安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策評價(jià)及改進(jìn)建議

程建華

摘要：本文在分析2007—2013年安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及過去7年安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出發(fā)展安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的新思路。同時(shí)立足于國家政策思路與框架，針對安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及當(dāng)前存在的問題和制約因素，通過比較省級相關(guān)政策和問卷調(diào)查，給出促進(jìn)安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的政策改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策；政策比較；政策建議

中圖分類號：F420 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）04-0094-005

由于各級政府的職能不同，各地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度與水平存在差異，因此不同層次的政策重點(diǎn)和具體措施也有所不同。[1]中觀與微觀層面的政策應(yīng)在宏觀政策框架下使政策實(shí)施更具有針對性和可操作性。安徽省在2006—2012年間先后出臺40多項(xiàng)配套政策和實(shí)施辦法。但是，相關(guān)政策的具體實(shí)施、落實(shí)效果以及政策的有效性需要進(jìn)一步認(rèn)真思考，通過改進(jìn)政策，可使政策在原有基礎(chǔ)上更具有可行性和競爭力，更有利于推動國家和地方經(jīng)濟(jì)、科技和社會全面發(fā)展。

一、政策改進(jìn)提出的依據(jù)

自2006年以來安徽省制定并頒布了一系列科技政策和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，這些政策的實(shí)施有力推動了安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、科教文衛(wèi)等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步，取得了顯著成就。特別是合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)大大帶動了全省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在自主創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、人才隊(duì)伍建設(shè)多方面邁上新臺階?！?013年安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示2013年安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值12053.1億元，扣除價(jià)格因素按可比價(jià)計(jì)算與2007年相比增長3.1倍，年均增長26.3%；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值3013.2億元，與2007年相比增長2.8倍，年均增長24.7%。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占GDP比重從2007年的9.2%穩(wěn)步上升到2013年的15.8%。[2]

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)充分說明高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)已成為安徽省不可或缺的新的經(jīng)濟(jì)增長動力，未來安徽省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展依然依賴一批高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的興起和拉動。

（一）安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)屬于人才、知識、技術(shù)高度密集型的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)不僅有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，而且還可生成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。從此角度而言，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)始終面臨技術(shù)、人才和市場的激烈競爭。通過對安徽省人才、技術(shù)和資本等要素以及市場競爭力等方面分析發(fā)現(xiàn)，全省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖有所變化，電子信息業(yè)增加值比重從2007年的6%上升到2013年的23%，但兩極分化依然十分嚴(yán)重。如光機(jī)電一體化和新材料領(lǐng)域所占比重較大，2013年兩大領(lǐng)域增加值占全省高新產(chǎn)業(yè)增加值比重分別為50.8%與16.0%，而現(xiàn)代高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展?jié)摿薮蟮纳镝t(yī)藥、新能源和高新技術(shù)服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域所占比重較低，分別為4.6%、2.5%和2.8%，生物醫(yī)藥與新能源產(chǎn)業(yè)比重還分別低于2007年的6.2%和4.9%，高新技術(shù)服務(wù)業(yè)略高于2007年0.7個(gè)百分點(diǎn)。[3]安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不均衡，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的汽車、電子信息等領(lǐng)域優(yōu)勢明顯，而一些新興高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，如生物醫(yī)藥和高新技術(shù)服務(wù)業(yè)等。

安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市相比，特別是與北京、上海等人才集中區(qū)域相比，無論是技術(shù)水平還是產(chǎn)業(yè)規(guī)模都有較大差距。而與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)闹胁康貐^(qū)相比，安徽省內(nèi)強(qiáng)勢的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在中部仍處于領(lǐng)先水平，如汽車、光電和新材料等行業(yè)；新能源與高效節(jié)能領(lǐng)域也較好，電子信息產(chǎn)業(yè)處于中等水平，但醫(yī)藥行業(yè)則處于較弱位置。

安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)存在的主要問題是區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏低，關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)能力較弱，具有競爭力的自主創(chuàng)新和自主品牌產(chǎn)品較少，科技成果轉(zhuǎn)化程度以及由科技成果而形成的產(chǎn)業(yè)集中度較低，這些不利因素制約了安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)整體水平的提高，因此如何有針對性地解決安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，擴(kuò)大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟(jì)總水平比重以及提高高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力與技術(shù)水平，是未來政策改進(jìn)的著眼點(diǎn)。[4]

（二）國家政策與地方政策的相容與互補(bǔ)性分析

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)宏觀政策是國家對發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃及相應(yīng)對策，2006年頒布的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)《配套政策》中的60條政策參考建議，是一種國家層面上的宏觀指導(dǎo)意見。而中觀與微觀政策則是省、地市級政府根據(jù)本地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀、基本條件、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢及發(fā)展規(guī)劃所制定的政策以及具體措施。[5]因此，中觀與微觀層面的相應(yīng)政策實(shí)際為國家宏觀政策的具體化和明晰化。比如中觀層面的稅收優(yōu)惠政策是在堅(jiān)持“統(tǒng)一稅法”原則基礎(chǔ)上給出具有激勵性的政策，其不能違背國家層面的基本稅法條例。同理，與宏觀層面相對應(yīng)的中觀層面政策，也需微觀層面更為詳細(xì)的措施和辦法予以補(bǔ)充，例如2008年安徽省為支持合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新體系建設(shè)，省級財(cái)政預(yù)算安排2008—2012年每年1億元創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)專項(xiàng)資金，支持自主創(chuàng)新（[2008]71號），該政策文件只賦予了資金的使用原則，而具體使用辦法則另行制定頒布。

（三）地方政策的競爭性分析

前文已述高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭激烈，這不僅體現(xiàn)在技術(shù)、項(xiàng)目和市場上，更體現(xiàn)在人才培養(yǎng)和人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)方面。盡管各地方政府在制定發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，已經(jīng)考慮或兼顧到其競爭性特點(diǎn)，但由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和自然條件不同，這些難以避免的差異將影響到政策設(shè)計(jì)，而政策設(shè)計(jì)上的差異往往又影響到政策的競爭力。比如，安徽省和江蘇省幾乎同時(shí)設(shè)立了相類似的“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)引導(dǎo)資金”（皖政辦[2011]19號和蘇政辦[2012]172號）[6][7]，資金管理辦法均對資金支持的原則、支持項(xiàng)目遴選的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和條件作出了明確類似規(guī)定，但在對項(xiàng)目投資的規(guī)模要求存在差別，安徽省與江蘇省要求的項(xiàng)目投資規(guī)模分別為1億元和5000萬元，安徽省對項(xiàng)目投資額度要求明顯高于江蘇，這一要求可能影響安徽省項(xiàng)目引進(jìn)的競爭力。endprint

（四）政策的可行性分析

在省市制定中觀和微觀高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，首先考慮的應(yīng)是政策執(zhí)行的可行性和可操作性，其次是在實(shí)踐中及時(shí)地調(diào)整與修訂。政策出臺后，政府主管部門應(yīng)主動與企業(yè)、技術(shù)投資人聯(lián)系，了解政策執(zhí)行過程中的問題，掌握政策執(zhí)行的效果，聆聽企業(yè)和各類投資者的反饋意見，加強(qiáng)政策執(zhí)行的規(guī)范性和執(zhí)行力度，否則難以取得政策的預(yù)期效果。例如安徽省《關(guān)于財(cái)政支持科技自主創(chuàng)新的若干意見》（皖財(cái)教[2008]144號）中規(guī)定對認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅等高新技術(shù)企業(yè)所得稅減免政策都是以降低稅率和額度的定期減免，強(qiáng)調(diào)事后的利益讓渡，但對于企業(yè)事前進(jìn)行技術(shù)改革和研發(fā)作用較弱；此外，該稅收減免政策沒有考慮到企業(yè)發(fā)展的不同階段，其是針對已經(jīng)產(chǎn)生應(yīng)繳企業(yè)所得稅的高新技術(shù)企業(yè)才能享受15%的優(yōu)惠稅率，但對處于研發(fā)階段收益很少或無收益的企業(yè)，那么則根本不存在享受此減免稅收政策，此對初創(chuàng)期中小企業(yè)激勵機(jī)制明顯不足，也難以激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新氛圍。

二、省級發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策比較

比較省級發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策，有助于發(fā)掘安徽省政策細(xì)節(jié)、實(shí)施和落實(shí)各薄弱環(huán)節(jié)，有利于政策改進(jìn)。政策比較基于以下幾個(gè)方面。

（一）稅收優(yōu)惠政策

1.由于我國在稅法立法上堅(jiān)持“統(tǒng)一稅法”的原則，各省市發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策大體相同，采取的形式也基本一致，如減免稅、稅收扣除、優(yōu)惠稅率、盈虧結(jié)轉(zhuǎn)、稅收還貸、稅收抵免、加速折舊等。但在優(yōu)惠力度和具體操作上，安徽省與其他省市有一些細(xì)微差別。安徽省在財(cái)政支出自主創(chuàng)新方面給予的稅收政策是“企業(yè)研發(fā)費(fèi)用，未形成無形資產(chǎn)計(jì)入當(dāng)期損益的，在按照規(guī)定據(jù)實(shí)扣除基礎(chǔ)上，按照費(fèi)用的50%加計(jì)扣除；形成無形資產(chǎn)的，按無形資產(chǎn)成本150%攤銷。對國家重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。對股權(quán)投資未上市的中小高新技術(shù)企業(yè)2年以上的，可以按照其投資額的70%在股權(quán)持有滿2年的當(dāng)年抵扣應(yīng)納所得稅額；當(dāng)年不足抵扣的可以在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵扣”[6]。而江蘇省的相應(yīng)稅收政策則是“允許企業(yè)按當(dāng)年實(shí)際發(fā)生技術(shù)開發(fā)費(fèi)用的150%抵扣當(dāng)年應(yīng)納稅所得額；實(shí)際發(fā)生研發(fā)費(fèi)用當(dāng)年抵扣不足部分，可按稅法規(guī)定在5年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)抵扣”[7]。由此看出，兩省的稅收政策原則并無太大差別。如果區(qū)分不出省市的政策差別，則需分析政策的實(shí)施細(xì)節(jié)。

2.稅后利潤的獎勵政策，安徽省與其他省市有所不同。例如，北京市和廣東省對高新技術(shù)成果完成人和從事成果轉(zhuǎn)化實(shí)施科技與管理的獎勵和股權(quán)收益，如果用于再投入高新技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，那么免征個(gè)人所得稅。[1]而安徽省的獎勵政策是“先征后獎”策略，對個(gè)人所得稅免征方面沒有明確的表示。

3.關(guān)于新產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠，安徽省與全國其他省市基本相似，“經(jīng)認(rèn)定的高新技術(shù)產(chǎn)品，從被認(rèn)定之日起3年內(nèi)所繳納增值稅的25%（地方分享部分），按收入歸屬級次，經(jīng)當(dāng)?shù)刂鞴苷魇盏亩悇?wù)機(jī)關(guān)核實(shí)后，由同級財(cái)政部門返還給企業(yè)。經(jīng)認(rèn)定的自主開發(fā)的軟件產(chǎn)品，從被認(rèn)定之日起減按6%的征收稅率計(jì)算繳納增值稅”（皖政[1999]48號），重點(diǎn)用于企業(yè)研發(fā)或技術(shù)中心建設(shè)。除此之外，安徽省還出臺了其他措施，如在政府采購中優(yōu)先選擇自主創(chuàng)新產(chǎn)品，扶持企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級，增強(qiáng)內(nèi)需增長的動力。

（二）財(cái)政政策

為促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，安徽省在財(cái)政政策上作出了三項(xiàng)明確規(guī)定：（1）縣級以上財(cái)政每年用于科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)的增長幅度，要明顯高于本級財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度；（2）各級財(cái)政要注重綜合運(yùn)用貸款貼息、政策性擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)投資、償還式補(bǔ)助、后補(bǔ)助、以獎代補(bǔ)等多種方式實(shí)現(xiàn)科技投入；（3）設(shè)立專項(xiàng)資金對大規(guī)模投資項(xiàng)目（不低于1億元）進(jìn)行補(bǔ)助。[8]

上述雖是政策的明確規(guī)定，但財(cái)政政策的投入方式有所變化，其表現(xiàn)為由過去對企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、科技人員的一般支持，改變?yōu)橐皂?xiàng)目為主的重點(diǎn)支持。但由于安徽省財(cái)政狀況相對于其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市較弱，財(cái)政對高新技術(shù)重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)際投入力度有限，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市除類似的相關(guān)政策之外，還通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)行對具體科技項(xiàng)目的支持。

（三）金融政策

各省市支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的金融政策具有三個(gè)共同特點(diǎn)：一是“通過商業(yè)金融機(jī)構(gòu)采取市場導(dǎo)向的方式對企業(yè)進(jìn)行支持，政府則利用基金、貼息和擔(dān)保等財(cái)政投入方式來積極引導(dǎo)商業(yè)機(jī)構(gòu)行為，從而達(dá)到支持高新技術(shù)企業(yè)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的目的”；二是“大力支持民營科技企業(yè)建立共同發(fā)展基金，為民營科技企業(yè)的創(chuàng)新活動作信貸擔(dān)?！?；三是要求“科技研發(fā)和活動領(lǐng)域的信貸規(guī)模年增長率高于金融機(jī)構(gòu)全部信貸規(guī)模的年增長率”。[3]這些政策設(shè)計(jì)的本意非常美好，但筆者認(rèn)為，人們在認(rèn)識上存在不少誤區(qū)，總以為信貸需要政府出面方可落實(shí)，從實(shí)際操作上來說，金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)的支持難以作為政策落實(shí)，因?yàn)殂y行是按市場實(shí)行信貸。政府不應(yīng)為每個(gè)企業(yè)作具體項(xiàng)目的擔(dān)保，政府不應(yīng)承擔(dān)其不該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。在建立擔(dān)保機(jī)構(gòu)方面，安徽省鼓勵民間資本實(shí)施運(yùn)作，為民營科技企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)。這一措施是各地普遍采取的策略，但在具體運(yùn)作模式上應(yīng)按照市場化的程序進(jìn)行，所成立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)既要享受收益，也要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

此外，安徽省政府先后多次表現(xiàn)出對高新技術(shù)企業(yè)上市融資的積極支持態(tài)度。如安徽省“十五”、“十一五”和“十二五”《高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》均明確指出，“引導(dǎo)并支持有條件的高新技術(shù)企業(yè)發(fā)行債券、在境內(nèi)外上市，加快發(fā)展信用擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)投資體系，建立和完善區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易市場”，但誰支持以及如何支持顯得含混不清，需要更清晰認(rèn)定。

企業(yè)問卷調(diào)查與金融政策分析顯示安徽省支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融服務(wù)體系尚未構(gòu)建，科技投資明顯缺乏健全的金融政策扶持機(jī)制，現(xiàn)有的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金、中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金與信用擔(dān)?；稹⒎趸骷罢龑?dǎo)下的銀企合作均屬于部門型或地方性組織，其財(cái)力有限，規(guī)模小、覆蓋面窄，難以形成中小企業(yè)整體創(chuàng)新活動氛圍，缺乏引領(lǐng)性和示范性功能作用。endprint