環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失及其成因分析

劉志堅(jiān)

(蘭州大學(xué)法學(xué)院，甘肅蘭州 730000)

人類法制文明演化的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，法律責(zé)任既是法的國(guó)家強(qiáng)制性的基本表現(xiàn)，更是各項(xiàng)法律制度得以有效貫徹執(zhí)行的根本保障，離開了法律責(zé)任的科學(xué)、合理設(shè)定及其有效實(shí)現(xiàn)，既設(shè)相關(guān)法律制度就不可能得到良好的貫徹執(zhí)行。環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)對(duì)于環(huán)境資源法制及生態(tài)文明建設(shè)具有同樣重要的功能與價(jià)值。近年來(lái)之所以環(huán)境監(jiān)管不作為、消極作為以及不嚴(yán)格依法辦事等問(wèn)題在中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域表現(xiàn)得較為突出，其成因固然是多方面的，但與環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失，以及因其設(shè)定缺失所致環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任在實(shí)踐中不能得到有效實(shí)現(xiàn)有著深刻的內(nèi)在關(guān)系。研究環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義與價(jià)值。有識(shí)于此，筆者擬就環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定缺失及其成因作初步的理論總結(jié)與分析，以期能夠喚起學(xué)界對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定與實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的進(jìn)一步關(guān)注與研究。

一、基礎(chǔ)性概念的界定

概念是一事物區(qū)別于它事物的本質(zhì)屬性的反映，它既是人類思維的基本細(xì)胞、思維形式，更是思維運(yùn)動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)?！耙粋€(gè)概念就是科學(xué)某個(gè)方面的規(guī)范，用以決定某一特殊對(duì)象歸屬于哪一類。因此，對(duì)科學(xué)概念的正確理解有重要意義，許多科學(xué)概念都要在掌握了其所構(gòu)成的一系列術(shù)語(yǔ)之后才能夠被理解”［1］。因本論題所涉及的環(huán)境監(jiān)管、行政責(zé)任、行政責(zé)任的設(shè)定與缺失等基礎(chǔ)性概念，學(xué)界或?qū)ζ鋬?nèi)涵與外延有不同理解，或尚無(wú)明確的定義解說(shuō)，故對(duì)它們作必要的理論界定與闡釋無(wú)疑是展開本文研究的邏輯起點(diǎn)。

(一)環(huán)境監(jiān)管

對(duì)于環(huán)境監(jiān)管概念，目前學(xué)界主要在以下三種意義上理解與使用:一是把環(huán)境監(jiān)管視為環(huán)境管理與環(huán)境監(jiān)督的集合概念，將包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的相關(guān)單位與個(gè)人對(duì)環(huán)境的管理與監(jiān)督活動(dòng)均視為環(huán)境監(jiān)管。如有論著認(rèn)為:“環(huán)境監(jiān)管由環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境管理兩部分組成，兩者是相互貫通、相互依存、缺一不可的統(tǒng)一整體。一方面，環(huán)境管理專指環(huán)境資源行政管理部門對(duì)各種影響環(huán)境資源的行為進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)控的行政管理活動(dòng)，即狹義上的環(huán)境行政管理。它是國(guó)家機(jī)關(guān)在環(huán)境行政活動(dòng)中的一項(xiàng)重要而特有的職權(quán)，非一般社會(huì)主體所享有。另一方面，環(huán)境監(jiān)督是指除國(guó)家機(jī)關(guān)的環(huán)境管理行為外，企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民可以制約環(huán)境管理的行為和檢控破壞環(huán)境的行為?！保?］有論著認(rèn)為:“環(huán)境監(jiān)管模式是指國(guó)家為保護(hù)環(huán)境所采取的一系列監(jiān)督管理環(huán)境的有效模式，其包含環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境管理兩個(gè)層面:環(huán)境監(jiān)督來(lái)自國(guó)家政府、管理機(jī)關(guān)及民眾監(jiān)督;環(huán)境管理包含行政管理和社會(huì)成員自我管理?！保?］二是將環(huán)境監(jiān)管理解為有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境的監(jiān)督與管理。如有論著認(rèn)為:“環(huán)境監(jiān)管不僅僅是行政部門的職責(zé)，而且也是立法部門和司法部門的職責(zé)……”［4］有論著認(rèn)為:“環(huán)境監(jiān)督管理，又稱環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，是環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境管理的合稱。它是指為了保護(hù)和改善環(huán)境，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督促檢查和指導(dǎo)等活動(dòng)的總稱?！保?］從這種意義上所理解的環(huán)境監(jiān)管實(shí)則包括了相關(guān)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)履行與環(huán)境保護(hù)或與環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能的公權(quán)力活動(dòng)。三是將環(huán)境監(jiān)管理解為行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境的監(jiān)督與管理，即所謂“單一的政府環(huán)境監(jiān)管”或者狹義上的環(huán)境行政管理。近年來(lái)環(huán)境法學(xué)者主張借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)中國(guó)環(huán)境監(jiān)管模式，以實(shí)現(xiàn)“由從單一的政府環(huán)境監(jiān)管模式逐步向政府監(jiān)管、第三方監(jiān)管和自我監(jiān)管的混合型監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變;從對(duì)強(qiáng)制監(jiān)管手段的偏執(zhí)逐步向發(fā)揮多種手段優(yōu)勢(shì)的綜合性監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變”［6］。但考慮到無(wú)論對(duì)環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)涵外延作何種界定，行政機(jī)關(guān)無(wú)疑是最主要的環(huán)境監(jiān)管主體，且在中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)之中行政責(zé)任的缺失主要表現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)管行政主體及其公務(wù)員行政責(zé)任的缺失，故將本文所稱環(huán)境監(jiān)管限于政府及其相關(guān)行政部門對(duì)環(huán)境及影響環(huán)境的行為、事項(xiàng)等所實(shí)施的監(jiān)督與管理活動(dòng)，即狹義上的環(huán)境行政管理。

(二)行政責(zé)任

責(zé)任是多學(xué)科交叉研究的重要對(duì)象。由于學(xué)科及研究、表達(dá)語(yǔ)境的不同，人們對(duì)責(zé)任本身的理解認(rèn)識(shí)也有所不同。行政責(zé)任屬于一種特定責(zé)任類型，是行政學(xué)與法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的復(fù)雜概念。在行政學(xué)領(lǐng)域，“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的”［7］，行政責(zé)任被學(xué)者們視為現(xiàn)代行政的一種基本價(jià)值取向及民主治理的重要基礎(chǔ)并給予了高度關(guān)注，相關(guān)論著對(duì)行政責(zé)任概念從不同研究視角作了較多且不盡相同的定義闡釋，但通常認(rèn)為行政學(xué)意義上的行政責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員基于國(guó)家公職身份及其相應(yīng)職責(zé)權(quán)限而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政治責(zé)任、法律責(zé)任、道義責(zé)任與狹義上的行政責(zé)任(行政職責(zé))。在法學(xué)領(lǐng)域，法律責(zé)任通常有廣義與狹義的理解，“廣義的法律責(zé)任就是一般意義上的法律義務(wù)的同義詞，狹義的法律責(zé)任則是由違法行為所引起的不利法律后果”［8］(學(xué)界還將廣義上的法律責(zé)任稱之為第一性義務(wù)、積極義務(wù)，將狹義上的法律責(zé)任稱之為第二性義務(wù)、消極義務(wù))①如有著作將法律責(zé)任界定為一種特殊意義上的義務(wù)，并認(rèn)為“所謂特殊意義上的義務(wù)是與一般意義上的義務(wù)相對(duì)而言的。一般意義上的義務(wù)又稱第一性義務(wù)，即通常人們所說(shuō)的法律義務(wù)，包括法定的作為或不作為義務(wù)以及合法約定的作為或不作為義務(wù);特殊意義上的義務(wù)又稱第二性義務(wù)，通常是指由于違反了法定義務(wù)或約定義務(wù)而引起的新的特定義務(wù)。例如，違反了法律規(guī)定的不得殺人的不作為義務(wù)，就可能引起接受刑罰處罰的義務(wù);違反了合同規(guī)定的按期付款的義務(wù)，就可能引起賠償對(duì)方損失的義務(wù)等等”(參見:張文顯《法理學(xué)》北京:高等教育出版社、北京大學(xué)出版社1999版第121頁(yè))。。與對(duì)法律責(zé)任概念的理解相適應(yīng)，在行政法學(xué)上對(duì)行政責(zé)任也相應(yīng)有廣狹義之分，“在廣義上，行政責(zé)任是指行政法律規(guī)范為行政責(zé)任主體(或是國(guó)家行政主體，或?yàn)樾姓申P(guān)系主體等)所規(guī)定的，在具體的行政法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)履行和承擔(dān)的義務(wù)，包括所謂的積極行政義務(wù)和消極行政義務(wù)。在狹義上，行政責(zé)任是指行政責(zé)任主體因行政違法或部分行政不當(dāng)(或直接表述為行政違法)所引起的法律后果”［9］。本文的行政責(zé)任概念從狹義而言，即環(huán)境行政法律關(guān)系主體因違反環(huán)境行政法律規(guī)范的規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境行政法意義上的否定性的、不利法律后果，主要是指作為環(huán)境監(jiān)管主體的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政責(zé)任。

(三)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定與缺失

環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任是法律責(zé)任的一種類型，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定屬于立法活動(dòng)的范疇，通常是指享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)借助相應(yīng)的立法文件形式并依照規(guī)定的程序設(shè)置環(huán)境行政責(zé)任的活動(dòng)，其核心是以特定的法律條文設(shè)定或規(guī)定違反環(huán)境監(jiān)管法定義務(wù)的責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的行為模式及其法律后果。環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)兩者之間有深刻的內(nèi)在關(guān)系，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定是環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的前提與基礎(chǔ)，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)則是環(huán)境行政責(zé)任設(shè)定的必然要求。“缺失”概念在語(yǔ)詞學(xué)意義上泛指事物的缺陷與失誤，所謂環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失，就是指現(xiàn)行立法對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定所存在的缺陷、缺點(diǎn)與失誤。

二、環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失的主要表現(xiàn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，為了遏制環(huán)境監(jiān)管違法行為，提高環(huán)境監(jiān)管質(zhì)量與效能，從中央到地方先后制定頒布了一大批關(guān)于環(huán)境行政處分及環(huán)境保護(hù)行政問(wèn)責(zé)等方面的行政規(guī)章及規(guī)范性文件②例如，在中央層面有《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》(監(jiān)察部、國(guó)家環(huán)?？偩郑?006年)、《海域使用管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》(中央紀(jì)委、監(jiān)察部、國(guó)家海洋局，2008年)等部門規(guī)章;在地方層面代表性的文件有重慶市《關(guān)于違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)行政處分的暫行規(guī)定》(省監(jiān)察局、環(huán)保局，2000年)。湖北省《關(guān)于違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)行政處分的暫行規(guī)定》(省監(jiān)察廳、環(huán)保局，2002年)、新疆維吾爾族自治區(qū)《關(guān)于違反環(huán)境保護(hù)規(guī)定行政處分暫行辦法》(自治區(qū)環(huán)保局、監(jiān)察廳，2002年)、安徽省《對(duì)違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定行為的行政處分規(guī)定》(省監(jiān)察廳、環(huán)保局，2002年)、《山西省環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》(省監(jiān)察委員會(huì)、環(huán)保局，2006年)、《哈爾濱市環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)工作人員違法違紀(jì)違令行為處理暫行規(guī)定》(市監(jiān)察局、環(huán)保局，2006年)、《貴州省環(huán)境保護(hù)局行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制暫行辦法(試行)》(省環(huán)保局，2006年)、《青島市環(huán)境保護(hù)局行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》(青島市環(huán)保局黨組，2010年)、《廣西壯族自治區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)暫行辦法》(自治區(qū)黨委、政府，2012年)等。。這些專門性文件，雖然在實(shí)踐中發(fā)揮了一定的積極作用，但并未能從根本上改變中國(guó)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失的現(xiàn)狀。環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失仍然突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定主體較為混亂，已頒布的關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的專門性文件效力層級(jí)過(guò)低且問(wèn)題叢生。行政責(zé)任涉及責(zé)任主體的切身利益，責(zé)任法定理應(yīng)是設(shè)定行政責(zé)任必須遵循的基本原則之一。責(zé)任法定，不但要求包括環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任在內(nèi)的行政責(zé)任須通過(guò)立法途徑并借助立法文件來(lái)設(shè)定，而且要求視擬設(shè)定行政責(zé)任對(duì)責(zé)任主體權(quán)益影響程度的不同而依法劃分不同立法主體設(shè)定行政責(zé)任的權(quán)限，特別是對(duì)那些事關(guān)責(zé)任主體重要權(quán)益的行政責(zé)任的設(shè)定應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行法律保留、法規(guī)保留，限制行政規(guī)章的設(shè)定權(quán)，排除非立法性文件設(shè)定環(huán)境行政責(zé)任的可能性(非立法性文件只能對(duì)立法文件所設(shè)定的行政責(zé)任作相應(yīng)的實(shí)施性或執(zhí)行性規(guī)定)。因中國(guó)法律尚未對(duì)行政責(zé)任的設(shè)定主體及其設(shè)定權(quán)限做出明確劃分，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)立法主體應(yīng)有權(quán)更有責(zé)任設(shè)定較為具體的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任，但其對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定明顯稀缺、虛化，而行政規(guī)章制定主體尤其是不享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)等又在大量設(shè)定或規(guī)定具體的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任。就此現(xiàn)狀并不難洞見環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定的悖理之處。如果主要依靠行政規(guī)章以及其他性質(zhì)的規(guī)范性文件設(shè)定環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，不但難以避免設(shè)定主體混亂③目前從省級(jí)人民政府到縣鄉(xiāng)一級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)都頒布了為數(shù)眾多的環(huán)境行政處分或環(huán)境問(wèn)責(zé)的規(guī)范性文件，且文件既有環(huán)境保護(hù)行政主體自行頒發(fā)的，更有監(jiān)察機(jī)關(guān)與環(huán)保機(jī)關(guān)聯(lián)發(fā)的，還有行政主體與黨委聯(lián)發(fā)的，甚至還有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)黨組自行頒發(fā)的。、統(tǒng)一性與科學(xué)性不足、責(zé)任設(shè)定與追究黨政不分、責(zé)任設(shè)定越權(quán)、人治色彩濃厚、法治化程度不高等突出問(wèn)題，而且也不可能有效而合法地創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任及其制度，無(wú)法從根本上矯正環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定的缺失。這是因?yàn)椋?guī)章及其以下的其他性質(zhì)的規(guī)范性文件的失范問(wèn)題歷來(lái)就比較突出，加之其法律效力位階過(guò)低，不但在法定的行政處分責(zé)任之外難以合法創(chuàng)設(shè)新的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任形式，而且不能合法設(shè)定對(duì)環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行有效異體問(wèn)責(zé)的制度與機(jī)制。

第二，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任規(guī)范與環(huán)境監(jiān)管義務(wù)規(guī)范的設(shè)置缺乏合理對(duì)應(yīng)與銜接。環(huán)境監(jiān)管義務(wù)即所謂的“第一性義務(wù)”是指立法文件對(duì)環(huán)境監(jiān)管者(包括環(huán)境監(jiān)管主體及其公務(wù)員)在環(huán)境監(jiān)管方面應(yīng)當(dāng)做什么(應(yīng)為)和不得做什么(勿為)的規(guī)定，而環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任即所謂的“第二性義務(wù)”則是環(huán)境監(jiān)管者因未履行或者未按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)履行環(huán)境監(jiān)管義務(wù)而必須承擔(dān)的環(huán)境行政法上的不利法律后果。環(huán)境監(jiān)管義務(wù)與環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任兩者之間有深刻的內(nèi)在邏輯聯(lián)系:環(huán)境監(jiān)管義務(wù)是環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的前提與基礎(chǔ)，無(wú)環(huán)境監(jiān)管法定義務(wù)即無(wú)相應(yīng)的行政責(zé)任以及其他法律責(zé)任;環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任則是實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管義務(wù)的保障，沒有法律責(zé)任保障的法律義務(wù)易成具文。因此，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定必須要與環(huán)境監(jiān)管義務(wù)的設(shè)定科學(xué)、合理地對(duì)應(yīng)與銜接。雖然我們并不完全贊同“為了保障法律義務(wù)被充分、妥善地履行，立法中就必須全面地規(guī)定法律責(zé)任，在法律責(zé)任與法律義務(wù)之間實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，做到有一個(gè)法律義務(wù)條款，就必須有一個(gè)法律責(zé)任條款與之對(duì)應(yīng)”［10］的觀點(diǎn)，但在環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中對(duì)于那些事關(guān)環(huán)境監(jiān)管效能、質(zhì)量，以及國(guó)家、集體、公民重要權(quán)益實(shí)現(xiàn)與保障的事項(xiàng)，設(shè)定明確的法律義務(wù)條款，并相對(duì)應(yīng)地設(shè)定違反該類義務(wù)性條款的具體行政責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)法定環(huán)境監(jiān)管義務(wù)與環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的有機(jī)、合理銜接與契合則是十分必要的。但從中國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定實(shí)際看，環(huán)境監(jiān)管義務(wù)與環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定存在明顯的脫節(jié)或者不協(xié)調(diào)問(wèn)題。其不但表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管的義務(wù)性規(guī)范(包括禁止性規(guī)范)設(shè)定相對(duì)稀缺，總量明顯不足，更表現(xiàn)在即便設(shè)定了一些環(huán)境監(jiān)管的義務(wù)性規(guī)范，往往也缺乏相對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任條款設(shè)置。以《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定為例，該法第二章“大氣污染防治的監(jiān)督管理”雖有條文13條，但多屬于對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人在大氣污染防治方面的義務(wù)性規(guī)定及對(duì)于環(huán)境監(jiān)管主體的授權(quán)性規(guī)定，較典型的涉及環(huán)境監(jiān)管的義務(wù)性規(guī)范規(guī)定實(shí)際只有第十七條第三款“未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃”。第二十條第二款“在大氣受到嚴(yán)重污染，危害人體健康和安全的緊急情況下，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)鼐用窆?，采取?qiáng)制性應(yīng)急措施，包括責(zé)令有關(guān)排污單位停止排放污染物”兩款規(guī)定。該法既然設(shè)定了這兩款重要的環(huán)境監(jiān)管義務(wù)性規(guī)定，就理應(yīng)對(duì)經(jīng)限期治理仍未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者未依法采取有效強(qiáng)制性應(yīng)急措施并產(chǎn)生不良后果的環(huán)境監(jiān)管者設(shè)定明確的行政責(zé)任，但遺憾的是該法“法律責(zé)任”一章絲毫沒有相對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任等法律責(zé)任的設(shè)定。

第三，環(huán)境監(jiān)管者行政責(zé)任與環(huán)境行政相對(duì)人責(zé)任的設(shè)定嚴(yán)重失衡。環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定屬于立法行為的范疇，其作為一種立法行為應(yīng)當(dāng)遵循行政主體與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)合理均衡配置的原則，即應(yīng)當(dāng)在立法上著力避免環(huán)境監(jiān)管法律關(guān)系的主體之間，出現(xiàn)一方享有的權(quán)利(力)過(guò)多、過(guò)強(qiáng)，而另一方所承擔(dān)的義務(wù)責(zé)任過(guò)多、過(guò)重等的失衡現(xiàn)象［11］，核心是環(huán)境監(jiān)管者行政權(quán)力與義務(wù)的配置應(yīng)保持統(tǒng)一性、相適應(yīng)性，不能只重視行政權(quán)力或者權(quán)益的設(shè)定、賦予，而輕視義務(wù)或責(zé)任的規(guī)定，應(yīng)避免有權(quán)無(wú)責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生;更不能在立法上出現(xiàn)有責(zé)無(wú)權(quán)、大權(quán)小責(zé)、小權(quán)大責(zé)等權(quán)責(zé)不相適應(yīng)的問(wèn)題。但現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管法律關(guān)系主體的行政責(zé)任設(shè)定嚴(yán)重失衡，通常對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人行政責(zé)任的規(guī)定唯恐疏失、力求詳備，但對(duì)環(huán)境監(jiān)管者行政責(zé)任的規(guī)定則刻意追求簡(jiǎn)約，所設(shè)條款少之又少。具有代表性的環(huán)境保護(hù)法規(guī)在“法律責(zé)任”一章關(guān)于法律責(zé)任條款的分布情況詳見表1。

表1 環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)責(zé)任條款分布情況

從表1可見，不論是國(guó)家法律，行政法規(guī)，還是地方性法規(guī)，在法律責(zé)任條款的設(shè)置上均主要針對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人，關(guān)于環(huán)境監(jiān)管者的法律責(zé)任條款最多的只有兩條，在三部行政法規(guī)中甚至沒有規(guī)定。環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管者法律責(zé)任條款設(shè)定如此惜墨，其“重民輕官”的立法取向不言自明，當(dāng)然也就難以想象在實(shí)踐中能夠切實(shí)保障環(huán)境監(jiān)管者監(jiān)管義務(wù)的有效履行。

第四，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)設(shè)定的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任條款普遍欠缺應(yīng)有的規(guī)范性。根據(jù)立法學(xué)的一般原理，法律責(zé)任規(guī)范的設(shè)置，除了符合行為模式-法律后果或者假定-處理的規(guī)范結(jié)構(gòu)要求之外，還應(yīng)當(dāng)做到主體(究責(zé)主體與責(zé)任主體)、行為(違法行為及其情節(jié))、后果(責(zé)任及其形式)等要素的完備，語(yǔ)言表達(dá)具有確定性，做到清晰、明確、具體。但審評(píng)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的立法，不但環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的條文設(shè)置明顯稀缺，而且已有行政責(zé)任規(guī)范也呈現(xiàn)較典型的責(zé)任“虛化”現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是相當(dāng)多的關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的法律條文屬于高度概括性、原則性、準(zhǔn)據(jù)性(援引性)規(guī)定，不但缺少與既定環(huán)境監(jiān)管法律義務(wù)的有機(jī)銜接，而且對(duì)行為模式與法律后果(假定-處理)的語(yǔ)言表述過(guò)于原則、籠統(tǒng)，對(duì)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的環(huán)境監(jiān)管違法行為甚少采用明確、具體的列舉式規(guī)定;二是責(zé)任要素規(guī)定不明確、不清晰甚至存在空白。對(duì)此，我們?nèi)匀灰陨鲜?部環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管者法律責(zé)任的規(guī)定為例作具體分析(表2)。

表2 環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管者法律責(zé)任的具體規(guī)定

從表2不難看出:(1)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任主體或者責(zé)任追究對(duì)象僅限于環(huán)境監(jiān)管主體所屬國(guó)家工作人員，并不包括環(huán)境監(jiān)管主體，環(huán)境監(jiān)管主體的行政責(zé)任設(shè)定空白;(2)除《北京市水污染防治條例》作出了對(duì)環(huán)境行政違法的國(guó)家工作人員由“任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)”給予行政處分的規(guī)定之外，其他法律法規(guī)并沒有對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任追究主體作出更加具體、明確的規(guī)定;(3)在行政責(zé)任法律規(guī)范的行為模式或者假定部分，除了《水污染防治法》第六十九條、《森林法》第四十一條、《北京市水污染防治條例》第七十七條作了很簡(jiǎn)單的列舉式規(guī)定之外，其他法律法規(guī)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的條文均采用了諸如“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊”此類高度概括、涵義相當(dāng)寬泛的格式化表達(dá)，甚少對(duì)特定環(huán)境監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的環(huán)境監(jiān)管違法行為作出明確、具體的列舉式規(guī)定;(4)對(duì)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的形式，上述法律法規(guī)均采用了“依法給予行政處分”這樣的高度概括的格式化規(guī)定，既沒有對(duì)行政處分責(zé)任追究主體明確化、具體化，更沒有具體規(guī)定對(duì)何種監(jiān)管違法行為應(yīng)當(dāng)給予何種具體的行政處分。對(duì)存在如此突出的不規(guī)范問(wèn)題的行政責(zé)任條款，很難想象在實(shí)踐中能夠得到切實(shí)的執(zhí)行。

第五，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任形式設(shè)定單一，且與相關(guān)國(guó)家立法關(guān)于行政責(zé)任的規(guī)定缺乏合理銜接。中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人行政責(zé)任形式的設(shè)定較為詳備，既有行政處罰等多種制裁性行政責(zé)任形式，還有較多的補(bǔ)救性行政責(zé)任形式。但對(duì)環(huán)境監(jiān)管者行政責(zé)任形式的設(shè)定卻較為單一，不但甚少設(shè)定環(huán)境監(jiān)管行政主體的行政責(zé)任及其形式，即便對(duì)環(huán)境監(jiān)管主體所屬公務(wù)員行政責(zé)任的形式也僅限于行政處分形式，非行政處分責(zé)任形式幾屬空白④以《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五章“法律責(zé)任”的規(guī)定為例，其對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定的行政責(zé)任形式就包括了罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用、決定停業(yè)或者關(guān)閉、責(zé)令停止違法行為、責(zé)令退運(yùn)固體廢物、責(zé)令退運(yùn)危險(xiǎn)物品、責(zé)令消除污染、吊銷許可證、沒收違法所得、限期改正、限期治理、限期繳納、代為承擔(dān)處置費(fèi)用、排除危害、恢復(fù)環(huán)境原狀、賠償損失等10多種，但對(duì)于環(huán)境監(jiān)管者責(zé)任只在兩個(gè)條文涉及到“……依法給予行政處分”的原則性規(guī)定。。雖然在有的行政規(guī)章以及其他性質(zhì)的規(guī)范性文件之中，設(shè)置了一些非行政處分的行政責(zé)任形式⑤如《貴州省環(huán)境保護(hù)局行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制暫行辦法(試行)》第十一條規(guī)定局長(zhǎng)可以通過(guò)限期整改;通報(bào)批評(píng);取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)、評(píng)先資格;責(zé)令在局務(wù)會(huì)議上作出書面檢查;通過(guò)省級(jí)主要新聞媒體向社會(huì)公開道歉;停職檢查;勸其引咎辭職;提出罷免建議等方式追究局機(jī)關(guān)部門行政首長(zhǎng)的責(zé)任。，但或多或少有悖責(zé)任法定原則，其合法性、合理性值得商榷。我們認(rèn)為，在環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)之中之所以習(xí)慣用“依法給予行政處分”之類的格式化語(yǔ)言設(shè)定行政責(zé)任，可能也是在立法時(shí)考慮到對(duì)公務(wù)員行政處分責(zé)任《國(guó)家公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)已經(jīng)有較明確的規(guī)定，似無(wú)必要在行業(yè)或者部門行政管理的法律法規(guī)中對(duì)其作具體規(guī)定。毫無(wú)疑問(wèn)，追究環(huán)境監(jiān)管者的行政處分責(zé)任當(dāng)然要首先嚴(yán)格遵守和執(zhí)行行政處分的專門性法律法規(guī)的實(shí)體性與程序性規(guī)范的規(guī)定。但《國(guó)家公務(wù)員法》等對(duì)行政處分責(zé)任的規(guī)定具有基礎(chǔ)性、概括性、一般性與示向性，既不可能對(duì)各個(gè)行政管理領(lǐng)域內(nèi)特有的或者特殊的公務(wù)員之違法行為等作出更加具體明確的規(guī)定，更不可能設(shè)定對(duì)各類行政主體及其公務(wù)員的非行政處分責(zé)任形式。這就需要行業(yè)或者部門行政管理的法律法規(guī)不但應(yīng)以《國(guó)家公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》等對(duì)公務(wù)員行政處分責(zé)任的規(guī)定為據(jù)，對(duì)本行業(yè)、本部門行政管理過(guò)程中所存在的比較突出或者典型的公務(wù)員違法行為作出富有針對(duì)性的、更加具體明確的、具有實(shí)際可操作性的規(guī)定，而且應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)或部門行政管理的實(shí)際需要設(shè)定行政主體責(zé)任及對(duì)公務(wù)員的非行政處分責(zé)任形式，以實(shí)現(xiàn)行業(yè)或部門行政管理法律法規(guī)對(duì)行政責(zé)任的設(shè)定與國(guó)家對(duì)行政責(zé)任的專門性立法之間的有機(jī)分工、配合與銜接，而不應(yīng)簡(jiǎn)單作“依法給予行政處分”之類的規(guī)定(這與有了《行政處罰法》，就不可能在行業(yè)或者部門行政管理的法律、法規(guī)中對(duì)行政相對(duì)人的行政處罰責(zé)任不作更加具體、明確的規(guī)定，只作“依法給予行政處罰”的格式化表達(dá)同理)。以對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政不作為現(xiàn)象的法律規(guī)制為例，《國(guó)家公務(wù)員法》等并不可能對(duì)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域不同環(huán)境監(jiān)管工作中的行政不作為的行為表現(xiàn)作出具體規(guī)定，客觀上需要在特定的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中對(duì)嚴(yán)重影響監(jiān)管效能、質(zhì)量的行政不作為行為設(shè)定行政處分與非行政處分等具體責(zé)任形式，只有這樣才能有助于有效落實(shí)《國(guó)家公務(wù)員法》等法律關(guān)于公務(wù)員行政處分責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，也才能切實(shí)督促環(huán)境監(jiān)管者依法忠實(shí)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。在這里還有必要指出的問(wèn)題是，即便是對(duì)“行政處分”責(zé)任的規(guī)定，在有的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)之中也存在不夠合理、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題。例如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條對(duì)建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自開工建設(shè)等違法行為，規(guī)定“對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分”就不夠合理。根據(jù)該法第三條之規(guī)定，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目均應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如果建設(shè)單位是國(guó)家機(jī)關(guān)甚至國(guó)有企事業(yè)單位的，根據(jù)國(guó)家關(guān)于行政處分的法律、法規(guī)及該條規(guī)定對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員“依法給予行政處分”是可行的，但對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)有企事業(yè)單位以外的其他建設(shè)單位(如“三資企業(yè)”、民營(yíng)企業(yè)等)的工作人員就無(wú)法也不應(yīng)當(dāng)依據(jù)該條規(guī)定給予行政處分，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)并無(wú)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)有企事業(yè)單位以外的其他建設(shè)單位工作人員作出行政處分的法定權(quán)力。再如，《環(huán)境噪聲污染防治法》第五十七條第三款規(guī)定對(duì)鐵路機(jī)車不按照規(guī)定使用聲響裝置的，“由鐵路主管部門對(duì)有關(guān)責(zé)任人員給予行政處分”也不合理。因?yàn)殍F路機(jī)車不按照規(guī)定使用聲響裝置的責(zé)任人員很多情況下可能是作為工人的機(jī)車駕駛員，根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，作為行政主體的鐵路主管部門也無(wú)權(quán)對(duì)工人作出行政處分的決定，即便是鐵路主管部門依法有權(quán)給予責(zé)任人員以行政處分，其畢竟不是專門性環(huán)境監(jiān)管行政主體，如果它不去實(shí)際給予責(zé)任人員以相應(yīng)的行政處分，設(shè)定此類環(huán)境保護(hù)責(zé)任的目標(biāo)也就有可能因此而落空。

第六，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的追究者或者監(jiān)督者責(zé)任設(shè)定空白。環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的有效實(shí)現(xiàn)，既有賴于環(huán)境監(jiān)管者的自覺行動(dòng)(環(huán)境監(jiān)管者能夠自覺自愿地嚴(yán)格依法辦事，切實(shí)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，從而避免即設(shè)行政責(zé)任后果的發(fā)生，是環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的最佳狀態(tài))，更有賴于富有實(shí)效的內(nèi)外部監(jiān)督。而對(duì)環(huán)境監(jiān)管者行政責(zé)任的追究就是最為有力有效的監(jiān)督路徑與方式。如果環(huán)境監(jiān)管者不依法忠實(shí)履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，而環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任追究主體又不認(rèn)真履行法定監(jiān)督職責(zé)，不依法追究監(jiān)管者的行政責(zé)任以及其他法律責(zé)任，即便設(shè)定了再完善的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任都有可能無(wú)濟(jì)于事。因此，構(gòu)建完善的責(zé)任制度監(jiān)管監(jiān)管者與監(jiān)管監(jiān)督者具有同樣重要的意義。從中國(guó)環(huán)境監(jiān)管的實(shí)際情況看，之所以不少環(huán)境監(jiān)管主體對(duì)行政相對(duì)人的環(huán)境違法行為視而不見、聽之任之，甚至給予庇護(hù)，與有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)疏于監(jiān)督、不及時(shí)依法追究監(jiān)管者法律責(zé)任不無(wú)關(guān)系。這就需要在設(shè)定環(huán)境監(jiān)管者行政責(zé)任等法律責(zé)任的同時(shí)，也要設(shè)定責(zé)任追究者或者監(jiān)督者的相應(yīng)法律責(zé)任，以督促其忠實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)。但遺憾的是，中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)不及時(shí)依法追究環(huán)境監(jiān)管者的行政責(zé)任或者其他法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種具體法律責(zé)任鮮有具體而明確的規(guī)定。

三、環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺失的主要成因

環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定，涉及重要的利益博弈以及權(quán)利義務(wù)配置關(guān)系，深具復(fù)雜性。因而導(dǎo)致環(huán)境行政責(zé)任設(shè)定缺失的成因也必然多元而復(fù)雜。既有立法主體及其參與者的思想意識(shí)、情感偏好、價(jià)值取向、水平與能力等諸多方面的主觀原因，又有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式與水平、傳統(tǒng)文化、環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制、立法體制機(jī)制、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境等諸多方面的客觀原因。但我們認(rèn)為，其中最直接、最主要的原因有以下幾個(gè)方面。

第一，以“官本位”為代表的傳統(tǒng)思想觀念的束縛?！肮俦疚弧彼枷胧侵袊?guó)幾千年封建社會(huì)政治文化的代表。對(duì)于“官本位”的內(nèi)涵相關(guān)論著有大同小異的解說(shuō)。如有論著認(rèn)為:“‘官本位’不僅體現(xiàn)在為官者一切以官為本，更體現(xiàn)在局外人——平民百姓也以官為本，把‘官’作為自己的奮斗目標(biāo)。‘官本位’是官員利益至上，以官員的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在政治上，官員就是權(quán)力的化身，公共權(quán)力高度集中在少數(shù)官員手里，官員的行為不受民眾的監(jiān)督和制約，權(quán)力至上，權(quán)大于法……”［12］還有論著認(rèn)為:“‘官本位’至少包括四重內(nèi)涵:權(quán)力的運(yùn)行以‘官’的利益和意志為最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn);嚴(yán)格的上下層級(jí)制度，下級(jí)對(duì)上級(jí)唯命是從，上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有絕對(duì)的權(quán)力;以是否為官、官職大小、官階高低為標(biāo)尺，或參照官階級(jí)別來(lái)衡量人們的社會(huì)地位和人生價(jià)值;在上述基礎(chǔ)上形成的敬官、畏官、仇官等社會(huì)心理。人們把做官看作人生最高價(jià)值追求，并把它作為評(píng)判人生價(jià)值大小和社會(huì)地位高低的標(biāo)準(zhǔn)。”［［13］由于中國(guó)社會(huì)發(fā)展水平、歷史文化傳承、社會(huì)體制機(jī)制等因素的制約或影響，帶有封建思想殘余的“官本位”思想，在轉(zhuǎn)型期中國(guó)依然根深蒂固，與現(xiàn)代行政思想及制度文明建設(shè)背道而馳。其作為一種思想觀念、價(jià)值取向及社會(huì)現(xiàn)象，“給中國(guó)政府完成從人治到法治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)造成巨大的觀念障礙，特別是會(huì)給公務(wù)員依法行政帶來(lái)極大的消極影響”［14］?！肮俦疚弧彼枷胗^念作用于現(xiàn)實(shí)的國(guó)家行政管理領(lǐng)域，當(dāng)然會(huì)表現(xiàn)出從立法到法律的執(zhí)行偏好人治而輕視、抵觸法治;重權(quán)力運(yùn)用而輕權(quán)利保障;重權(quán)力的取得與有效配置而輕權(quán)力制約;重監(jiān)管而輕服務(wù);重對(duì)行政相對(duì)人監(jiān)管與制裁，而輕視對(duì)行政主體及其公務(wù)員的責(zé)任設(shè)定與追究。在“官本位”思想觀念作用下，在政策選擇與立法決策中偏好將權(quán)力(權(quán)利)向官員傾斜、集中，各種義務(wù)(責(zé)任)向平民傾斜、集中，習(xí)慣于用法律責(zé)任等手段“治民”，而不善于甚至也不太愿意用法律責(zé)任等手段“治吏”。尤其是擁有立法權(quán)的行政主體一般更不會(huì)自覺自愿地借助自己所制定的法律文件將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里，自縛手腳?！肮俦疚弧彼枷胗^念作用于現(xiàn)實(shí)行政管理領(lǐng)域，勢(shì)必導(dǎo)致法治行政、責(zé)任行政、陽(yáng)光行政、民主行政、服務(wù)行政等現(xiàn)代行政理念發(fā)育不良，政府行政職能演化與轉(zhuǎn)變遲緩，公務(wù)員行政倫理失范，并因此反過(guò)來(lái)影響或制約對(duì)行政主體及其公務(wù)員法律責(zé)任科學(xué)、合理、有效的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)。因此，“官本位”思想觀念的束縛，是導(dǎo)致包括環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任在內(nèi)的行政主體及其公務(wù)員法律責(zé)任設(shè)定缺失的直接而主要的原因之一。

第二，行政主導(dǎo)型立法模式的制肘。雖然近年來(lái)中國(guó)在民主立法方面有了較為明顯的進(jìn)展，但以行政為主導(dǎo)的立法模式并未因此得到根本性的改變。所謂行政主導(dǎo)立法或者行政主導(dǎo)立法模式，有論著認(rèn)為:“是指行政機(jī)關(guān)或行政權(quán)主導(dǎo)了立法過(guò)程的立法模式，即行政機(jī)關(guān)或行政權(quán)的意志成為主要的并且引導(dǎo)立法向有利于他們利益方向發(fā)展的立法模式。”［15］還有論著認(rèn)為:“就是由行政主管系統(tǒng)作為起草與制定法律的主導(dǎo)力量?！保?6］我們認(rèn)為行政主導(dǎo)型立法，就是指政府行政機(jī)關(guān)直接或者間接啟動(dòng)、引領(lǐng)、主導(dǎo)立法走向的立法模式，其不但表現(xiàn)于行政機(jī)關(guān)享有法案提請(qǐng)權(quán)、立法規(guī)劃編制或編報(bào)權(quán)、立法草案擬定權(quán)、對(duì)立法內(nèi)容的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)甚至立法事項(xiàng)的最終決策權(quán)，更突出表現(xiàn)于最終形成的立法文本內(nèi)容往往較充分體現(xiàn)或者滿足了行政機(jī)關(guān)的利益訴求與主觀意愿。以法律的制定為例，在法案的提出方面，“法案的提出主要是由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院兩個(gè)系統(tǒng)完成的，而國(guó)務(wù)院及其各部委通過(guò)行使法案提案權(quán)提出的法案遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了全國(guó)人大提出的法案”［15］P23;在法案的起草方面，“慣常做法是屬于哪個(gè)領(lǐng)域的事項(xiàng)，就交給主管該領(lǐng)域事務(wù)的政府部門承擔(dān)起草工作，由有關(guān)政府主管部門起草法案，然后交由同級(jí)人大進(jìn)行審議。雖然人大是立法機(jī)關(guān)，但其通常做法是授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法或授權(quán)行政部門起草法律案”［17］，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“目前3/4以上的法律草案都是由政府部門起草的”［18］。當(dāng)然，在中國(guó)一元多層級(jí)立法體制下，行政法規(guī)、行政規(guī)章由擁有相應(yīng)立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定，肯定離不開行政主導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)參與法律、地方性法規(guī)的起草、論證也并不是一無(wú)是處。但行政主導(dǎo)型的立法模式不論有多少優(yōu)點(diǎn)或者好處，都不可避免為行政機(jī)關(guān)憑借立法主導(dǎo)權(quán)或者優(yōu)勢(shì)地位在立法中謀取“私利”提供了可能。如果這種可能性在行政機(jī)關(guān)、立法主體的主客觀因素的作用下轉(zhuǎn)化為了現(xiàn)實(shí)的存在，那么諸如環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的缺失等不良立法問(wèn)題自然就會(huì)凸顯出來(lái)。

第三，立法主體失控的“經(jīng)濟(jì)人”特性驅(qū)使。立法是正當(dāng)配置法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、事關(guān)社會(huì)公平正義的本源性工程。因此，好的立法應(yīng)能最大限度地體現(xiàn)社會(huì)成員的共同意愿及社會(huì)公共利益，并排斥立法主體以及立法參與者“私益”或本位利益的表達(dá)。但包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)的“經(jīng)濟(jì)人”特性決定，立法的公益性表達(dá)與立法主體的“經(jīng)濟(jì)人”自利性需求永遠(yuǎn)是一對(duì)深刻矛盾，要阻斷立法主體的自利性對(duì)立法的影響絕非易事。公共選擇學(xué)派將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)運(yùn)用到政治學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域，提出了政府自利性假設(shè)，認(rèn)為政府作為“經(jīng)濟(jì)人”具有“公益人”(理想人)與“經(jīng)濟(jì)人”雙重特性。政府作為“公益人”應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公眾為本，做任何事都要首先從公眾的角度考慮，以求公共利益的最大化，而不是以追求自身利益的最大化為出發(fā)點(diǎn)，但其“經(jīng)濟(jì)人”特性決定，趨利避害、最大化地追求自身的本位利益也是政府的基本屬性，“任何人的完全大公無(wú)私和自私自利與任何政府組織的完全大公無(wú)私和自私自利都是荒謬的”［19］。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”自利性假說(shuō)，趨利避害也是立法主體尤其是作為行政立法主體的行政機(jī)關(guān)的人性特征，如果立法體制機(jī)制不健全、監(jiān)督與約束乏力、立法環(huán)境不良，加之“官本位”思想觀念等的束縛或影響，借助行政主導(dǎo)型立法模式所提供的現(xiàn)實(shí)機(jī)會(huì)，立法本位主義往往就會(huì)大行其道。相關(guān)研究成果所指出的中國(guó)立法中特別是行政立法、地方性立法中存在的較為突出的官本位、部門本位、地方本位以及本位利益法制化等問(wèn)題就是對(duì)立法主體“經(jīng)濟(jì)人”自利性假設(shè)的現(xiàn)實(shí)驗(yàn)證。如有論著將地方立法中的部門利益界定為“有關(guān)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)利用自己所掌握的立法權(quán)力，在國(guó)家、地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府制定法規(guī)、規(guī)章草案時(shí)，加入維護(hù)本部門權(quán)力和利益的條款，企圖通過(guò)立法來(lái)維護(hù)、加強(qiáng)和擴(kuò)大本部門的權(quán)力，減少和減弱本部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)”，并依據(jù)較多立法實(shí)例論證了不適當(dāng)強(qiáng)化部門權(quán)力、不適當(dāng)增設(shè)行政機(jī)構(gòu)、為本部門和行政相對(duì)人設(shè)定不對(duì)等的權(quán)利和義務(wù)等地方立法中謀求部門利益最大化的表現(xiàn)形式［20］。又如，有論著將部門本位主義在行政立法中的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)概括為以立法形式強(qiáng)化或擴(kuò)大本部門的權(quán)力范圍;通過(guò)立法設(shè)立各種能夠產(chǎn)生“收益”和“實(shí)惠”的管轄權(quán)、審批權(quán)、許可權(quán)等，為本部門謀取經(jīng)濟(jì)利益;通過(guò)立法簡(jiǎn)化或推卸作為行政部門的責(zé)任和義務(wù)［21］。因此，包括環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任在內(nèi)的行政責(zé)任的缺失恰恰是立法主體的自利性“經(jīng)濟(jì)人”特性因缺乏有效法律管控、約束而得到非理性張揚(yáng)的必然之果——在缺乏有效法律管控、約束的“經(jīng)濟(jì)人”自利性人性驅(qū)使下，就難免會(huì)有一些立法主體不是以“公益人”的角色積極將立法活動(dòng)引向公平正義、科學(xué)規(guī)范、充分表達(dá)人民意愿的正確軌道，而是將立法淪為了其借法擴(kuò)權(quán)、用法爭(zhēng)利、擺脫或者減輕責(zé)任、謀求本位利益最大化的活動(dòng)，從而使立法失卻應(yīng)有的正當(dāng)性、公正性與科學(xué)性，諸如環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任缺失此類問(wèn)題的存在就不可避免。

第四，立法權(quán)及其行使約束乏力的助推。孟德斯鳩曾指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。從事物的性質(zhì)來(lái)看，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！保?2］立法是調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系、配置社會(huì)成員權(quán)利義務(wù)的源頭工程，如果立法權(quán)不能得到正當(dāng)行使甚至被濫用，立法就有可能淪為立法者追逐自身利益最大化的工具，并因此嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和人民利益，破壞社會(huì)公平正義。因此，對(duì)立法權(quán)及其行使的約束較之于對(duì)具體執(zhí)法行為的約束更具重要性。雖然進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》等眾多關(guān)于立法活動(dòng)的專門性立法文件的頒布實(shí)施，對(duì)規(guī)范立法行為，保障立法質(zhì)量發(fā)揮了積極作用，但相關(guān)立法對(duì)立法權(quán)及其行使的約束仍然存在明顯的制度性缺失，對(duì)立法活動(dòng)監(jiān)督與制約乏力的問(wèn)題依然突出。其不但表現(xiàn)在現(xiàn)行關(guān)于立法活動(dòng)的專門性立法文件偏重于立法程序制度的構(gòu)建，對(duì)立法質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利(力)義務(wù)配置規(guī)則、法律條文設(shè)置的規(guī)范要求等重要的實(shí)體性內(nèi)容鮮有具體明確的規(guī)定，而且突出表現(xiàn)在立法及其監(jiān)督體制機(jī)制的不完善、立法責(zé)任設(shè)定缺失等方面。以立法責(zé)任的設(shè)定為例，迄今為止中國(guó)尚無(wú)一部法律、法規(guī)對(duì)立法責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制作出規(guī)定。雖然《立法法》對(duì)包括行政法規(guī)、行政規(guī)章在內(nèi)的立法原則、權(quán)限劃分、立法程序以及備案審查監(jiān)督等作出了規(guī)定，在第八十七條還明確規(guī)定:法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷:(1)超越權(quán)限的;(2)下位法違反上位法規(guī)定的;(3)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的;(4)規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的;(5)違背法定程序的。但該法以及其他相關(guān)法律、法規(guī)甚至規(guī)章對(duì)包括各類立法主體及其公務(wù)員在立法方面存在的包括諸如濫用立法權(quán)、立法不作為、違法立法等情形在內(nèi)的法律責(zé)任并無(wú)具體規(guī)定。正是由于國(guó)家對(duì)立法權(quán)及其行使的監(jiān)督約束乏力，立法責(zé)任及其制度缺失，立法者一般不會(huì)為其違法或者不當(dāng)立法行為負(fù)實(shí)際責(zé)任，這就為以行政為主導(dǎo)的立法過(guò)度張揚(yáng)立法者的自利性，追逐立法者的本位利益，弱化、虛化其行政責(zé)任等法律責(zé)任提供了可乘之機(jī)，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的缺失此類問(wèn)題的存在也就不足為怪了。

第五，不良環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境要素的羈絆。實(shí)踐充分證明，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境的優(yōu)劣不但直接影響執(zhí)法的質(zhì)量與效能，而且會(huì)在很大程度上影響環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度的正當(dāng)、合理建構(gòu)。雖然中國(guó)環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法環(huán)境在不斷得到優(yōu)化，但困擾環(huán)境監(jiān)管工作的不良執(zhí)法環(huán)境要素依然眾多。其不但表現(xiàn)在社會(huì)法律信仰與法治精神的缺失、生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的薄弱、環(huán)境行政倫理的失范、以“GDP”為核心的不良政績(jī)觀及其績(jī)效考評(píng)制度的負(fù)面作用等方面，還突出表現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)管體制不健全、環(huán)境監(jiān)管職能交叉與權(quán)責(zé)不清、環(huán)境監(jiān)管手段與能力不足等多個(gè)方面。它們對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的設(shè)定及其制度建構(gòu)均有不同程度的負(fù)面影響。例如，權(quán)責(zé)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)對(duì)等是設(shè)定環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的基本前提，如果環(huán)境保護(hù)部門之間、環(huán)境保護(hù)部門與資源管理等相關(guān)部門之間、政府與環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門之間權(quán)力交叉、職能重疊、管理職責(zé)不清，就失去了科學(xué)、合理設(shè)定環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的基礎(chǔ)，就無(wú)法針對(duì)特定環(huán)境監(jiān)管者設(shè)定明確的行政責(zé)任，即便設(shè)定了具體、明確的行政責(zé)任，也會(huì)因出現(xiàn)推諉塞責(zé)、難以確定責(zé)任主體等問(wèn)題致使既設(shè)行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能。再如，盲目追求GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，并將其作為評(píng)價(jià)與考核官員政績(jī)的最重要指標(biāo)，就會(huì)導(dǎo)致立法主體為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)、本行業(yè)、本部門的利益最大化，并進(jìn)而謀取官員個(gè)人政績(jī)，而輕視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，不但有可能置環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定于不顧，對(duì)本地主要納稅企業(yè)、稅費(fèi)主要來(lái)源項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)所存在的環(huán)境違法行為采取放任態(tài)度，甚至淪為環(huán)境違法者的“保護(hù)傘”，而且還有可能非法干預(yù)環(huán)境監(jiān)管部門的正當(dāng)執(zhí)法行為，或者對(duì)環(huán)境監(jiān)管主體及其公務(wù)員的環(huán)境行政不作為、濫作為等行政違法行為視而不見，不積極主動(dòng)依法追究監(jiān)管者責(zé)任，更不可能在立法中積極主動(dòng)設(shè)定嚴(yán)格、具體、明確的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任，構(gòu)建環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任有效實(shí)現(xiàn)的法律機(jī)制。因此，片面的、不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展原則的錯(cuò)誤政績(jī)觀及相應(yīng)的政績(jī)考核制度，無(wú)疑也是阻卻、妨害環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定與有效實(shí)現(xiàn)的重要因素之一。

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