皖江經(jīng)濟帶農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題分析
——基于六安市金安區(qū)的調(diào)查

管 琳，未良莉

（合肥師范學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，安徽 合肥 230061）

農(nóng)村一直以來是國家關(guān)注的重點對象，農(nóng)村的繁榮富強直接影響著整個國家的繁榮富強。自2004年以來，中央從強調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，到制定工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村戰(zhàn)略政策，針對農(nóng)村工作連續(xù)11年發(fā)出中央一號文件，充分體現(xiàn)了黨和政府高度重視。盡管我國農(nóng)村社會經(jīng)濟改革取得了日新月異的成效，但困擾農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定的問題仍然存在，究其原因，還在于未解決根本問題，即農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指農(nóng)村地域范疇內(nèi)私人不愿提供的、具有非排他性、非競爭性的社會產(chǎn)品，這些社會產(chǎn)品會使農(nóng)村受益，但其中有些社會產(chǎn)品的受益范圍又不僅僅局限于農(nóng)村地區(qū)［1］。公共產(chǎn)品供給低下是我國“三農(nóng)”問題中的一個長期結(jié)癥。

六安市作為安徽8個皖江城市之一，其農(nóng)村人口眾多，2012年非農(nóng)人口比重為76.25%。其示范區(qū)金安區(qū)，下轄九里溝、望城崗、翁墩、淠東、城北等8個鄉(xiāng)及馬頭、東橋、木廠、雙河、孫崗、椿樹、三十鋪、張店、毛坦廠等11個鎮(zhèn)。據(jù)統(tǒng)計，2011年，金安區(qū)全區(qū)年末總?cè)丝?51993人，其中農(nóng)業(yè)人口67.01萬人；年末總戶數(shù)30.03萬戶，其中鄉(xiāng)村戶數(shù)19.47萬戶。

目前，雖然六安金安區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給已經(jīng)取得了一定成效，但仍存在諸多問題。筆者通過六安市金安區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的訪談，以及276名六安市金安區(qū)農(nóng)民的問卷調(diào)查資料，剖析農(nóng)村公共產(chǎn)品存在的具體問題，并提出相應(yīng)的策略，以期為更進一步解決皖江經(jīng)濟帶農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題提供參考依據(jù)。

一、調(diào)研基本情況

一般來說，現(xiàn)實生活中純農(nóng)村公共產(chǎn)品是很少有的，絕大多數(shù)的農(nóng)村公共產(chǎn)品都屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，比如農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村道路、鄉(xiāng)村電網(wǎng)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村文化建設(shè)、農(nóng)村社會保障等［2］。這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給對于促進農(nóng)村的發(fā)展，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平有著重要的意義。筆者于2014年元月赴六安金安區(qū)，共對300名農(nóng)民展開農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的基本情況問卷調(diào)查。調(diào)查對象為農(nóng)民，調(diào)查對象選擇的年齡在20－60歲之間，從被調(diào)查者的年齡分布情況看，20－30歲、30－40歲、40－60歲及60歲以上占比分別為10.5%、61.8%、21.1%和6.6%，此次調(diào)查具有一定的代表性。收回問卷290份，有效問卷276份。有效問卷占發(fā)出問卷比92%，占收回問卷比95.2%。問卷分別從農(nóng)村公共工程供給情況、農(nóng)村社會醫(yī)療保障供給情況、農(nóng)村公共教育供給情況、農(nóng)村科技金融服務(wù)情況等方面進行了詳細調(diào)查，所研究的農(nóng)村公共產(chǎn)品是指是鄉(xiāng)村范圍的公共產(chǎn)品，屬于農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍。數(shù)據(jù)的處理主要采用描述性的統(tǒng)計分析方法。

二、六安市金安區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的主要問題

（一）農(nóng)村公共工程供給質(zhì)量一般

作為經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給無疑是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，甚至應(yīng)成為新農(nóng)村建設(shè)的切入點［3］。與城市基礎(chǔ)設(shè)施相比，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施更多的是公共物品或準(zhǔn)公共物品，由于政府當(dāng)期財力有限，往往使得農(nóng)村經(jīng)濟社會長期處于公共設(shè)施供給不足的狀態(tài)。為了深入了解這一狀況，筆者首先側(cè)重于飲用水和道路出行兩個方面進行了實地調(diào)研。

解決農(nóng)村飲水安全問題是當(dāng)前農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題之一。六安市 “十二五”期間計劃解決農(nóng)村居民222.39萬人和農(nóng)村學(xué)校師生27.54萬人的飲水不安全問題。據(jù)了解，2013年，金安區(qū)全力推進農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，共解決6.18萬農(nóng)村人口的飲水安全問題，其中農(nóng)村居民5萬人，農(nóng)村中小學(xué)師生1.18萬人。項目總投資2854萬元，共建設(shè)12處集中供水工程，覆蓋13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)19個行政村。

調(diào)查中了解，目前六安金安區(qū)農(nóng)村自來水覆蓋面約占1／3，大部分村莊仍以“自家建壓水井”為獲取飲用水途徑。在進一步的調(diào)查中，67名農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村用水水質(zhì)較好，172名農(nóng)民覺得水質(zhì)一般，39名農(nóng)民認(rèn)為水質(zhì)較差?？梢?，農(nóng)村自來水普及率還處于較低水平，飲水安全現(xiàn)狀滿意度較低。具體見圖1。

圖1 六安金安區(qū)被調(diào)查農(nóng)民對農(nóng)村飲用水水質(zhì)評價

近幾年，在加快農(nóng)村公路建設(shè)的政策指導(dǎo)下，通過國家和省的大力支持，農(nóng)村公路建設(shè)取得了一定的成績，“村村通”政策使農(nóng)民出行條件得到了極大的改善。2007年5月17日，國家交通運輸部將六安市確定為全國農(nóng)村公路建設(shè)示范區(qū)，并給予了大力支持。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年，六安金安區(qū)99%以上行政村已通上了水泥路，農(nóng)村公路密度為88.56公里／百平方公里，23.18公里／萬人。

在關(guān)于“現(xiàn)有鄉(xiāng)村道路能否滿足經(jīng)濟發(fā)展與居民出行的需要”的調(diào)查中，73人認(rèn)為“能夠滿足”，169人認(rèn)為“基本滿足”，34人認(rèn)為“不能滿足”。走訪的路途中，筆者也發(fā)現(xiàn)，許多地區(qū)農(nóng)村公路里程長，覆蓋面廣，具有較強的通達深度，但存在著等級低、抗災(zāi)害能力弱、通行能力不強等問題。例如，許多“村村通”橫穿居住區(qū)，且未能根據(jù)具體需要設(shè)置標(biāo)志、標(biāo)線、護欄、護墻等安全設(shè)施，在一定程度上形成安全隱患。此外，被調(diào)查的部分民戶也反映，雖然農(nóng)村“村村通”公路雖使路面條件、交通環(huán)境改善了，但人們對交通安全常識缺乏了解，人車混行，常常險象環(huán)生。訪談中村干部也表示對“村村通”公路“硬件”隱患的改造治理仍顯得步履維艱。

（二）農(nóng)村社會醫(yī)療保障供給與需求矛盾突出

“十一五”期間，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為一項重大制度創(chuàng)新，實現(xiàn)了從試點到全面覆蓋的轉(zhuǎn)變，取得了明顯成效。目前，新農(nóng)合制度在六安金安區(qū)已實現(xiàn)全面覆蓋。政府對農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療和衛(wèi)生事業(yè)的加大投入使得對減輕農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，緩解因病致貧起到了積極作用，深受廣大農(nóng)民的歡迎與接納。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以較低的籌資水平有效保障了農(nóng)村居民的健康權(quán)益，切實減輕了參合農(nóng)民的就醫(yī)負(fù)擔(dān)，改善了農(nóng)民就醫(yī)狀況，為促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療在造福蒼生、惠及萬民的同時，由于實際操作執(zhí)行中政策理解不一，宣傳口徑不一，報銷比例不一等，存在一些具體問題。調(diào)研中金安區(qū)的農(nóng)民表示對住院看病后報銷的費用起付線高低不一很不理解。比如，區(qū)外醫(yī)院起付線最高達1480元之多，即要超過此限度以上的費用才可報銷，而且報銷比例低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然起付線只要100元，報銷比例高，但醫(yī)療條件有限。此外，慢性病報銷難，報銷審批手續(xù)復(fù)雜，長達四、五個月。

“你所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）衛(wèi)生院存在的主要問題”的不定項選擇題調(diào)查結(jié)果顯示，目前六安金安區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生院普遍存在醫(yī)用設(shè)備匱乏、技術(shù)水平有限、專業(yè)人員不足和場地房舍簡陋等問題，具體見圖2。

圖2 六安金安區(qū)被調(diào)查農(nóng)民對所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院存在的問題的評價

從圖2可以看出，197人認(rèn)為當(dāng)前當(dāng)?shù)匦l(wèi)生院醫(yī)用設(shè)備匱乏，154人認(rèn)為現(xiàn)有的義務(wù)人員技術(shù)水平有限，138人認(rèn)為專業(yè)技術(shù)人員不足，103人認(rèn)為病房簡陋，85人認(rèn)為投入資金有限。在“其他”選項中，被調(diào)查人員進一步表示：醫(yī)改后，鄉(xiāng)醫(yī)村醫(yī)待遇有所降低，工作積極性不高，導(dǎo)致推病人、“賣”病人現(xiàn)象出現(xiàn)，致使不少農(nóng)村住院病人向縣以上醫(yī)院流動，增加了群眾的負(fù)擔(dān)；人員流動頻繁，高學(xué)歷醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人才留不住；大多數(shù)鄉(xiāng)村醫(yī)院的醫(yī)生診斷方法落后，衛(wèi)技人員不能及時更新醫(yī)學(xué)知識，此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的突發(fā)事件應(yīng)急處理能力也較弱。

被調(diào)查農(nóng)民中，對目前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量“非常滿意”的人數(shù)為30人，占全部調(diào)查人員的10.8%；“比較滿意”者98人，占全部調(diào)查人員的35.5%；53.7%的調(diào)查人員表示農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量一般或者比較差。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量的高低是影響農(nóng)民身體素質(zhì)好壞的關(guān)鍵要素，也是新一輪醫(yī)改工作的重點。建立起與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和農(nóng)民基本醫(yī)療需求相適應(yīng)的、具有基本醫(yī)療保障性質(zhì)的新農(nóng)合制度，是當(dāng)前六安金安區(qū)一項現(xiàn)實而緊迫的任務(wù)。

（三）農(nóng)村公共教育供給總量不足

教育在國家各項社會事業(yè)中的基礎(chǔ)性重要作用毋庸置疑，而作為農(nóng)村人口占大多數(shù)的六安市來說，義務(wù)教育在六安市新農(nóng)村建設(shè)中，更是發(fā)揮著無可替代的基礎(chǔ)性的作用。

六安市五縣三區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段初中、小學(xué)和特教學(xué)校貧困學(xué)生中共有179000多名學(xué)生早于2005年便享受了國家“兩免一補”政策。2007年起，按照國務(wù)院的規(guī)定，六安市農(nóng)村義務(wù)教育段中小學(xué)已全面免收學(xué)雜費，同時，對特困生繼續(xù)實行“兩免一補”。2012年，六安市提高了農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生的生均公用經(jīng)費（含取暖費）基本標(biāo)準(zhǔn)，提高后的定額分別為農(nóng)村小學(xué)525元／生每年，農(nóng)村初中725元／生每年。農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費資金由中央、省、縣（市、區(qū)）三級分擔(dān)，省與縣（市、區(qū)）分擔(dān)比例具體為：比照實施西部大開發(fā)政策和加快皖北地區(qū)發(fā)展政策范圍內(nèi)的40個縣（市、區(qū)）為8：2，其他縣（市、區(qū)）為6：4。

“十一五”期間，六安市金安區(qū)始終堅持“以人為本”，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，改造了中小學(xué)危房15萬平方米，且于“十二五”期間繼續(xù)加大對義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)投入，積極推進義務(wù)教育均衡發(fā)展。然而六安金安區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育仍存在教學(xué)設(shè)備匱乏、教學(xué)水平有限、師資力量不足等問題。如圖3顯示，115被調(diào)查者認(rèn)為目前農(nóng)村義務(wù)教育的教學(xué)設(shè)備匱乏，占被調(diào)查者的41.67%；69人認(rèn)為目前師資隊伍不夠完善；41人認(rèn)為教室較為簡陋，28人質(zhì)疑師資教學(xué)水平；另有23人認(rèn)為當(dāng)前地方政府的教育投入資金有限。接受訪談的相關(guān)中小學(xué)老師也指出，雖然近幾年來農(nóng)村中小學(xué)硬件設(shè)施有所改善，但設(shè)施供給仍然滿足不了教學(xué)的需求，有的中小學(xué)開始接觸現(xiàn)代的信息化教學(xué)?？墒窃趯嶋H操作中，因為現(xiàn)代化信息教學(xué)起步晚，中小學(xué)的教學(xué)實際需要還不能得到滿足，相對封閉的學(xué)校教學(xué)仍停留在一張黑板、一支粉筆、一個老師、一本教科書的傳統(tǒng)模式上。

圖3 六安金安區(qū)被調(diào)查農(nóng)民對農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀評價

（四）農(nóng)村科技金融支撐服務(wù)功能有待強化

自2005年在安徽省率先開展試點工作以來，六安市科技特派員創(chuàng)業(yè)行動扎實開展，成效顯著。截至2011年底，六安市科技特派員總數(shù)已發(fā)展到570名，創(chuàng)建科技專家大院70家，共在農(nóng)村開辟各類科技創(chuàng)業(yè)和示范服務(wù)基地660個，有力地推動了科技與“三農(nóng)”的結(jié)合。提高了農(nóng)村科技服務(wù)的手段和質(zhì)量，促進了農(nóng)村經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

為激發(fā)老區(qū)金融發(fā)展活力，推進農(nóng)村金融改革基層實踐，加強和改進農(nóng)村金融服務(wù)，2012年，中國人民銀行六安中心支行日前下發(fā)《關(guān)于進一步加強六安市農(nóng)村金融工作的指導(dǎo)意見》，將改進和加強六安市農(nóng)村金融工作作為支持老區(qū)建設(shè)的重要著力點和促進全市金融業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要突破口，建立健全“廣覆蓋、多層次、低風(fēng)險、高效益、大合作、可持續(xù)”的農(nóng)村金融體系，滿足農(nóng)村多元化金融服務(wù)和信貸資金需求。

目前，農(nóng)村小額信貸是專門為農(nóng)村低收入人群提供的金融服務(wù)，在幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)性投資和改善生活水平方面起著重要作用［4］126。筆者關(guān)于這一點深入進行了調(diào)研。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然六安市在科技金融服務(wù)方面做了諸多工作，但實際效果并不理想。在就“你們申請支農(nóng)信貸資金困難嗎？請結(jié)合自身申請或親戚申請過程選擇”的問題上，被調(diào)查的276名農(nóng)民結(jié)合自身申請或親戚申請過程，203人認(rèn)為申請農(nóng)信貸資金條件適當(dāng)，占比73%，但其中143人認(rèn)為程序繁瑣；64人認(rèn)為目前申請農(nóng)信貸資金條件苛刻，另外9人表示一般（圖4）。相關(guān)地區(qū)的信貸員也承認(rèn)由于我國征信系統(tǒng)的個人信用記錄覆蓋面比較小，農(nóng)村地區(qū)的借款者信息很少能在系統(tǒng)中獲得，因此資金供給方在貸前貸中要對借款者的生產(chǎn)活動、收入狀況、日常信用、社會關(guān)系等多個方面進行嚴(yán)格調(diào)查，在一定程度上造成了申請支農(nóng)信貸資金困難，同時農(nóng)村信貸需求 “小、急、頻”的特點給信貸供給方形成多次交易的信貸狀況，合約期限短、審查期限短等諸多問題都直接提高了農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)的信貸交易成本，打擊著其信貸投放的積極性。

圖4 六安金安區(qū)被調(diào)查農(nóng)民對農(nóng)村申請農(nóng)信貸款困難度評價

三、皖江經(jīng)濟帶改進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的建議

取消農(nóng)業(yè)稅終結(jié)了城市向農(nóng)村汲取稅費的時代，開啟了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新時代。但目前，相對于農(nóng)民需求的變化，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展的要求，成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。六安金安區(qū)276名農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀的調(diào)研和訪談結(jié)果進一步揭示，當(dāng)前農(nóng)村許多地方公共產(chǎn)品供給方面雖然取得諸多成效，但仍然表現(xiàn)出質(zhì)量一般、供給與需求存在矛盾，相關(guān)保障和服務(wù)不到位等問題，農(nóng)民對供給效率滿意度較低。因此，借鑒六安金安區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀的調(diào)研結(jié)果，皖江經(jīng)濟帶要有效解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的困境，需要從增加資金投入、理順需求表達與決策機制、理清政府權(quán)責(zé)等方面進行改進，并進一步增加和優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

首先，明確政府的主體供給地位。鑒于農(nóng)村公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，政府應(yīng)該按照公共產(chǎn)品的受益范圍，界定和劃分各級政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任，做到合理分工，統(tǒng)籌安排?！笆芤娣秶椛淙珖墓伯a(chǎn)品，由中央政府提供；而受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，則由相應(yīng)層次的地方政府提供，同時中央政府按照公平性原則對地方性公共產(chǎn)品給予資助；具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供”［5］。尤其是加強中央政府對于農(nóng)村教育醫(yī)療、文化生活、生態(tài)環(huán)境等條件改善的專項轉(zhuǎn)移支付的力度，協(xié)助地方政府改善交通、能源等經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施條件。

其次，完善農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的有效表達機制。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給要從農(nóng)民要求最迫切的事情出發(fā)，有計劃、有步驟地逐步加以解決。政府應(yīng)在充分聽取農(nóng)民合理的建議和意見并在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定切實可行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策方案。對于涉及到縣、鄉(xiāng)、村范圍內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為了體現(xiàn)農(nóng)民的需求讓農(nóng)民通過直接或間接的渠道充分表達自己的主觀偏好和真實意見，讓農(nóng)民直接參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策中來［6］，從而構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制。

再次，倡導(dǎo)多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，引入“市場化”機制，增加或提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。途徑一，勞動力代替資金。某些基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品可以由村民以勞動力代替資金的方式參與提供，從而減少資金的實際需求。途徑二，嘗試建立新型的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，按市場化的模式去運作，“誰投資，誰受益”。途徑三，民間融資。引導(dǎo)民間資本的注入，給予合理的利潤分成，可以解決一些急需資金的農(nóng)村公共產(chǎn)品項目建設(shè)問題。途徑四，設(shè)立村際互助公共基金，解決單一村資金不足或暫時短缺問題，積小資金為大資金，集中力量辦大事［7］。

最后，加強監(jiān)督和評估機制。為保證農(nóng)民的根本利益，應(yīng)該對農(nóng)村公共產(chǎn)品項目的確立、資金管理、后期養(yǎng)護等引入社會監(jiān)督，增強農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的透明度，通過建立農(nóng)民滿意度評估機制，促進各類供給主體積極履行各自職能，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的改善。

［1］馬曉河，方松海.我國農(nóng)村公共品的供給現(xiàn)狀、問題與對策［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2005，（4）.

［2］張士云，江激宇，欒敬東.農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與需求—基于安徽省364份調(diào)查問卷的分析［J］.中國農(nóng)學(xué)通報，2009，（17）.

［3］林毅夫.新農(nóng)村建設(shè)的切入點：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“四兩撥千斤”［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com，2006－03－10.

［4］蔣海燕，農(nóng)村小額信貸存在的問題及對策分析［J］.人民論壇，2013，（1）.

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