn)的。美國時任國防部長帕內(nèi)塔在2012年的一次新聞發(fā)布會上曾表示，“在經(jīng)歷了十年戰(zhàn)爭以及國防開支大幅增加之后，美國正處于一個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折點(diǎn)……雖然我們的大規(guī)模軍事行動消退了，但美國在全球范圍內(nèi)仍面臨著復(fù)雜且不斷增加的一系列安全挑戰(zhàn)，這要求我們重新塑造美國防務(wù)的優(yōu)先選項(xiàng)，集中關(guān)注暴力極端主義、大規(guī)模殺傷性武器及材料的擴(kuò)散、伊朗和朝鮮的挑釁行為，以及亞洲新興力量的崛起和中東劇變造成的持續(xù)威脅”。所有這些威脅都發(fā)生在美國面臨嚴(yán)重財(cái)政赤字與債務(wù)問題的時候，因此“在許多方面，我們處于危機(jī)時刻”。⑤The U.S.Department of Defense，“Statement as Prepared by Secretary of Defense Leon E.Panetta on the Defense Strategic Guidance”，January 5，2012，http://www.defense gov/release/release.aspx?Released=14933.(上網(wǎng)時間:2014年4月25日)又如負(fù)責(zé)美國國防政策、計(jì)劃和部隊(duì)發(fā)展的副部長秘書沃姆斯所言，“國防部頒布的《四年防務(wù)評估報(bào)告》是美國政府已經(jīng)推行了的防務(wù)戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)程的一部分。美軍已從伊拉克撤軍，當(dāng)前正處于阿富汗政策過渡的關(guān)鍵時期，《報(bào)告》展望未來挑戰(zhàn)，商討軍事戰(zhàn)略如何調(diào)整演進(jìn)，以及國防機(jī)構(gòu)如何在財(cái)政緊縮時期確保實(shí)現(xiàn)‘再平衡’”。①“Quadrennial Defense Review Charts Strategy Evolution -Quantico Sentry Online News”，http://www.quanticosentryonline.com/news/article_6df18fc8-aab3-11e3-9ea1-0017a43b2370.html.(上網(wǎng)時間:2014年4月25日)強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略上“轉(zhuǎn)向亞洲”必然迫使美國把資源從其他地區(qū)調(diào)往亞洲，這又將促成美國在世界其他地區(qū)的衰落。實(shí)際上，中東、非洲、中亞乃至歐洲都已出現(xiàn)了這種現(xiàn)象，美國在這些地區(qū)的影響和聲望已大不如前。②Matteo Quattrocch，i“The Quadrennial Defense Review 2014 and Europe”，http://cimsec.org/quadrennial-defense-review-2014-europe/.(上網(wǎng)時間:2014年4月25日)

第二，美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整反映了美國國家戰(zhàn)略的發(fā)展方向。鑒于國內(nèi)外環(huán)境的變化，美國的國家戰(zhàn)略也發(fā)生了演變，主要體現(xiàn)在以下三方面。一是調(diào)整軍事與國家安全的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)軍事手段在對外戰(zhàn)略中只是最后的選項(xiàng)。奧巴馬政府著手調(diào)整外交政策重點(diǎn)，由軍事實(shí)力轉(zhuǎn)向外交運(yùn)作?！秷?bào)告》強(qiáng)調(diào)，在反恐及應(yīng)對大規(guī)模殺傷性武器方面，美軍應(yīng)該構(gòu)建更均衡的手段，軍事打擊和威懾要與經(jīng)濟(jì)、外交、情報(bào)、執(zhí)法等手段綜合匹配，盟友及伙伴的支持與合作不可或缺，盡量規(guī)避單打獨(dú)斗?！霸倨胶狻斌w現(xiàn)的是一種全面努力，納入了美國國家實(shí)力的各個要素。2013年11月，國防部長哈格爾在戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)表演講時再次表示，軍事力量在美國對外戰(zhàn)略中只起到支持作用，而非主角。③The U.S.Department of Defense，“Speech Delivered by Secretary of Defense Chuck Hagel at CSIS Global Security Forum”，November 5，2013，http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1814.(上網(wǎng)時間:2014年4月25日)實(shí)際上，近年來美國在敘利亞生化武器、伊朗核問題、巴以問題上的政策就反映了奧巴馬政府推進(jìn)美軍能力“再平衡”的戰(zhàn)略考慮。隨著阿富汗戰(zhàn)爭逐漸落下帷幕，美國竭力避免再卷入另外的海外軍事沖突，美國“正告別13年來的戰(zhàn)時體制”。二是“精兵簡政”，加速軍事轉(zhuǎn)型。在軍事戰(zhàn)略層面，與以往的“同時打贏兩場戰(zhàn)爭”不同，奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)的是“1+”作戰(zhàn)指標(biāo)模式，即“在一個戰(zhàn)場擊敗重大侵略行為，同時在另一場沖突中干擾和破壞潛在敵人，或使其付出難以承受的代價”。④The U.S.Department of Defense，Sustaining U.S.Global Leadership:Priorities for 21stCentury Defense，January 2012，http://www.defense.gov/news/defense-strategic-guidance.pdf.(上網(wǎng)時間:2014年4月20日)在結(jié)束兩場反恐戰(zhàn)爭以及防務(wù)開支緊縮的大背景下，美軍力量結(jié)構(gòu)和能力建設(shè)的調(diào)整不可避免，主要是裁減陸軍、加強(qiáng)?？哲姟！秷?bào)告》指出，美國陸軍現(xiàn)役部隊(duì)將從戰(zhàn)時最高的57萬人縮減至44萬-45萬人，國民警衛(wèi)隊(duì)將從戰(zhàn)時最高的35.8萬人壓縮至33.5萬人，預(yù)備役部隊(duì)將從20.5萬人縮減至19.5萬人?！秷?bào)告》還指出，如果2016年“自動減支計(jì)劃”施行，美國陸軍現(xiàn)役部隊(duì)、國民警衛(wèi)隊(duì)和預(yù)備役部隊(duì)編制員額將最終分別縮減至42萬、31.5萬和18.5萬。三是采取補(bǔ)救措施，確保對未來重點(diǎn)領(lǐng)域投入。《報(bào)告》指出，在現(xiàn)有情況下美軍仍能保有完成各種使命及任務(wù)的能力，但在國防預(yù)算縮水的背景下完成這些任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加。為此，國防部《2014財(cái)年國防預(yù)算優(yōu)先性與選擇》明確要求，將更多經(jīng)費(fèi)投入到太空、網(wǎng)絡(luò)、特種部隊(duì)以及情報(bào)、偵察、監(jiān)視等重點(diǎn)領(lǐng)域，支持“空海一體戰(zhàn)”構(gòu)想。⑤The U.S.Department of Defense，“Defense Budget Priorities and Choices Fiscal 2014”，April 2013，http://www.defense.gov/pubs/defensebudgetprioritieschoicesfiscalyear2014.pdf.(上網(wǎng)時間:2014年4月24日)美國2015財(cái)年的國防預(yù)算看似比以往削減幅度不小，但軍事方面的實(shí)際開支并沒有下降。奧巴馬政府單獨(dú)提出了一個“機(jī)遇、增長和安全”計(jì)劃，并為此申請了260億美元預(yù)算。這筆預(yù)算加上基礎(chǔ)國防預(yù)算，總額將超過5200億美元，與2014財(cái)年的國防預(yù)算申請額相差無幾。并且，與2014財(cái)年的撥款額相比，新財(cái)年預(yù)算案中只有陸軍預(yù)算減少了1.1%，而海軍和空軍分別增加了0.25%和2.28%，凸顯了美軍對其決定性作戰(zhàn)力量的重視。

需要特別指出的是，2014版《四年防務(wù)評估報(bào)告》規(guī)劃的這些“再平衡”調(diào)整努力，肯定會遭遇重重困難，各軍兵種在資源投入上的矛盾、各式大型裝備或技術(shù)背后利益集團(tuán)的博弈、不太確定的能力等都將制造各種障礙。而國內(nèi)日益不足的資源又能否支撐美國在更大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“再平衡”調(diào)整的努力，目前還是個未知數(shù)。囿于諸多限制因素，可以預(yù)計(jì)，美國新一輪軍事戰(zhàn)略調(diào)整不可能一帆風(fēng)順，還會采取“邊調(diào)整，邊修正”的做法，且不排除在某些情況下出現(xiàn)反復(fù)。

第三，美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整凸顯中國因素。2014版《四年防務(wù)評估報(bào)告》總共10次提到中國，進(jìn)一步沿襲了美國“借重與防范”并舉的對華軍事戰(zhàn)略。積極的一面是，相比4年前的版本，新版《報(bào)告》對中國的態(tài)度更加理性和客觀。《報(bào)告》沒有明確將中國列為“重點(diǎn)威脅”和“防范”對象，而是強(qiáng)調(diào)促進(jìn)與中國的對話交流，通過與中國加強(qiáng)在核不擴(kuò)散、打擊恐怖主義、打擊海盜、國際維和、人道主義援助和災(zāi)難救助等領(lǐng)域的合作來維持地區(qū)安全和穩(wěn)定?！秷?bào)告》還表示，要以符合國際規(guī)范和準(zhǔn)則、促進(jìn)地區(qū)和平與穩(wěn)定的方式處理好兩軍關(guān)系的競爭面。由此看來，美國新防務(wù)戰(zhàn)略在強(qiáng)調(diào)保持對華戰(zhàn)略警惕和軍事優(yōu)勢的同時，又反映了近年來中美兩軍關(guān)系的進(jìn)展，并試圖呼應(yīng)兩國元首關(guān)于構(gòu)建中美新型大國關(guān)系的積極共識。正如來華訪問的美國防長哈格爾所言，“中美是競爭者，不是敵人?！雹佟懊婪篱L訪華首登遼寧艦哈格爾稱中美不是敵人”，中國新聞網(wǎng)，2014年4月8日，http://www.chinanews.com/gj/2014/04-08/6036911.shtml.(上網(wǎng)時間:2014年4月25日)消極的一面是，《報(bào)告》始終在暗示亞太地區(qū)緊張局勢與中國軍力“威脅”之間的正相關(guān)，并聲稱這是美軍軍事力量“再平衡”的重要原因。這符合美國制造戰(zhàn)略“假想敵”的一貫風(fēng)格。在實(shí)踐領(lǐng)域，奧巴馬的“轉(zhuǎn)向亞洲”或亞太“再平衡”戰(zhàn)略過于倚重軍事層面，即便在鮮有作為的經(jīng)濟(jì)層面簽署“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”(TPP)上也有意孤立中國，這使得中國沒有理由不認(rèn)為“轉(zhuǎn)向”不過是“遏制中國”的委婉表達(dá)。

美國從歐洲國際關(guān)系的歷史經(jīng)驗(yàn)與西方戰(zhàn)略思維出發(fā)，認(rèn)為大國政治間的“修昔底德陷阱”無法避免，因此，霸權(quán)國必須主動采取措施遏制崛起國的挑戰(zhàn)，這一點(diǎn)也或多或少地體現(xiàn)在2014版《四年防務(wù)評估報(bào)告》中。然而，最近爆發(fā)的烏克蘭危機(jī)或許表明，對美國主導(dǎo)的國際秩序的挑戰(zhàn)并非來自中國，而是來自像俄羅斯那樣與美國有著類似思維的其他大國。