基于單位層面的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理

周劍

摘 要：文章通過對行政事業(yè)單位單位層面的內(nèi)部控制分析，指出單位層面內(nèi)部控制存在的問題，提出了設計和建立合理的組織架構，確立權責關系進行適度分權，建立單位層面監(jiān)督機制來實行行政事業(yè)單位單位層面內(nèi)部控制管理。

關鍵詞：單位層面；行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；管理

近年來，隨著 《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及配套指引的頒布和實施，企業(yè)管理制度日益健全，管理水平顯著提升。2013年7 月19 日，財政部專門組織召開了“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施動員視頻會”，全面部署 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （ 試行） 》（ 以下簡稱 ）《單位內(nèi)控規(guī)范》的具體實施工作。自 2014年 1 月 1日起全國執(zhí)行，正式啟動了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設與實施的系統(tǒng)工程。隨著我國行政體制改革的深入及對行政事業(yè)單位投資的不斷增加，對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求也不斷提高。針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特殊性，加強和規(guī)范單位層面行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理是一個亟待解決的問題。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制涵義及影響因素

根據(jù)美國 《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》的規(guī)定，內(nèi)部控制是持續(xù)的且與業(yè)務運行融為一體的業(yè)務組成部分，受人的影響，并提供合理保證，而不是絕對保證，內(nèi)部控制是組織用以實現(xiàn)其目標和任務的計劃、方法與程序，并作為組織保護資產(chǎn)、預防和發(fā)現(xiàn)錯誤、舞弊、浪費、濫用權力和管理低效的重要方式[1]。《單位內(nèi)控規(guī)范》內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度，實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。內(nèi)部控制目標：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完善，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。內(nèi)部控制是以提升內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防控機制建設為目標，立足于單位內(nèi)部管理實際情況；內(nèi)部控制按控制的層次，可以分為單位層面的內(nèi)部控制和業(yè)務層面的內(nèi)部控制；單位層面內(nèi)部控制主要包括內(nèi)部控制環(huán)境與內(nèi)部控制建設與執(zhí)行兩個影響因素。內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制實施的重要基礎[2]，良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)部控制得以健全和實施的基本保證。

二、單位層面內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，組織架構設計不合理。任何單位的控制活動都存在與一定的控制環(huán)境之中，內(nèi)部控制環(huán)境一般包括治理結構、機構設置及全責分配、人力資源政策等。許多行政事業(yè)治理結構形同虛設，缺乏科學決策，良性運行機制和執(zhí)行力，單位負責人和職工沒有推進動力，內(nèi)控意識淡漠，導致單位業(yè)務與管理活動失敗，難以實現(xiàn)發(fā)展目標。內(nèi)部組織機構沒有考慮管理與服務的性質，按照適當集中或分散的管理方式設置； 內(nèi)部組織機構的設計與運行不能適應信息溝通的要求，不利于信息的上傳，下達和在各層級，各業(yè)務間的傳遞。

（二）內(nèi)部控制制度沒有得到有效的貫徹和執(zhí)行。目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)控建設處于起步階段，在建設中仍有諸多問題亟待解決，這些問題的存在嚴重制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果。單位的內(nèi)部控制建設，面臨時間短，任務重，部分內(nèi)容是生搬硬套其他單位內(nèi)控制度而來“并沒有結合本單位實際情況”，有的內(nèi)部控制制度缺乏可操作性。內(nèi)部機構設置不科學，權責分配不合理，沒有單獨設置內(nèi)部控制職能部門或確定內(nèi)部控制牽頭部門；單位對內(nèi)部組織機構設置、職責權限、組織的運行流程等沒有明確的書面說明和規(guī)定，存在不相容職務位未分離的情況；導致的機構重疊，職能交叉或缺失，部門推諉扯皮，內(nèi)部控制在執(zhí)行中必然會遇到阻礙，整體運行效率低下。

（三）關鍵崗位設置權責不分明，培訓力度不夠。行政事業(yè)單位人員調(diào)動比較復雜，一些崗位安排不盡合理，存在著一人多崗，不相容崗位兼職的現(xiàn)象，特別是關鍵崗位的員工對自身權責沒有明確認識，沒有足夠的能力去履行權責，沒有建立關鍵崗位員工輪換制度和強制休假制度；缺乏與其工作崗位相適應的資格和能力；沒有組織有效的普及培訓，員工對內(nèi)控不熟悉，導致制度落實不到位。

（四）監(jiān)督機制不完善。行政事業(yè)單位領導“一支筆”的情況非常嚴重，有些領導把自己的權威凌駕于制度之上“不受制度的管制”，只要“領導簽字”什么費用都可以報銷；對權限的設置和履行情況缺乏必要的審核和監(jiān)督，對于越權和權限缺位的行為沒有及時予以糾正和處理。沒有充分利用現(xiàn)代科學技術手段加強內(nèi)部控制，增加人為操縱的可能。重大事項并未執(zhí)行實行集體審批決策，使得內(nèi)部控制制度失去了應有的威懾力，單位的其他人員也會偏離制度行事；同時行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏獨立有效的評價、監(jiān)督和責罰體系，不利于內(nèi)控的有效推進，直接影響單位內(nèi)控的實施效果。

三、單位層面內(nèi)部控制管理

（一）計和建立合理的組織架構優(yōu)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。在內(nèi)部環(huán)境組織架構、集體決策機制、不相容職位相分離、授權審批關鍵崗位責任制、人力資源政策和單文化等要素中，組織架構、決策機制和崗位設置是內(nèi)部控制運行的起點和依據(jù)。單位可根據(jù)組織目標，結合各項工作的內(nèi)容，性質及其之間的關系，在橫向上設置管理部門，在縱向上劃分管理層次，確定各自之間的分工協(xié)作關系，從而設計和建立一套完整合理的組織架構；根據(jù)外部監(jiān)管要求和單位實際情況優(yōu)化和調(diào)整組織架構，設置與設計內(nèi)部控制職能部門或崗位，并且單獨設置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作，處理好組織架構中決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的分配，形成三權分立互相制衡的有效機制。

（二）確立權責關系進行適度分權，增強內(nèi)部控制意識?！秵挝粌?nèi)控規(guī)范》規(guī)定，單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責，強化單位負責人在單位財務會計工作和內(nèi)部控制體系建設中為“第一責任主體”意識，單位內(nèi)部控制是一個全局參與的工作；只有高層領導充分認識到內(nèi)部控制的重要性，才能監(jiān)督監(jiān)理起完善的內(nèi)部控制體系。行政事業(yè)單位不同管理部門之間，不同管理層次之間，應明確的權責關系，確定每個管理部門和管理層次的任務及責任；同時，根據(jù)權責一致原則將組織的職權適度分割，按照相應的授權原則在各管理部門之間，各管理層次之間進行合理分配。建立起與組織架構相結合的權責角色結構。重大經(jīng)濟事項的認定標準應當根據(jù)有關規(guī)定和單位實際情況決定，一經(jīng)確定，不得隨意變更，杜絕權力濫用，腐敗滋生。

（三）建立單位層面監(jiān)督機制。充分發(fā)揮單位財務、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門在內(nèi)部控制中的作用，提高內(nèi)部審計部門的地位，以增強其獨立性；對于發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，及時加以改進，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的職能，提高內(nèi)部控制的有效性，它是實施內(nèi)部控制的重要保證。內(nèi)部監(jiān)督處于內(nèi)部控制要素金字塔的頂端，它是針對內(nèi)部控制其他要素，自上面下的單項檢查，是對單位內(nèi)部控制質量進行評價的過程。內(nèi)部監(jiān)督以內(nèi)部環(huán)境為基礎，信息和溝通為支持，與風險管理，控制活動共同形成三位一體的閉環(huán)控制系統(tǒng)。

總結：習近平總書記指出，要把權力關進制度的籠子里。打造廉潔政治，不僅要嚴厲查處腐敗，更要重視制度建設。單位內(nèi)控規(guī)范將在單位內(nèi)部權力制衡方面能夠起到制度籠子的作用，減少自由裁量權的空間和余地，用制度來限制權力的濫用。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制以有效防范舞弊和預防腐敗的目標替代了發(fā)展戰(zhàn)略，增強了行政辦事效率，改善了干部作風，我們應充分結合行政事業(yè)單位的特點，不斷完善我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設。

參考文獻：

[1] 田祥宇.王鵬.唐大鵬.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特征研究[J].會計研究，2013（9）：29-35

[2] 梁步騰.構建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的對策建議[J].會計之友，2012（11）上endprint