中國(guó)行政決策責(zé)任追究的制度困局分析

王仰文?お?

摘要：對(duì)于健康有序的政治和社會(huì)系統(tǒng)而言，良性運(yùn)作的行政決策失誤責(zé)任追究制度是不可或缺的。由于認(rèn)識(shí)理念的偏差、理論研究的薄弱和立法進(jìn)程的遲滯，中國(guó)的行政決策責(zé)任追究制度始終沒有真正實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。在行政決策責(zé)任追究的制度實(shí)踐中，還普遍存在法律約束薄弱、責(zé)任追究主體缺位、責(zé)任追究事項(xiàng)范圍模糊、責(zé)任追究對(duì)象錯(cuò)位混亂、責(zé)任追究程序失范和責(zé)任追究效果不佳等顯著問題。盡管這些問題是離散的、區(qū)域性的，但總體上帶有普遍性和廣泛性，不僅使制度框架形同虛設(shè)，也不利于維護(hù)政府的形象，重塑政府公信力，實(shí)現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民的總目標(biāo)，值得認(rèn)真反思并予以及時(shí)修正完善。

關(guān)鍵詞：行政決策；責(zé)任追究；制度困境；制度完善

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）06-0042-08

改革開放三十多年來(lái)，在黨和國(guó)家的倡導(dǎo)推行下，中國(guó)已經(jīng)建立了包括行政決策報(bào)告制度、審查制度、監(jiān)督制度、評(píng)估制度、獎(jiǎng)懲制度和引咎辭職制度等一系列制度在內(nèi)的決策監(jiān)督與責(zé)任追究制度。尤其是行政決策責(zé)任追究制度的建立，在防范行政決策失誤、減少?zèng)Q策失誤損失等方面取得了一定的實(shí)際效果。通過一個(gè)個(gè)行政決策責(zé)任追究事件的處理，決策失誤被追究責(zé)任已成為人們的常態(tài)預(yù)期和普遍事實(shí)。同時(shí)，在建立了一系列的相關(guān)制度之后，責(zé)任追究機(jī)制的有效運(yùn)行還面臨諸多實(shí)踐的挑戰(zhàn)和待解的難題?？陀^而言，中國(guó)的決策責(zé)任追究實(shí)踐依然處于一種運(yùn)動(dòng)式的階段，它經(jīng)常依賴于人民無(wú)序政治參與和媒體輿論的外在驅(qū)動(dòng)，帶有明顯的不理性因素，也缺乏走上促使追究制度化的恒久動(dòng)力，因而使其常常陷于困局之中。

一、行政決策責(zé)任追究法律約束薄弱

行政決策責(zé)任追究制度應(yīng)該是一套完整的科學(xué)體系，需要完備的法律作為后盾。失去法律支持的責(zé)任追究是盲目的，它降低了責(zé)任追究的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，導(dǎo)致權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租不斷出現(xiàn)。行政決策領(lǐng)域的這一突出問題，自1978年撥亂反正之后的改革開放開始，就引起了中國(guó)政府高層的反思與關(guān)注，行政決策法制化的進(jìn)程邁開了最初的步伐。然而，在此后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，行政決策責(zé)任追究的價(jià)值目標(biāo)和預(yù)期效果，始終停留在理論的構(gòu)想和黨的綱領(lǐng)性文件中，并沒有直接體現(xiàn)到真實(shí)可行的法律文本中來(lái)。甚至到目前為止，在正式頒行的法律文本中，也還沒有“行政決策”的明確提法。盡管從現(xiàn)行憲法和法律文件中可以捕捉到一些與“行政決策”相近似的文字信息，但這些條文所嵌定的含義并不明晰，也并不必然代表“行政決策”的現(xiàn)代意義。

行政決策責(zé)任追究說(shuō)起來(lái)重要，操作起來(lái)困難重重的現(xiàn)實(shí)困境，折射出這方面制度保障的貧乏。責(zé)任劃分上的彈性空間和剛性規(guī)制原則的缺失，很可能導(dǎo)致責(zé)任追究的立場(chǎng)有失公允，這樣的追責(zé)結(jié)果或許可以聊慰民心，但效果是很不確定的[1]。行政決策的剛性約束和糾錯(cuò)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)，依然存在較大的盲目性和較強(qiáng)的隨意性，立法中的重黨內(nèi)立法輕國(guó)家立法就從一個(gè)側(cè)面驗(yàn)證了這一點(diǎn)。如2009年《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》出臺(tái)后，該規(guī)定將決策失誤列為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)七種情形的第一條，凸顯了領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤的嚴(yán)重危害，這無(wú)異給不羈的權(quán)力野馬束以了規(guī)范運(yùn)作的韁繩。對(duì)行政決策嚴(yán)重失誤、工作失職、管理監(jiān)督不力等造成重大損失或惡劣影響的行為，給國(guó)家利益、公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害的，理應(yīng)依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究責(zé)任。盡管2010年《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書顯示，2009年中國(guó)共對(duì)7036名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了問責(zé)，但值得注意的是，行政決策責(zé)任追究制度事關(guān)行政決策責(zé)任追究對(duì)象的切身利益和政治前途，也涉及行政決策失誤中受害者及其家屬的權(quán)益保護(hù)，本身就是一個(gè)嚴(yán)肅的法律問題。法律問題自然應(yīng)當(dāng)用立法規(guī)范，而行政決策責(zé)任追究制度的立法現(xiàn)狀與其重要地位并不相稱。

在表現(xiàn)形式上，行政決策責(zé)任追究制度中既有黨的規(guī)定，又有政府規(guī)范；既有中央出臺(tái)的，又有地方政府制定的。在全國(guó)范圍內(nèi)，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》雖然是針對(duì)行政問責(zé)的專門規(guī)定，但僅是中央政策性文件，不是法律。此外，該規(guī)定覆蓋面有限，僅針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)，而將非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員排除在外。地方政府規(guī)章中雖然也有一些行政決策責(zé)任追究的專門立法，但畢竟效力不高、規(guī)定缺乏統(tǒng)一性，適用范圍有限，隨意性較強(qiáng)，地方各級(jí)政府是否遵守，主要還取決于行政首長(zhǎng)的意志。同時(shí)，這些地方性規(guī)定，僅能在本地區(qū)范圍內(nèi)具有約束力，在責(zé)任追究的客體和主體、責(zé)任追究程序上均未明晰化，責(zé)任追究的范圍、懲處的尺度等方面各不盡相同，甚至還存在責(zé)任追究規(guī)范與現(xiàn)行法律體系相沖突的現(xiàn)象，導(dǎo)致在實(shí)踐中難以有效實(shí)施。

行政決策責(zé)任追究高層次立法的缺位和低層次制約機(jī)制的急功近利，致使對(duì)握有行政決策權(quán)尤其是重大行政決策權(quán)的官員腐化預(yù)防和懲戒約束機(jī)制力度明顯不夠。許多重大行政決策的責(zé)任追究也是上面推一推就動(dòng)一動(dòng)，甚至推而不動(dòng)，而眾多的嚴(yán)重違紀(jì)違法行政決策，雖然有目共睹，卻無(wú)從追究問責(zé)[2]。少數(shù)地方或單位制定行政決策責(zé)任追究制度甚至存在諸多的形式主義的味道，行政決策責(zé)任追究似乎成了“形象工程”的一部分，帶有嚴(yán)重的作秀意味。那些因決策失誤的工程，別說(shuō)是對(duì)決策人進(jìn)行司法懲處，有時(shí)連紀(jì)律處分都沒有[3]。某些行政決策嚴(yán)重失誤的官員，通過所謂的“豐功偉績(jī)”獲取的政治收益是實(shí)實(shí)在在的，這些都有可能削弱責(zé)任追究的力度，甚至帶來(lái)“問責(zé)秀”、假問責(zé)等負(fù)面問題，法治化的責(zé)任追究機(jī)制遠(yuǎn)未真正形成。

二、行政決策責(zé)任追究的實(shí)施主體困境

科學(xué)準(zhǔn)確認(rèn)定行政決策的責(zé)任追究主體，是落實(shí)行政決策責(zé)任追究制度的必備性前提。從實(shí)踐立場(chǎng)觀察，按主體的內(nèi)涵劃分，行政決策責(zé)任追究主體一般包括同體責(zé)任追究主體和異體責(zé)任追究主體。同體責(zé)任追究主體也稱內(nèi)部主體，是指責(zé)任追究機(jī)關(guān)設(shè)立在本系統(tǒng)內(nèi)。異體責(zé)任追究主體也稱外部主體，是指責(zé)任追究機(jī)關(guān)設(shè)立于系統(tǒng)之外。行政決策責(zé)任追究制度能否在工作實(shí)踐中得以順利實(shí)施和良好運(yùn)行，與決策責(zé)任追究主體建設(shè)有很大的關(guān)系。若行政決策責(zé)任追究實(shí)施主體混亂模糊，責(zé)任追究的實(shí)際效果就會(huì)喪失應(yīng)有的權(quán)威性和公正性。

從中國(guó)的行政決策責(zé)任追究的實(shí)踐看，行政決策責(zé)任追究實(shí)施主體的準(zhǔn)確認(rèn)定正陷于困局之中。目前的主要問題是：同體責(zé)任追究一枝獨(dú)大，異體責(zé)任追究主體話語(yǔ)權(quán)缺失。自2003年“非典”以來(lái)，尤其是2008年前后，行政決策責(zé)任追究制度開始實(shí)實(shí)在在地融入中國(guó)的政治生活中，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法要追究”已日益成為各級(jí)官員的共識(shí)。隨著重大行政決策程序規(guī)定頒行的潮流，各地黨委政府和有關(guān)部門相繼制定頒行了一些行政決策責(zé)任追究的規(guī)范性文件。“但我們看到，幾乎所有的規(guī)定當(dāng)中，都把責(zé)任追究的權(quán)力賦予了行政首長(zhǎng)。”[4]幾乎毫無(wú)二致的制度規(guī)范，誘致出分外醒目的同體責(zé)任追究的傳統(tǒng)模式，即執(zhí)政黨和政府內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的決策責(zé)任追究。盡管長(zhǎng)期以來(lái)，這一責(zé)任追究模式在地方政府行政決策責(zé)任追究體系中發(fā)揮了積極的作用，尤其是在整肅吏治方面具有重要作用，但這種內(nèi)部追究模式與生俱來(lái)的缺陷也十分突出。其典型問題就是，將行政決策責(zé)任追究的落腳點(diǎn)直接放在了讓官員丟官罷職的終局效果上，使得行政決策的責(zé)任追究處于一種無(wú)可奈何的被動(dòng)啟動(dòng)樣態(tài)。而且，這一模式的責(zé)任追究，實(shí)則限制了行政決策責(zé)任追究制度應(yīng)有的作用空間。它過分注重決策過程中的具體利益得失，而忽視了對(duì)決策失誤根本責(zé)任分擔(dān)的有效關(guān)注；不僅與權(quán)責(zé)一致的基本要求背道而馳，在實(shí)質(zhì)上也割裂了權(quán)力與責(zé)任的共生共榮的互動(dòng)關(guān)聯(lián)。

不但如此，更讓人感到焦慮的是，這種追究是執(zhí)政黨對(duì)其黨員干部、上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)模式，“對(duì)上不對(duì)下”甚至“欺上瞞下”造就出順勢(shì)而為的官場(chǎng)經(jīng)典哲學(xué)。在這種扭曲的責(zé)任視角下，全心全意為人民服務(wù)的工作宗旨必然難以堅(jiān)持，這種缺少公眾參與的行政決策責(zé)任追究難以阻斷權(quán)力鏈條的利益關(guān)系，產(chǎn)生嚴(yán)重的制度漏洞，有可能出現(xiàn)官官相護(hù)、大事化小、小事化了的情形，特別是在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有可能承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下，行政決策責(zé)任追究更難以落實(shí)[5]，實(shí)踐中頻繁發(fā)生的行政決策責(zé)任追究對(duì)象的帶病復(fù)出就是一個(gè)典型例證。從表面上看，似乎是由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織人事部門免去相關(guān)責(zé)任人的職務(wù)；但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，責(zé)任追究的決定可能出自于地方最高黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人。這種刻意淡化行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、強(qiáng)化責(zé)任追究制度的做法，實(shí)則反映了行政決策責(zé)任追究實(shí)施主體的混亂無(wú)序。

現(xiàn)代世界各國(guó)民選政府大多奉行“權(quán)為民所授、權(quán)為民所用、利為民所謀”的民主理念，這也是異體責(zé)任追究的理論基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于中國(guó)現(xiàn)行政治體制的宏觀架構(gòu)和政府多年的政治實(shí)踐的聯(lián)合作用，異體責(zé)任追究一直處于被忽視的地位，僅僅停留在文本之中而有名無(wú)實(shí)[6]。在既已發(fā)生的諸多行政決策責(zé)任追究的制度運(yùn)作實(shí)踐中，鮮見各地人大嚴(yán)肅問責(zé)的身影，部分行政官員向各級(jí)黨委和政府引咎辭職的背后，實(shí)則與人大的憲法地位和作用效果并沒有直接的關(guān)聯(lián)。這種由政府或黨組織責(zé)令人大選舉或任命的官員辭職，背離了人大監(jiān)督政府、政府對(duì)人大負(fù)責(zé)的基本原則。此外，定位于保障國(guó)家權(quán)力健康運(yùn)行和捍衛(wèi)公民基本權(quán)利的司法機(jī)關(guān)，嚴(yán)格來(lái)講對(duì)政府的違法決策行為及過錯(cuò)行為進(jìn)行責(zé)任追究具有必然性。但是，我國(guó)司法機(jī)關(guān)在追究行政決策失誤責(zé)任時(shí)，所起到的作用并不明顯。在理論上，與權(quán)力機(jī)關(guān)相比，司法機(jī)關(guān)屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)，可以持續(xù)有效地進(jìn)行決策失誤的責(zé)任追究。但是，除檢察院在貪污、瀆職等方面具有主動(dòng)性的特征之外，法院的責(zé)任追究則實(shí)行“不告不理”的原則，具有被動(dòng)性。加之，當(dāng)前中國(guó)的抽象行政行為沒有被《行政訴訟法》納入受理范圍之內(nèi)，因而當(dāng)行政決策行為侵犯了公民的合法權(quán)益時(shí)，人民法院無(wú)法對(duì)它進(jìn)行司法審查，致使相當(dāng)多的行政決策失誤案件的處理結(jié)果是以政治責(zé)任代替法律責(zé)任，從而在一定程度上削弱了司法對(duì)行政決策的監(jiān)督作用。

三、行政決策責(zé)任追究事項(xiàng)范圍模糊

行政決策責(zé)任追究的事項(xiàng)范圍是指行政決策責(zé)任追究對(duì)象實(shí)施責(zé)任追究的內(nèi)容或事項(xiàng)，是解決“追究什么”的問題。法律所需要嚴(yán)格規(guī)范與限制的是重大行政決策的事項(xiàng)范圍，即必須是本行政區(qū)域內(nèi)的“全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性”的事關(guān)人民群眾切身利益或人民群眾普遍關(guān)心的事項(xiàng)。這種法律用語(yǔ)的模糊性加劇了實(shí)踐認(rèn)識(shí)的混亂，發(fā)生了許多“該管的未管，不該管的亂管”的問題。如湖南省“湘鄉(xiāng)市在向43個(gè)單位征求與自己職能相關(guān)的政府重大行政決策事項(xiàng)時(shí)，有14個(gè)單位提出增加本單位財(cái)政預(yù)算和人員編制、理順行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理體制、新建辦公樓的事項(xiàng)，有5個(gè)單位提出行政許可、法律政策的執(zhí)行事項(xiàng)，有17個(gè)單位提出各種規(guī)劃的編制和調(diào)整，有9個(gè)單位提出涉及民生的各種政策的制定，有9個(gè)單位提出重大建設(shè)項(xiàng)目事項(xiàng)”[7]。盡管由于客觀事物的復(fù)雜多元和流變性特點(diǎn)，我們還無(wú)法具體劃定重大事項(xiàng)范圍的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上也不可能將無(wú)限的重大事項(xiàng)用有限的方式進(jìn)行準(zhǔn)確界定。那種力圖為重大事項(xiàng)的決定權(quán)一攬子設(shè)置“禁區(qū)”的做法無(wú)疑是充滿浪漫主義的夢(mèng)想而已，不僅無(wú)意中扼殺了客觀事物的特殊性和復(fù)雜性，也不明就里地拋棄了行政權(quán)力本來(lái)的靈活性和主動(dòng)性。

尤其是在當(dāng)前深化改革、加快發(fā)展的過程中，新情況、新問題層出不窮，很難把準(zhǔn)重大事項(xiàng)的界限。各地的重大行政決策程序規(guī)則之類的法律文件基本上都對(duì)重大事項(xiàng)的范圍作出了更為詳細(xì)的列舉式規(guī)定。但是，這些法律文本同時(shí)也為了保障重大事項(xiàng)的周延性預(yù)留了其他屬于重大行政決策事項(xiàng)范圍的操作空間。如行政決策中“嚴(yán)重不良社會(huì)影響”、“重大經(jīng)濟(jì)損失”的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，基本都沒有明確。因此，各地的重大行政決策程序規(guī)定或者責(zé)任追究辦法規(guī)定都相對(duì)缺乏法律法規(guī)的嚴(yán)密性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性且比較粗糙。各地對(duì)重大行政決策事項(xiàng)范圍的規(guī)定不統(tǒng)一，造成責(zé)任追究范圍與結(jié)果也不一致。甚至目前一些地區(qū)推行的行政決策責(zé)任追究制度在嚴(yán)格意義上說(shuō)只是一種政策，而不是法律規(guī)范意義上的制度安排，這在一定程度上也影響了行政決策責(zé)任追究制度發(fā)展的進(jìn)程。

規(guī)范性文本中的“散”和“亂”以及行政法學(xué)理論對(duì)行政決策問題研究的一貫忽視，生動(dòng)地詮釋了行政決策及其責(zé)任追究制度尷尬的法律地位。中央和地方關(guān)于重大行政決策和重點(diǎn)項(xiàng)目責(zé)任追究辦法中，普遍缺乏責(zé)任追究程序的啟動(dòng)、實(shí)施、協(xié)同等配套制度的設(shè)計(jì)和規(guī)范。而且，由于幅員遼闊的行政疆域和層級(jí)多元的治理范式，不同地方和部門對(duì)并不統(tǒng)一的法律文本的認(rèn)知和運(yùn)用，標(biāo)準(zhǔn)不一，效果迥異。不僅如此，行政決策責(zé)任追究事項(xiàng)范圍的模糊，還讓行政決策不作為有機(jī)可乘，縱容放任了懶政思維。當(dāng)然，在中央八條禁令下發(fā)之后，公款吃喝、公款旅游明顯減少，官員的灰色收入也大不如前。與此同時(shí)，“混日子”、“不作為”、“得過且過”的懶政行為卻開始蔓延。他們消極怠工、敷衍應(yīng)付、按酬付勞。在崗不在狀態(tài)、在位不謀公事、出勤不出力、出力不盡力正在成為一種新型官場(chǎng)流行病。我們認(rèn)為，這種似乎讓人無(wú)計(jì)可施的懶政作風(fēng)，實(shí)則也是一種典型的腐敗。它腐蝕了干部隊(duì)伍，玷污了政府形象，敗壞了黨風(fēng)政風(fēng)，必須予以嚴(yán)厲追責(zé)。讓人感到遺憾的是，縱觀近幾年的行政決策失誤責(zé)任追究案例，被追究的官員幾乎都是震驚全國(guó)、引起重大影響的行政決策失誤，但實(shí)際上，在很多基層政府，并沒有那么多的重大決策失誤發(fā)生，基層官員更多存在的是“庸、懶、散”現(xiàn)象，這些“不求有功、但求無(wú)過”的“無(wú)為”官員并沒有被追究責(zé)任。大量關(guān)于“無(wú)為”的責(zé)任追究規(guī)定，還缺乏相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估體系，導(dǎo)致要對(duì)行政決策不作為進(jìn)行責(zé)任追究在更多的地方實(shí)踐中還不具有可操作性，這些責(zé)任追究規(guī)定成為形式主義和一紙空文。

四、行政決策責(zé)任追究對(duì)象的模糊混亂

在規(guī)范意義上，行政決策責(zé)任追究制度是對(duì)行政決策失誤行為及其后果都必須能夠追究責(zé)任的一種制度，是現(xiàn)代政府強(qiáng)化責(zé)任、改善政府管理的一種有效手段。理順權(quán)力關(guān)系和明確責(zé)任劃分是行政決策責(zé)任追究制度有效實(shí)施的兩個(gè)基礎(chǔ)性條件。但是，實(shí)踐中的行政決策責(zé)任追究對(duì)象認(rèn)定的模糊混亂，始終是困擾和影響這一制度執(zhí)行力度和效果的重大難題。

第一，行政決策權(quán)限邊界模糊。根據(jù)建設(shè)法治政府的原則和精神，享有行政決策權(quán)力的主體的權(quán)限邊界應(yīng)當(dāng)是清晰厘定的，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力平衡和相互制約的政治原則。這種權(quán)限邊界的清晰厘定，不僅意味著嚴(yán)禁各權(quán)力主體“超越權(quán)限范圍”作出行政決策，更在某種程度上宣示和強(qiáng)化著國(guó)家的權(quán)力制衡原則。反觀現(xiàn)實(shí)，由于傳統(tǒng)行政價(jià)值理念的束縛和影響，自上而下授權(quán)的權(quán)力制度模式始終沒有打破，決策權(quán)力界限模糊，缺乏權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督的意識(shí)和做法可謂根深蒂固，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)習(xí)慣了援用多年的強(qiáng)勢(shì)態(tài)度，忘卻了自身權(quán)限終止的邊緣，行政決策中的“一把手”成為權(quán)力之根本。由此導(dǎo)致的直接后果就是，享有行政決策權(quán)的主體在行政決策過程中，恣意妄行、為所欲為、以公謀私、損公肥私的現(xiàn)象屢有發(fā)生。面對(duì)遠(yuǎn)未厘清的決策權(quán)力邊界，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中所提出的“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”。其核心是改革現(xiàn)行的權(quán)力制度，重塑領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)限邊界，具有豐富內(nèi)涵和重要的價(jià)值意義。

第二，行政決策責(zé)任分擔(dān)不明。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國(guó)1982年憲法確定的一項(xiàng)重要制度，它意味著在中國(guó)的政治實(shí)踐中，重大行政決策須通過行政會(huì)議集體討論、集體研究，在充分的民主討論的基礎(chǔ)上由行政首長(zhǎng)考量定奪，一般的行政決策也應(yīng)當(dāng)由行政首長(zhǎng)決定。但是，實(shí)踐中不僅對(duì)于責(zé)任追究對(duì)象具體分擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任還是其他責(zé)任不清楚，而且對(duì)于黨政之間、不同層級(jí)之間、正副職之間的責(zé)任該如何確定，也難以做出恰當(dāng)?shù)脑u(píng)判。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)行之后，行政首長(zhǎng)的權(quán)力和利益有了充分的保障，但行政副職作為組織系統(tǒng)中輔助“一把手”開展工作的管理成員，通常會(huì)因“歸口分管”而分享了正職的部分權(quán)責(zé)。然而，由于缺少較為合理化的權(quán)限區(qū)分，這種首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在人格化責(zé)任淡化中出現(xiàn)了“有管無(wú)管”或者“代人受過”的錯(cuò)位現(xiàn)象。名義上是“一把手”負(fù)責(zé)，實(shí)際上往往只追究分管副職的責(zé)任，責(zé)任追究在一些地方副職成了“替罪羊”[8]。行政正副職之間的權(quán)責(zé)倒錯(cuò)，明顯違背了權(quán)責(zé)一致的制度設(shè)計(jì)初衷。

第三，行政決策黨政責(zé)任模糊。黨管干部原則是中國(guó)干部工作的靈魂。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就是在黨管干部總的原則和前提下，授權(quán)單位行政首長(zhǎng)獨(dú)立行使干部管理權(quán)的具體方式，是抽象黨管干部原則的具體實(shí)踐應(yīng)用。這一指導(dǎo)性原則之于行政決策，要求行政機(jī)關(guān)黨組（黨委）應(yīng)當(dāng)在決策過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證黨的路線方針政策和黨委部署得以貫徹落實(shí)。但是，由于黨政班子之間分工交叉，工作權(quán)限和職責(zé)相互重疊，導(dǎo)致黨組織不適當(dāng)?shù)卮婧桶k了政府的職能，造成了黨不管黨，削弱了黨的執(zhí)政能力；同時(shí)還造成了政不管政，削弱了政府的功能。看似清晰的理論界分，卻實(shí)際上遭遇著責(zé)任追究對(duì)象難以準(zhǔn)確認(rèn)定的突出問題。

除此之外，行政決策責(zé)任追究對(duì)象的模糊還表現(xiàn)以下兩方面。

第一，責(zé)任追究對(duì)象是集體還是個(gè)人的模糊。在目前的情況下，我們的制度對(duì)于一把手的決策失誤未必沒有嚴(yán)格的制度約束。也就是說(shuō)，對(duì)一把手的責(zé)任追究并沒有有效遏制“一言堂”決策現(xiàn)象，那么，我們同樣要對(duì)附議錯(cuò)誤決策也要追責(zé)的制度效果打上一個(gè)大大的問號(hào)。領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決策的事項(xiàng)出了問題，難以追究個(gè)人責(zé)任。對(duì)于“齊抓共管、集體決策”的事情，一旦出現(xiàn)不良后果時(shí)，就出現(xiàn)了“權(quán)力是個(gè)人的，責(zé)任是集體的”異象，進(jìn)行責(zé)任追究則更難落實(shí)，這也是目前對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)集體的責(zé)任重視不夠的原因。集體研究成了決策責(zé)任不予追究或無(wú)法追究的代名詞。我們認(rèn)為，“行政機(jī)關(guān)是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制機(jī)關(guān)，不存在集體決策，只存在集體研究討論，集體討論不意味著集體決定，是行政首長(zhǎng)通過集體討論后個(gè)人決定，且通常只能由行政首長(zhǎng)來(lái)拍板。因此，在集體決策中，應(yīng)該由首長(zhǎng)個(gè)人承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不應(yīng)株連其他人”[9]。

第二，前任決策，后任出事，責(zé)任在誰(shuí)很難分清。對(duì)于前任的決策，后任往往以事過境遷、資料缺失、法不責(zé)眾、調(diào)查困難等因素一推了之，對(duì)于一些行政決策失誤準(zhǔn)確界定是原任責(zé)任或現(xiàn)任責(zé)任、主管責(zé)任或直接責(zé)任、個(gè)人責(zé)任或集體責(zé)任，確實(shí)很難。由于任期制不能嚴(yán)格執(zhí)行，官員調(diào)動(dòng)“個(gè)人化”、隨意性強(qiáng)，所以一些官員只重視眼前的效果，忽視長(zhǎng)期的后果。一些行政決策在出現(xiàn)問題時(shí)，決策者已經(jīng)升遷或者異地交流，不僅責(zé)任追究不能實(shí)現(xiàn)，甚至接任的官員為了澄清責(zé)任，而有意回避，或者為了保護(hù)上級(jí)，刻意掩蓋。如有的項(xiàng)目籌備投資長(zhǎng)達(dá)幾年，由前任做出決策，后任完成，項(xiàng)目完成的優(yōu)劣與責(zé)任不易劃分；而且市場(chǎng)情況是不斷變化的，出現(xiàn)損失浪費(fèi)，前后任往往相互推卸責(zé)任。這類問題和情況很復(fù)雜，諸多主客觀因素交織在一起，致使現(xiàn)在調(diào)查核實(shí)以前的問題很難搞清，有的甚至是一筆糊涂賬，最后往往是不了了之。

五、行政決策責(zé)任追究法定程序失范

正當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的保證?！俺绦蚴侨魏我豁?xiàng)健全的制度所必備的要素，正是程序決定了嚴(yán)格的法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”[10]。在現(xiàn)代社會(huì)中，由于行政權(quán)力已達(dá)到了空前強(qiáng)大的程度，因而必須借助其他權(quán)利或權(quán)力、通過其他途徑對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約?！八梢宰?，但必須為它所犯下的不公付出代價(jià)?！盵11]（p.49）通過行政程序?qū)?quán)力行使進(jìn)行事前和事中的監(jiān)督和制約，保障相對(duì)方的合法權(quán)益，已成為現(xiàn)代行政法的一個(gè)重要特征，這也是現(xiàn)代行政程序日益走向法典化、法治化的根本原因所在。

然而，“與西方重視法律程序理論相對(duì)照，中國(guó)的法學(xué)家們?cè)诳疾旆ㄖ平ㄔO(shè)時(shí)更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)令行禁止、正名定分的實(shí)體合法性方面，而對(duì)于在現(xiàn)代法治中理應(yīng)占樞紐地位的法律程序則缺乏應(yīng)有的關(guān)注和理解”[12]（p.85）。這樣的理念也深刻地影響著中國(guó)的立法實(shí)踐。盡管，全國(guó)各地相繼建立的行政決策責(zé)任追究制度，在依法治國(guó)的時(shí)代洪流中，百花齊放，精彩紛呈，一路高歌猛進(jìn)。但是，由于中國(guó)行政決策法治建設(shè)起步較晚，尚未有統(tǒng)一規(guī)范的行政程序法，加上一直以來(lái)“重實(shí)體，輕程序”傳統(tǒng)思想的影響，對(duì)行政決策及其責(zé)任追究程序的重視不夠，現(xiàn)行法律規(guī)范所規(guī)定的決策責(zé)任追究程序及決策失誤的責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式，都過于原則和簡(jiǎn)單，存在著諸多不足之處。

當(dāng)前的行政決策責(zé)任追究的體制機(jī)制還不夠完善，行政決策責(zé)任追究程序的啟動(dòng)、調(diào)查、決定、期限、送達(dá)、公開等程序普遍沒有詳細(xì)規(guī)定，關(guān)于責(zé)任追究主體回避的規(guī)定、責(zé)任追究主體組成的規(guī)定、責(zé)任追究對(duì)象申辯程序的規(guī)定、復(fù)議程序的規(guī)定等也都沒有形成制度規(guī)范。在全國(guó)各地的重大行政決策程序規(guī)定中，大部分都采用“違反本規(guī)定，導(dǎo)致重大行政決策失誤并造成嚴(yán)重后果的，依法給予直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分”?！皼Q策執(zhí)行單位拒絕、拖延執(zhí)行重大行政決策，導(dǎo)致決策不能全面、及時(shí)、正確實(shí)施的，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)、任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察部門依照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，給予直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分”之類的表述一語(yǔ)帶過。這樣的法律援用表述方式，雖然明確了責(zé)任追究的法律依據(jù)和適用法律規(guī)范，但這樣的規(guī)定在責(zé)任追究程序環(huán)節(jié)依然不夠清晰，沒有做到與《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的有效銜接。如《暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)，同時(shí)需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理?！比珖?guó)各地對(duì)于行政決策責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定，僅僅局限于行政處分，而沒有具體規(guī)定其他責(zé)任的追究方式。這樣的規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致行政處分代替黨紀(jì)政紀(jì)處分，代替了刑事處罰，從而減輕了對(duì)責(zé)任追究對(duì)象的責(zé)任追究。

此外，我們認(rèn)為，法律責(zé)任是行政決策問責(zé)體系得以實(shí)現(xiàn)的最后一道防線。應(yīng)當(dāng)最具有公正性和警示性。但是，由于行政決策責(zé)任追究法律文本的失范混亂，使得法律責(zé)任與政治責(zé)任、道德責(zé)任等類型界限模糊不清，責(zé)任追究實(shí)踐中避重就輕，以罰代刑的現(xiàn)象屢見不鮮[13]。在相關(guān)立法未就決策責(zé)任追究對(duì)象具體責(zé)任的承擔(dān)方式作出明確規(guī)定的前提下，即使幾乎完全類似的行政決策失誤，在責(zé)任追究過程中也并不能保證同樣的責(zé)任分擔(dān)結(jié)果。實(shí)際上，試圖列舉式規(guī)定決策失誤的責(zé)任追究類型和裁量幅度，未免顯得荒唐和滑稽，也幾無(wú)可能做到科學(xué)、合理。同時(shí)，由于行政決策責(zé)任追究機(jī)制與程序的漏洞，在責(zé)任追究過程中，絕大多數(shù)責(zé)任追究對(duì)象是保持沉默的，沒有對(duì)組織處理做出令人信服的解釋、說(shuō)明和申辯，致使責(zé)任追究的過程粗暴化、情緒化，這既讓群眾對(duì)處理的理由產(chǎn)生懷疑，也不利于決策主體自身正當(dāng)權(quán)利的維護(hù)。

當(dāng)決策失誤發(fā)生了并且予以確認(rèn)后，如何對(duì)決策失誤的人員進(jìn)行責(zé)任追究就更為重要。由于責(zé)任追究對(duì)象存在差異，責(zé)任形式也必然有別。但是，“我國(guó)實(shí)行黨管干部原則，同時(shí)人大代表未實(shí)行專職制和常任制，因此多數(shù)政府官員同時(shí)又是黨員，還有些是人大代表。不同的政治身份要求政府官員向不同的對(duì)象負(fù)責(zé)。按照公共行政理念，政府官員所負(fù)責(zé)的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)；按照政黨政治的要求，黨員應(yīng)該向其所屬的政黨負(fù)責(zé)；按照代議制的要求，民選官員應(yīng)向代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同時(shí)代表應(yīng)該向其選民負(fù)責(zé)。這種多重身份導(dǎo)致政府官員在責(zé)任劃分和承擔(dān)中混亂”[14]。

六、行政決策責(zé)任追究效果備受質(zhì)疑

不能否認(rèn)，隨著中國(guó)行政決策責(zé)任追究制度的發(fā)展和健全，以及行政決策責(zé)任追究力度的不斷加強(qiáng)，決策失誤責(zé)任追究起到了明顯的效果，有力地改變了一些領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力濫用、用權(quán)不慎、甚至不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象，對(duì)于轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)也起到了積極的作用。不斷進(jìn)行的行政決策責(zé)任追究制度完善與追責(zé)實(shí)踐表明，作為“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政理念的體現(xiàn)，行政決策的責(zé)任追究在歷史長(zhǎng)河中絕不會(huì)是一陣風(fēng)，而將在實(shí)踐中朝著制度化、法律化的方向發(fā)展。事實(shí)上，在基層，不少官員已有了切膚之感，不少人慨嘆：“如今官越來(lái)越難當(dāng)了，責(zé)任愈來(lái)愈大，權(quán)力愈來(lái)愈小?！痹S多人已經(jīng)開始意識(shí)到，“當(dāng)官也逐漸成了高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)”。在大大小小的會(huì)議場(chǎng)合，“從政就要如履薄冰、如臨深淵”這樣的話也被多次提及[15]。

同時(shí)，我們也注意到，近年來(lái)，中國(guó)雖然在不斷完善行政決策責(zé)任追究的有關(guān)立法，但研究受社會(huì)關(guān)注的行政決策失誤事件時(shí)不難發(fā)現(xiàn)，行政決策失誤的責(zé)任追究制度在不斷取得實(shí)效、深入人心的同時(shí)，我們對(duì)于決策失誤的追究實(shí)踐更多時(shí)候還是保持著行政性的傳統(tǒng)思維和處理方式。在這個(gè)信息化和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，任何部門都無(wú)法忽視輿論監(jiān)督的力量，各級(jí)政府部門都非常注重自己在群眾中的公共形象，生怕被媒體和輿論抓住把柄。在許多時(shí)候，決策失誤責(zé)任追究的動(dòng)力中，公眾輿論起到了很大的作用，決策失誤責(zé)任追究的實(shí)施更多地取決于媒體與公眾的關(guān)注程度，而不是事件本身的大小。責(zé)任追究也成了一種規(guī)避民眾輿論風(fēng)頭的特有方式，而且責(zé)任追究的形式也更多停留在所謂的道德責(zé)任和政治責(zé)任層面。加強(qiáng)責(zé)任追究的手段也多是前緊后松的運(yùn)動(dòng)式，即對(duì)敏感決策失誤的責(zé)任追究對(duì)象加大處罰力度，然后再找機(jī)會(huì)讓他們轉(zhuǎn)任其他職務(wù)，顯示出責(zé)任追究效果較大的不確定性，在民眾的視野中遠(yuǎn)沒有達(dá)到責(zé)任追究的預(yù)期目的。

多年來(lái)，行政決策責(zé)任追究讓人記憶深刻的畫面就是，強(qiáng)化責(zé)任追究是被提到次數(shù)較多的一個(gè)詞，但也是被質(zhì)疑較多的一個(gè)詞。僅從表面上來(lái)看，這仿佛是給眾多官員的一個(gè)“緊箍咒”，讓他們對(duì)自己的工作產(chǎn)生一種責(zé)任感，可是從一次又一次被追責(zé)的官員復(fù)出以后，大家就明白過來(lái)了，原來(lái)這個(gè)“強(qiáng)化責(zé)任追究”只不過是一個(gè)幌子，追究了半天也只是高高舉起，輕輕放下，輕描淡寫或者暴風(fēng)驟雨般的最終效果都會(huì)備受質(zhì)疑，又讓人頗感無(wú)奈。如果所謂的問責(zé)只是應(yīng)對(duì)民意、取悅輿論的一種暫時(shí)策略，這樣的追究顯然面臨著被異化的危險(xiǎn)，還沒有真正觸及責(zé)任追究制度的根本意義。真正的“責(zé)任追究”，既來(lái)自于制度的硬規(guī)定，也來(lái)自民眾與輿論的軟壓力，還來(lái)自于官員自身的道德自覺以及更為深厚的政治氛圍。如果輕易讓那些主觀世界沒有絲毫改造的“問題官員”復(fù)出，誰(shuí)也不能保證他們不再犯同樣的錯(cuò)誤，甚至誤黨、誤國(guó)、誤民。

行政決策責(zé)任追究制度，本來(lái)就是一種對(duì)政府及其官員的行為和后果追究責(zé)任的制度。作為一種基本制度，行政決策責(zé)任追究還亟待進(jìn)一步完善透明、回應(yīng)機(jī)制，努力塑造公信力。在現(xiàn)實(shí)中，公眾對(duì)行政決策責(zé)任追究制度實(shí)施普遍存在疑問的主要原因在于責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)和程序還存在著一些模糊的地方，政府的標(biāo)準(zhǔn)和群眾的標(biāo)準(zhǔn)之間存在錯(cuò)位，行政決策責(zé)任追究的力度與和廣大群眾的期望之間存在較大的落差。習(xí)近平指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。一些行政決策失誤的發(fā)生，表面看是“拍腦袋”，實(shí)則是一種權(quán)力的慣性驕縱使然。在這些地方和部門，權(quán)力一直沒有被關(guān)進(jìn)籠子，而是“養(yǎng)在深閨人未識(shí)”。實(shí)踐證明，決策者的行政權(quán)力能否有效地被“關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，不僅要嚴(yán)格約束已持權(quán)柄的官員，更要避免權(quán)力被問題官員輕易取得。只有程序規(guī)范，制度才不至于被扭曲變形甚至異化；只有程序透明，才能使責(zé)任追究的過程與結(jié)果接受公眾的監(jiān)督，責(zé)任追究才不至于只是“圈子內(nèi)”的事情。其實(shí)，公眾的質(zhì)疑，也是一種正能量。唯有不懈的質(zhì)疑，才會(huì)不斷砥礪政府信息公開的速度與力度，才會(huì)在權(quán)威解疑中修復(fù)社會(huì)互信，增進(jìn)政府權(quán)威與合法認(rèn)同。這就要求建立起綱紀(jì)嚴(yán)明的制度規(guī)范，持之以恒地加以貫徹，嚴(yán)密細(xì)致地加以完善以消除模糊和灰色地帶。唯有如此，行政決策責(zé)任追究的實(shí)施效果才不會(huì)遭致過多的質(zhì)疑與批評(píng)，愈加彰顯民主參與、尊重民權(quán)的內(nèi)在價(jià)值。

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