服務(wù)型體育行政部門職能體系探析*

吳洪革

(嘉應(yīng)學(xué)院體育學(xué)院，廣東 梅州 514015)

在人類向后工業(yè)社會和信息時代進(jìn)發(fā)的征程上，隨著全球化的發(fā)展、民主訴求的增長及多元治理主體的日益成熟，關(guān)于政府的一些基本問題再次引起了人們的思考:政府的作用應(yīng)該是什么、它能做些什么、不能做些什么、如何更好地做這些事［1］。不斷進(jìn)行行政管理體制改革，逐漸完善政府職能一直都是世界各國政府的重要任務(wù)。而這次改革的方向都指向了同一個焦點——公共服務(wù)［1］。在公共服務(wù)的方向指引下，我國政府和學(xué)術(shù)界提出了建設(shè)“服務(wù)型政府”的理念。在這種形勢下，作為國家管理體育事業(yè)的行政部門，也必須重新思考自身的作用、應(yīng)該做什么、以及如何去做。在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，筆者認(rèn)為我國體育行政部門應(yīng)該定位為“服務(wù)型體育行政部門”，其核心是轉(zhuǎn)變職能，建立相應(yīng)的職能體系。本文結(jié)合服務(wù)型政府的職能定位，試圖對我國服務(wù)型體育行政部門的職能體系進(jìn)行探討，旨在為我國體育行政管理體制改革及服務(wù)型體育行政部門建設(shè)提供參考。

1 服務(wù)型政府與服務(wù)型體育行政部門

“服務(wù)型政府”是我國地方政府和學(xué)術(shù)界首先提出并在某些地方實行，而后被中央政府所采納的一個概念，從2001年開始各地陸續(xù)有了這方面的討論和實踐，中央政府則是在2004年開始強調(diào)［1］。服務(wù)型政府實際上是政府和學(xué)術(shù)界在借鑒公共物品理論、新公共管理理論、治理理論、新公共服務(wù)理論等眾多公共服務(wù)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢尤其是新世紀(jì)以來公共服務(wù)滯后的現(xiàn)狀而提出的一種新的政府執(zhí)政理念和治理模式，它不同于管制型政府和全能型政府，其核心是公共服務(wù)。關(guān)于何為服務(wù)型政府的問題，學(xué)者們基于不同的視角給出了多種定義。其實，服務(wù)型政府就是為人民大眾服務(wù)的政府，它是在公民本位、社會本位的理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，以為人民服務(wù)為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的政府［2］。服務(wù)型政府的提出意味著政府職能的轉(zhuǎn)變和重新定位，諸多學(xué)者對服務(wù)型政府的職能問題進(jìn)行了討論。有學(xué)者把服務(wù)型政府的職能定位為關(guān)注社會弱勢群體、強化行政協(xié)調(diào)職能、解決重大體制問題以及推進(jìn)電子政府建設(shè)等四個方面［3］;有學(xué)者認(rèn)為服務(wù)型政府的職能就是提供公共服務(wù)［4］;有學(xué)者分別對中央政府和地方政府職能進(jìn)行了闡述，提出了“調(diào)控——服務(wù)型”的中央政府職能和“公共服務(wù)型”的地方政府職能［5］;還有學(xué)者將服務(wù)型政府職能分為橫向和縱向兩個維度進(jìn)行了分析［1］。黨的十六大提出我國政府的職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，這是黨和國家對我國服務(wù)型政府職能準(zhǔn)確而全面的定位。

在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，結(jié)合當(dāng)前我國體育事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，我國體育行政部門向“服務(wù)型體育行政部門”轉(zhuǎn)型已成為必然趨勢。參照服務(wù)型政府的概念，筆者認(rèn)為“服務(wù)型體育行政部門”就是為人民群眾服務(wù)的體育行政部門，它是建立在民主、法治、責(zé)任等的框架基礎(chǔ)之上，其宗旨在于維護(hù)廣大人民群眾的體育權(quán)益，使人人都可以參與體育運動，人人都可以分享體育公共服務(wù)。服務(wù)型體育行政部門建設(shè)無疑對其職能定位提出了新的要求。

2 服務(wù)型體育行政部門職能體系

目前，體育學(xué)術(shù)界也有少數(shù)學(xué)者對體育行政部門的職能定位進(jìn)行了探討。如王景波提出，現(xiàn)代社會體育行政部門的職能應(yīng)該包括四項，即提供體育制度供給服務(wù)、提供公共體育政策服務(wù)、提供體育公共產(chǎn)品、提供體育公共服務(wù)［6］，曹可強認(rèn)為應(yīng)將體育行政部門的職能定位于宏觀調(diào)控規(guī)模、體育市場監(jiān)管、社會體育管理、體育公共服務(wù)四個方面［7］。這些觀點頗具建樹，對建立服務(wù)型體育行政部門職能體系具有啟示意義。參照服務(wù)型政府橫向與縱向職能的劃分［1］，本文分別從服務(wù)型體育行政部門的基本職能(橫向)及國家體育行政部門和地方體育行政部門的職能(縱向)兩個維度共三個層面探討我國服務(wù)型體育行政部門職能體系。

2.1 服務(wù)型體育行政部門的基本職能

結(jié)合服務(wù)型政府的職能定位，筆者認(rèn)為我國服務(wù)型體育行政部門的基本職能應(yīng)該主要包括體育公共服務(wù)、體育經(jīng)濟發(fā)展和體育事業(yè)管理三個方面。

第一，體育公共服務(wù)職能主要是指提供體育公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿足人民群眾的體育需求，這是服務(wù)型體育行政部門的核心職能。與傳統(tǒng)的管制型政府相比，服務(wù)型政府的最突出的特點在于它是一個為全社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府［2］。因此，服務(wù)型體育行政部門的首要職能就是提供體育公共服務(wù)。體育公共服務(wù)職能包括出臺體育公共服務(wù)政策法律、制定體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、建立體育公共服務(wù)生產(chǎn)與供給機制、提供具體的體育公共服務(wù)、開展體育公共服務(wù)評估，等等。如何有效整合體育公共服務(wù)資源，提高體育公共服務(wù)質(zhì)量，最大程度滿足廣大人民群眾的體育需求，確保體育公共服務(wù)均等化與公平是服務(wù)型體育行政部門必須思考的重要問題。

第二，體育經(jīng)濟發(fā)展職能主要是指對體育經(jīng)濟進(jìn)行宏觀調(diào)控，提高體育產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，促進(jìn)體育經(jīng)濟發(fā)展。國內(nèi)外體育發(fā)展實踐表明，隨著經(jīng)濟社會及體育事業(yè)的不斷發(fā)展，體育的經(jīng)濟功能將會日益顯現(xiàn)，在國民經(jīng)濟中的地位會逐漸提高。體育經(jīng)濟發(fā)展可以籌集更多的體育公共服務(wù)資源，有利于促進(jìn)體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還對相關(guān)產(chǎn)業(yè)具有帶動作用。因此，服務(wù)型體育行政部門應(yīng)該將體育經(jīng)濟發(fā)展作為一項基本職能。體育經(jīng)濟發(fā)展職能主要包括制定體育經(jīng)濟政策法規(guī)、培育體育市場主體、優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變體育經(jīng)濟發(fā)展方式、刺激大眾體育消費，等等。當(dāng)前，如何轉(zhuǎn)變政府的體育發(fā)展觀念，將促進(jìn)體育經(jīng)濟發(fā)展納入體育行政部門職能體系是一個關(guān)鍵問題。

第三，體育事業(yè)管理職能主要是指采取有效措施促進(jìn)體育事業(yè)良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展。體育作為社會的一個子系統(tǒng)，各種體育利益關(guān)系日益復(fù)雜，體育活動日益增多，同樣存在許多矛盾和問題，如體育發(fā)展不平衡(包括區(qū)域、城鄉(xiāng)、體育項目之間等)、弱勢群體體育權(quán)利缺失、體育利益沖突、體育風(fēng)險隱患等等，阻礙了體育事業(yè)的健康發(fā)展，對體育公共服務(wù)亦造成了負(fù)面的效應(yīng)。為此，加強體育事業(yè)管理是服務(wù)型體育行政部門的一項重要職能。體育事業(yè)管理職能包括建立體育公平發(fā)展機制、體育利益協(xié)調(diào)與保障機制、體育預(yù)警及危機處理機制、體育市場監(jiān)管機制、體育市場主體及消費者權(quán)益保護(hù)機制，等等。如何增強體育管理能力、提高體育管理效率是體育行政部門履行體育管理職能時必須重視的問題。

2.2 國家體育行政部門的職能

作為中央政府管理國家體育事業(yè)的最高行政機構(gòu)，國家體育行政部門的職能定位應(yīng)該體現(xiàn)出宏觀調(diào)控、統(tǒng)攬全局、高瞻遠(yuǎn)矚的特征。在建設(shè)服務(wù)型體育行政部門的背景下，國家體育行政部門的職能主要包括以下幾個部分。

第一，體育公共政策制定。公共政策服務(wù)水平直接體現(xiàn)了政府的行政能力和公共管理水平［1］，是服務(wù)型政府的重要職能之一。政策比制度具有更強的時間性、針對性、靈活性和適應(yīng)性，是解決公共服務(wù)需求問題的最有效和最有利的手段［1］。同樣，服務(wù)型國家體育行政部門必須根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展形勢及體育事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新情況新問題及時研究制定全國性的體育公共政策，為不同時期的體育事業(yè)發(fā)展指明方向，提供舉措。政策由政府、公民社會和市場之間的談判產(chǎn)生［8］。體育公共政策的制定必須以民眾為中心，以人為本，遵照“自下而上”的邏輯，切實滿足民眾的體育利益訴求并與社會現(xiàn)實及體育發(fā)展實踐相符合。

第二，體育法制建設(shè)。服務(wù)型政府的基本職能之一就是依法行政［2］。同樣，加強體育法制建設(shè)是服務(wù)型國家體育行政部門的一項重要職能。當(dāng)前我國體育法制建設(shè)相當(dāng)薄弱，體育法律僅僅一部1995年頒布的《中華人民共和國體育法》，但相關(guān)的配套立法相當(dāng)欠缺;體育行政法規(guī)不僅數(shù)量少，而且內(nèi)容以定性為主，法律效力不強;部門規(guī)章亦尚不能適應(yīng)不斷發(fā)展變化的體育事業(yè)需要。為此，作為服務(wù)型國家體育行政部門，應(yīng)該進(jìn)一步強化依法治體的觀念，將體育法制建設(shè)作為一項常規(guī)性工作，尤其重視在保障公民體育權(quán)利、維護(hù)體育市場秩序、促進(jìn)體育公平以及體育保險等方面的法案草擬工作，并按相關(guān)程序促成體育法案的頒布實施，不斷完善我國體育法制體系，為我國體育事業(yè)發(fā)展提供強有力的法律保障。

第三，全國性體育公共服務(wù)。公共服務(wù)是服務(wù)型政府的核心職能，因此，作為服務(wù)型國家體育行政部門同樣必須提供體育公共服務(wù)，但提供的主要是一些全國性的體育公共服務(wù)，主要包括全國性的體育公共服務(wù)經(jīng)費支持、體育公共場地設(shè)施建設(shè)、體育公共活動組織管理、體育公共信息發(fā)布等等。

2.3 地方體育行政部門的職能

作為各級地方政府管理體育事業(yè)的行政機構(gòu)，地方體育行政部門的職能定位“關(guān)系到公共服務(wù)的質(zhì)量和政府形象的好壞”［9］。服務(wù)職能的定位和服務(wù)意識的建立［1］在某種程度上左右著地方體育行政部門服務(wù)能力的實現(xiàn)程度。在服務(wù)型體育行政部門建設(shè)的背景下，地方體育行政部門的職能主要包括以下幾個部分。

第一，組織體育公共產(chǎn)品生產(chǎn)，提供體育公共服務(wù)。組織公共產(chǎn)品生產(chǎn)、提供公共服務(wù)是地方政府經(jīng)濟社會職能的核心內(nèi)容［1］。同樣，組織體育公共產(chǎn)品生產(chǎn)、提供體育公共服務(wù)是地方體育行政部門的核心職能。地方體育行政部門與民眾的距離最近，由地方體育行政部門提供具體的體育公共服務(wù)能夠較好地滿足當(dāng)?shù)鼐用竦捏w育利益訴求，提高體育公共服務(wù)質(zhì)量。地方體育行政部門需要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平以及民眾的體育公共服務(wù)需求，建立以政府為主導(dǎo)、市場和社會力量廣泛參與的體育公共服務(wù)提供機制，合理組織體育公共產(chǎn)品生產(chǎn)，并以科學(xué)有效的方式提供體育公共服務(wù)，在提高效率的同時必須努力提升體育公共服務(wù)的均等化與公平程度，真正做到體育公共服務(wù)面前人人平等，切實維護(hù)廣大民眾的體育權(quán)利。

第二，增強體育經(jīng)濟意識，促進(jìn)體育經(jīng)濟發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，居民收入與生活水平日益提高，我國體育市場的潛力逐步顯現(xiàn)，體育經(jīng)濟方興未艾，在國民經(jīng)濟中的作用逐漸凸顯。服務(wù)型地方體育行政部門在大力開發(fā)體育市場，促進(jìn)地方體育經(jīng)濟發(fā)展方面具有十分重要的責(zé)任。目前，北京、上海、廣州等發(fā)達(dá)城市體育經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，除了這些城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的因素外，體育行政部門起到了至關(guān)重要的作用。地方體育行政部門必須轉(zhuǎn)變觀念，強化體育經(jīng)濟意識，在國家體育政策的總框架下，結(jié)合地方實際情況制定相應(yīng)的體育經(jīng)濟政策，創(chuàng)造適宜的體育市場環(huán)境，為體育經(jīng)濟主體提供服務(wù)，促進(jìn)地方體育經(jīng)濟發(fā)展。

第三，強化體育市場監(jiān)管，維護(hù)體育市場秩序。在服務(wù)型政府建設(shè)中，市場監(jiān)管是一項重要職能。服務(wù)型體育行政部門同樣需要履行體育市場監(jiān)管職能，這一重任在很大程度上需要由地方體育行政部門來擔(dān)當(dāng)，因為體育市場監(jiān)管涉及到許多具體的事務(wù)。國家體育行政部門主要負(fù)責(zé)制定體育市場監(jiān)管的政策法律，而具體實施工作則需要由地方體育行政部門來開展。在體育健身娛樂市場方面，地方體育行政部門需要協(xié)同相關(guān)政府部門執(zhí)行行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)，定期開展安全檢查，并控制不正當(dāng)競爭，構(gòu)建健康有序的體育健身娛樂市場環(huán)境;在體育競賽表演市場方面，地方體育行政部門需要逐步放權(quán)，建立體育賽事市場化運作機制，加強體育賽事安全風(fēng)險管理，控制賽事壟斷經(jīng)營，建立公平有序的體育競賽表演市場;在體育經(jīng)紀(jì)市場方面，需要規(guī)范體育經(jīng)紀(jì)主體行為、維護(hù)體育經(jīng)紀(jì)市場秩序。

第四，加強體育風(fēng)險防范，控制體育社會問題。當(dāng)前我國體育事業(yè)在取得成績的同時亦存在不少體育社會問題，諸如競技體育領(lǐng)域的不公平競爭(興奮劑、假球、黑哨等)、群眾體育領(lǐng)域的不公平發(fā)展(弱勢群體體育權(quán)利缺失、區(qū)域群眾體育發(fā)展失衡等)等。地方體育行政部門應(yīng)增強體育風(fēng)險意識，及時防范體育風(fēng)險，控制體育社會問題。地方體育行政部門有必要建立體育信息管理系統(tǒng)，及時準(zhǔn)確了解本地的體育事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r尤其是體育風(fēng)險征兆，建立體育社會問題預(yù)警機制［10］，及時預(yù)防與控制體育社會問題，促進(jìn)本地體育事業(yè)良性有序發(fā)展。

3 結(jié)語

在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，我國體育行政部門也必須由傳統(tǒng)的管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型體育行政部門是當(dāng)前我國體育管理體制改革及體育事業(yè)發(fā)展的必然要求，而職能定位則是服務(wù)型體育行政部門建設(shè)的核心內(nèi)容。本文在服務(wù)型政府職能的總體框架下，分別從服務(wù)型體育行政部門的基本職能、國家體育行政部門和地方體育行政部門職能三個層面初步建立了服務(wù)型體育行政部門的職能體系。服務(wù)型體育行政部門的基本職能包括體育公共服務(wù)、體育經(jīng)濟發(fā)展、體育事業(yè)管理三個方面，其中國家體育行政部門的職能主要包括體育公共政策制定、體育法制建設(shè)、全國性體育公共服務(wù)，地方體育行政部門的職能主要包括組織體育公共產(chǎn)品生產(chǎn)、提供體育公共服務(wù)，強化體育市場監(jiān)管、維護(hù)體育市場秩序，增強體育經(jīng)濟意識、促進(jìn)體育經(jīng)濟發(fā)展，加強體育風(fēng)險防范、控制體育社會問題。本文僅僅是對我國服務(wù)型體育行政部門職能體系的一個初步探索，希望能借此引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，為我國服務(wù)型體育行政部門建設(shè)做出積極的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)，促進(jìn)我國體育事業(yè)健康有序發(fā)展。

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