農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體多元化下的鄉(xiāng)村治理困境

■馬 華

我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式先后經(jīng)歷了個(gè)人私有制——集體所有制——“準(zhǔn)私有制”的演變。這種演變過(guò)程既與國(guó)家政權(quán)建設(shè)同步，也與工業(yè)化進(jìn)程一致。在現(xiàn)階段，隨著農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，農(nóng)民開始向市民逐步轉(zhuǎn)化，這一進(jìn)程又與農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程同步，而且這種趨勢(shì)日益成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流，因?yàn)檫@也是提高社會(huì)生產(chǎn)力的必然要求。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐表明，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的安排合理與否對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展具有決定性作用[1]。與此同時(shí)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)必須相應(yīng)地發(fā)生變革，以適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)變化。然而，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革盡管對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，但是其也不可避免地涉及各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體的利益關(guān)系調(diào)整，從而難免對(duì)鄉(xiāng)村政治和社會(huì)生態(tài)也產(chǎn)生一定影響。特別是隨著涉農(nóng)企業(yè)作為新的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)之后，不僅改變了原有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體之間的關(guān)系，而且日益成為影響鄉(xiāng)村治理的重要變量，鄉(xiāng)村治理也變得愈加復(fù)雜。本文試圖通過(guò)綜合農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體地位、主體目標(biāo)、糾紛解決方式等鄉(xiāng)村治理要素，在理清各個(gè)要素內(nèi)在邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，指出新的形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變遷后鄉(xiāng)村治理主體間的復(fù)雜關(guān)系，從而為下一步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村良序治理奠定基礎(chǔ)。

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革進(jìn)程中主體多元化的形成

(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的歷史脈絡(luò)

新中國(guó)成立之前，土改革命是以消滅地主階級(jí)來(lái)分配土地給貧雇農(nóng)的形式，讓農(nóng)民擁有完全屬于自己的土地。這就意味著，農(nóng)民對(duì)所分土地具有完整的產(chǎn)權(quán)，這種產(chǎn)權(quán)包括土地的所有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)等。20世紀(jì)50年代初，隨著我國(guó)對(duì)生產(chǎn)資料私有制改革的完成，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)再次消滅了農(nóng)民的土地私有制，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)就此轉(zhuǎn)換為形式上的集體所有制而實(shí)際上的國(guó)家所有制。此時(shí)，國(guó)家通過(guò)人民公社的形式，最終實(shí)現(xiàn)了政權(quán)和產(chǎn)權(quán)的合一，排他性的公有產(chǎn)權(quán)也升格為無(wú)限制的公有產(chǎn)權(quán)(一大二公和一平二調(diào))，這也使得政府的控制一直深入到農(nóng)村的最基層，甚至控制了社員的個(gè)人生活決策如公共食堂[2]。因此，這一時(shí)期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)名義上為集體所有，但是實(shí)際上是由國(guó)家控制的。盡管農(nóng)地國(guó)家產(chǎn)權(quán)為國(guó)家政權(quán)控制鄉(xiāng)村社會(huì)提供了必要的物質(zhì)條件，但是在這一產(chǎn)權(quán)制度下，由于在產(chǎn)品分配上農(nóng)民缺少必要的“剩余索取權(quán)”，在行為上缺少“退出權(quán)”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者搭便車現(xiàn)象非常普遍，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率長(zhǎng)期低下。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難時(shí)期，這種現(xiàn)象甚至嚴(yán)重威脅農(nóng)民的“生存權(quán)”，國(guó)家政權(quán)的合法性因此遭到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革迫在眉睫。

20世紀(jì)80年代初，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在部分省份實(shí)驗(yàn)并獲得成功，國(guó)家逐步認(rèn)可了這種制度。這一制度的推行，使得農(nóng)地國(guó)家產(chǎn)權(quán)逐步轉(zhuǎn)化為集體產(chǎn)權(quán)，農(nóng)地首次實(shí)現(xiàn)了集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。隨后，這種經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)過(guò)國(guó)家的不斷調(diào)整，逐漸獲得了許多新的內(nèi)容。比如在承包時(shí)間上，1983年，我國(guó)規(guī)定土地承包期限為15年，1993年，承包期限延長(zhǎng)為30年，到了2008年，中央對(duì)土地承包政策首次表述為“長(zhǎng)久不變”。

除了土地政策上的規(guī)定，我國(guó)在法律制度上也逐步明確農(nóng)民對(duì)土地的合法承包權(quán)。例如，《土地承包法》將土地承包關(guān)系上升為一種受法律保護(hù)的關(guān)系;2004年，《物權(quán)法》又將農(nóng)戶對(duì)土地的承包關(guān)系界定為一種“物權(quán)”關(guān)系。2008年，國(guó)家開啟了新一輪的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，開始倡導(dǎo)一種基于自愿原則的土地流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)化配置。

在這種背景下，其他領(lǐng)域的資本開始進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，通過(guò)流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，把土地集中起來(lái)，連成片，進(jìn)行集約化管理。同時(shí)，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上，為了解決農(nóng)地矛盾和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，我國(guó)進(jìn)一步將承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)加以分離，在所有權(quán)仍歸集體的前提下，承包權(quán)歸農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸其他經(jīng)營(yíng)主體。最終，這一輪的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變革為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了新的重大機(jī)遇，同時(shí)也為我國(guó)鄉(xiāng)村帶來(lái)了許多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，改革深化的任務(wù)依然艱巨。

(二)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊下的地權(quán)紛爭(zhēng)

根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論，財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有賴于排他性產(chǎn)權(quán)制度的建立，有賴于明確的產(chǎn)權(quán)主體的形成，否則，產(chǎn)權(quán)將不能得到有效保護(hù)。從上文的分析可以看出，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革的方向，是由國(guó)家控制的集體產(chǎn)權(quán)逐步向個(gè)人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的。但是，不能忽略的重要一點(diǎn)是，國(guó)家和集體仍支配或者占有著當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)中最重要的權(quán)力——所有權(quán)。其結(jié)果是，農(nóng)地所有權(quán)主體仍然呈現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)不清晰的現(xiàn)狀，有學(xué)者將這種現(xiàn)象描述成有意的產(chǎn)權(quán)模糊設(shè)置，其中產(chǎn)權(quán)模糊化的本質(zhì)在于:政府權(quán)力控制者運(yùn)用政府合法的強(qiáng)制權(quán)利來(lái)追求自身的利益，它通過(guò)將私人物品界定為國(guó)有或集體所有的制度，把一部分對(duì)價(jià)值資產(chǎn)屬性的權(quán)利放置到“公共領(lǐng)域”中，從而獲取壟斷性租金，或者通過(guò)自己所擁有的政治資源稟賦對(duì)屬民進(jìn)行行為約束[3]。

所有權(quán)作為產(chǎn)權(quán)中最根本的權(quán)利，其主體多元化造成各相關(guān)權(quán)利主體都提出了對(duì)土地的分配權(quán)主張，從而出現(xiàn)“一權(quán)多主”現(xiàn)象。但是，產(chǎn)權(quán)最重要的特征就是排他性，這種產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀最終導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)保護(hù)功能的喪失。

首先，我國(guó)現(xiàn)存法律并未對(duì)產(chǎn)權(quán)主體給出清晰的界定。《土地法》規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬國(guó)家所有的以外，屬農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬農(nóng)民集體所有。這個(gè)集體在現(xiàn)實(shí)中可以是鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組，還可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此，在產(chǎn)權(quán)主體上缺少排他性。由于他們都不是法律意義上的組織，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的集合群體，也就不具有真正的法人資格，因而只能是一種虛擬的所有權(quán)主體。這種虛擬性實(shí)際上造成了一種產(chǎn)權(quán)主體多元現(xiàn)象，且各主體地位不平等。

其次，在實(shí)際的土地承包流轉(zhuǎn)過(guò)程中，這種多元產(chǎn)權(quán)使得農(nóng)地所有權(quán)在本質(zhì)上呈現(xiàn)出一種無(wú)主的現(xiàn)象。這樣，國(guó)家就可以以維護(hù)“公共利益”的名義，通過(guò)低價(jià)強(qiáng)制性征收農(nóng)民的土地;地方政府可以以集體領(lǐng)導(dǎo)的身份、以發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的借口，迫使外來(lái)企業(yè)與農(nóng)戶簽訂承包合同;村集體也可以利用自身掌握的信息，壓低土地承包價(jià)格;而處于最底層的農(nóng)民，雖然在形式上享有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，而且擔(dān)負(fù)著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的成本，但實(shí)際收益卻被其他主體通過(guò)各種方式分享，難以真正維護(hù)自己在土地收益上的合理權(quán)益。

因此，產(chǎn)權(quán)這種多方占有的狀況，致使各方都不愿意放棄無(wú)償享有的權(quán)利。結(jié)果是，在這種法律和政治條件下如果他們有分歧，就只能通過(guò)力量競(jìng)爭(zhēng)來(lái)解決問(wèn)題，從而極大地刺激了圍繞地權(quán)的政治性活動(dòng)[4]。(三)地權(quán)紛爭(zhēng)背后的力量博弈

有的學(xué)者認(rèn)為，由于我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變遷是由國(guó)家強(qiáng)制安排的，因此國(guó)家在產(chǎn)權(quán)變革中起完全的支配作用。但是，更多的學(xué)者認(rèn)為這種產(chǎn)權(quán)的演變過(guò)程，實(shí)際上仍然是國(guó)家、集體與農(nóng)民博弈的結(jié)果，各方在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革當(dāng)中都發(fā)揮著不可或缺的作用。

毫無(wú)疑問(wèn)，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)背后的各種力量中，政府作為一種隱性力量起著極為重要的作用。雖然土地名義上歸集體所有，但是農(nóng)村土地政策的變遷，地方政府對(duì)土地的征用、規(guī)劃和管理等都表明，政府對(duì)土地?fù)碛袕?qiáng)有力的控制權(quán)。而且，這種控制不僅僅體現(xiàn)在隨意的行政干預(yù)等方面，其更是一種法律上的規(guī)定。例如《土地管理法》第9條規(guī)定:國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用，包括集體土地的使用權(quán)的行使，也必須依照法律由政府部門審批等。企業(yè)在地權(quán)紛爭(zhēng)中占有的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，是產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)的主要?jiǎng)?chuàng)造者。涉農(nóng)企業(yè)下鄉(xiāng)之后，不僅可以為地方政府和農(nóng)戶帶來(lái)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益，而且企業(yè)憑借自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)φ袨槭┘右欢ㄓ绊?。因此，企業(yè)在地權(quán)紛爭(zhēng)中所憑借的是其天然的資本權(quán)力。農(nóng)民雖是集體土地名義上的所有者，但實(shí)際上單個(gè)農(nóng)戶僅占有農(nóng)地的承包權(quán)和部分的收益權(quán)，而且這種承包權(quán)雖然在國(guó)家政策上是“長(zhǎng)久不變”的，但并不意味著國(guó)家沒(méi)有收回的可能。因此，農(nóng)戶作為承包流轉(zhuǎn)的出讓方，其獲得的收益具有不穩(wěn)定性。在政府權(quán)力和資本相結(jié)合的條件下，農(nóng)戶也將不可避免地被排斥到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)收益的邊緣。

二、產(chǎn)權(quán)主體多元化背景下的目標(biāo)沖突

(一)產(chǎn)權(quán)主體的目標(biāo)多元化

1．政府目標(biāo)。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然存在的現(xiàn)實(shí)背景下，中央政府的首要目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而土地作為極其重要的生產(chǎn)資料，其配置效率的高低與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)。因此，適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，適時(shí)進(jìn)行土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，利用工業(yè)資本下鄉(xiāng)來(lái)提高土地資源產(chǎn)出效率，是適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的必然趨勢(shì)。

地方政府的目標(biāo)，則在于增加地方財(cái)政收入與提高政府政績(jī)。因此，地方政府希望盡可能加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程與規(guī)模。隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的逐漸變革，我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程明顯加快，盡管一定程度上緩解了城鄉(xiāng)之間的矛盾，但是在資本下鄉(xiāng)之后，隨著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會(huì)利益主體之間新矛盾的出現(xiàn)又加劇了農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。這種矛盾，首先表現(xiàn)在由地權(quán)變動(dòng)帶來(lái)的各利益主體之間的土地收益不均，并因而造成沖突。

2．企業(yè)目標(biāo)。企業(yè)作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最為有效的資源配置組織，是資本下鄉(xiāng)的第一主體。企業(yè)不僅促使資本從其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)，而且還能將先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理和市場(chǎng)交易理念帶進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)。但是，作為經(jīng)濟(jì)組織，它首先是以利潤(rùn)為目標(biāo)的，因此企業(yè)下鄉(xiāng)的第一目標(biāo)是利潤(rùn)最大化。利潤(rùn)最大化的途徑在于低成本和高收益。其中，成本節(jié)約體現(xiàn)在對(duì)各個(gè)生產(chǎn)要素的最小投入上，在必要的生產(chǎn)資料——土地方面，其必然極力壓低土地承包租金。

3．農(nóng)戶目標(biāo)。農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的所有者，農(nóng)戶個(gè)體是農(nóng)村土地的承包者，同時(shí)也是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流出方。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革在農(nóng)戶主體上的細(xì)化，應(yīng)該以提高農(nóng)民的收入為出發(fā)點(diǎn)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開放性要求和生產(chǎn)社會(huì)化條件下，土地已超出了社會(huì)保障的基本功能，農(nóng)戶所追求的是貨幣收入最大化。因此，農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿基于以下兩個(gè)基本條件:第一，土地流轉(zhuǎn)的租金收入要高于流轉(zhuǎn)之前的土地農(nóng)產(chǎn)品收入;第二，勞動(dòng)力非農(nóng)生產(chǎn)收入要高于勞動(dòng)力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入。只有同時(shí)滿足以上條件，土地流轉(zhuǎn)才能順利進(jìn)行。然而，在高度復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)戶從事非農(nóng)生產(chǎn)又面臨著各種不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，這就決定了土地的生存保障功能仍然是必不可缺的。

綜上所述，政府、企業(yè)和農(nóng)戶各主體之間的目標(biāo)是決定其一切經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在動(dòng)力。各個(gè)主體所追求的兩大目標(biāo)又可以進(jìn)一步劃分為理想目標(biāo)與基本目標(biāo)，其中，政府以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入增加為理想目標(biāo)，農(nóng)村社會(huì)和政治穩(wěn)定為基本目標(biāo);企業(yè)以利潤(rùn)最大化為理想目標(biāo)，以生產(chǎn)持續(xù)性為基本目標(biāo);農(nóng)民則以貨幣收入最大化為理想目標(biāo)，以維護(hù)家庭生存為基本目標(biāo)。目標(biāo)的多元化，決定了鄉(xiāng)村日常生活中必然存在各種沖突和矛盾，進(jìn)而成為關(guān)系當(dāng)前和諧社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

(二)產(chǎn)權(quán)主體多元目標(biāo)下的鄉(xiāng)村內(nèi)在沖突

從農(nóng)地所有權(quán)各個(gè)主體的內(nèi)部情況來(lái)看，政府主導(dǎo)著土地流轉(zhuǎn)的方向和進(jìn)程，目的是保持它的兩個(gè)目標(biāo)的協(xié)調(diào)性。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不利于這兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(尤其是穩(wěn)定目標(biāo))，政府就會(huì)審慎地放緩?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)的進(jìn)程，甚至取消流轉(zhuǎn)計(jì)劃。企業(yè)占有的是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，它通過(guò)對(duì)土地承包數(shù)量的控制來(lái)保持兩個(gè)目標(biāo)的協(xié)調(diào)，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)成本與收益之間達(dá)到合適的比率時(shí)，它就會(huì)大量承包土地，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模;當(dāng)市場(chǎng)條件不成熟，經(jīng)營(yíng)狀況較差時(shí)，它就可能會(huì)減少承包面積，以達(dá)到維持生產(chǎn)延續(xù)性的目標(biāo)。農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營(yíng)的土地出讓方，在市場(chǎng)狀況較好的情況下，為了追求貨幣收益的最大化，他們出讓土地的意愿就會(huì)比較強(qiáng);當(dāng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，希望回收土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)家庭內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)保持基本生存。

從農(nóng)地所有權(quán)各個(gè)主體之間的橫向關(guān)系來(lái)看，政府、企業(yè)和農(nóng)戶之間的目標(biāo)也時(shí)常會(huì)存在內(nèi)在沖突。例如，政府的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)與企業(yè)的生產(chǎn)持續(xù)性目標(biāo)緊密相關(guān)，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程過(guò)快，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品單一(如只生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)作物)，甚至威脅糧食安全的情況下，企業(yè)目標(biāo)就會(huì)與政府的社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)背離，促使政府放慢或者取消農(nóng)地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而威脅到企業(yè)的持續(xù)生產(chǎn)。

從以上的分析可以看出，國(guó)家在產(chǎn)權(quán)制度變遷中，盡管通過(guò)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離這一產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置，盡量使得不同主體內(nèi)部的理想目標(biāo)與基本目標(biāo)保持一定程度上的協(xié)調(diào)，但不同主體的橫向多元目標(biāo)卻由于所有權(quán)主體的模糊存在難以調(diào)和的沖突，而這些沖突正是土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷的表現(xiàn)。

三、當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛解決方式

(一)政府政策調(diào)整與行政干預(yù)的強(qiáng)力取向

政策變化所引發(fā)的農(nóng)村利益關(guān)系的變動(dòng)，是引發(fā)農(nóng)村土地糾紛包括土地流轉(zhuǎn)糾紛的又一重要根源[5]。政府政策變遷既是影響農(nóng)村利益關(guān)系的根源，同時(shí)也是政府解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的基本價(jià)值取向。從中央政府與企業(yè)之間的關(guān)系來(lái)看，中央政府的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)具有全局性，因而會(huì)更加注重“公平”，而企業(yè)的目標(biāo)通常具有局部性，因而會(huì)更加注重“效益”。在公平與效益出現(xiàn)沖突的情況下，國(guó)家往往出臺(tái)新的傾向于公平的政策導(dǎo)向，以保障國(guó)家目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

因此，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，國(guó)家頻繁地調(diào)整土地政策，以糾正企業(yè)投機(jī)行為。而地方政府在與企業(yè)的利益目標(biāo)發(fā)生沖突的情況下，也會(huì)通過(guò)對(duì)政策的解讀迫使企業(yè)迎合政府的意愿，或者直接通過(guò)農(nóng)地審批權(quán)、管理權(quán)等權(quán)力，對(duì)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行一些必要的限制。在中央政府的穩(wěn)定目標(biāo)與農(nóng)民的生存目標(biāo)發(fā)生沖突的情況下，政府往往會(huì)通過(guò)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)等政策來(lái)調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系。而在與農(nóng)民之間的目標(biāo)背離的情況下，地方政府往往通過(guò)行政強(qiáng)力來(lái)解決。如在農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地的情況下，政府往往會(huì)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為借口，通過(guò)誘導(dǎo)或者直接越過(guò)村民的方式與企業(yè)簽訂流轉(zhuǎn)合同等等。結(jié)果是，農(nóng)地糾紛不僅得不到有效解決，甚至愈演愈烈。

(二)企業(yè)的“權(quán)力尋租”取向

企業(yè)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是以平等交換為基礎(chǔ)的商品經(jīng)濟(jì)，這首先要求交易雙方地位平等和產(chǎn)品交換價(jià)值的對(duì)等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)又是法治經(jīng)濟(jì)，各個(gè)市場(chǎng)交易主體必須以法律為基礎(chǔ)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。法律途徑又多以訴訟為外在表現(xiàn)形式，不論是民事訴訟還是行政訴訟，都是解決土地糾紛的法律機(jī)制中最正式、最權(quán)威、最規(guī)范的方式[6]?，F(xiàn)代企業(yè)組織作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在完善的法制環(huán)境下，一般也應(yīng)傾向于采取訴訟解決爭(zhēng)端。

但是，在我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)狀況下，由于法制建設(shè)相對(duì)滯后，與農(nóng)地相關(guān)的法律本身存在的缺陷很多。加上法律外部運(yùn)行環(huán)境的影響，特別是政府政策與權(quán)力的不規(guī)范使用，導(dǎo)致法律訴訟在現(xiàn)實(shí)中往往具有較高的訴訟成本?？紤]到復(fù)雜和專業(yè)化的訴訟程序，在實(shí)際生活中其逐漸成為企業(yè)利用率最低的糾紛處理方式。

現(xiàn)實(shí)中，涉農(nóng)企業(yè)在解決與農(nóng)戶的糾紛中最常見的方式是權(quán)力尋租，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)這種方式在現(xiàn)實(shí)上也更迅速有效。其中，權(quán)力尋租的對(duì)象一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其代理村委會(huì)。從《土地承包法》及實(shí)施情況看，村民委員會(huì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層的代理人，往往成為土地所有權(quán)的實(shí)際“主體”，它實(shí)際上執(zhí)行著有關(guān)土地發(fā)包、征用、流轉(zhuǎn)等所有與土地相關(guān)的經(jīng)營(yíng)、管理工作。由于村民委員會(huì)是一種簡(jiǎn)單的農(nóng)村村民自治組織，這種集經(jīng)濟(jì)職能和政治職能于一身的組織，往往運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)粗暴干預(yù)或行使所有權(quán)，直接導(dǎo)致基層行政組織對(duì)農(nóng)戶利益的侵占。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有強(qiáng)制性的權(quán)力、村委會(huì)占有土地資源、企業(yè)擁有較強(qiáng)的資本實(shí)力的狀況下，在利益分配過(guò)程中，企業(yè)為了降低利潤(rùn)成本，必然會(huì)將農(nóng)戶應(yīng)得的利益轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門及其代理部門。因此，處于弱勢(shì)的農(nóng)戶利益受到侵占的可能性也就最大，這進(jìn)一步激發(fā)了村民與企業(yè)之間的矛盾。

(三)農(nóng)戶的生存?zhèn)惱砣∠?/h3>

根據(jù)以上分析，對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)收益中的弱者，農(nóng)民似乎更容易受到國(guó)家權(quán)力和企業(yè)資本對(duì)其利益的掠奪。但由于我國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)處于社會(huì)的最底層，形成了特定的生存?zhèn)惱砣∠?，這種取向在現(xiàn)代逐漸發(fā)展成為這一群體特有的生存規(guī)則。

另外，在當(dāng)代中國(guó)各個(gè)政治社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)的維權(quán)行動(dòng)，不能簡(jiǎn)單標(biāo)簽化為近代西方天賦人權(quán)和市民社會(huì)的觀念，我國(guó)的權(quán)利觀念更多的是一種生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，因此在一些抗議性活動(dòng)中，行動(dòng)者所秉持的并非是一種權(quán)利意識(shí)而是一種“規(guī)則意識(shí)”[6]。因此，農(nóng)戶在處理農(nóng)地糾紛中往往采用成本較高的訴訟或上訪等方式，訴訟和上訪恰恰表現(xiàn)了其特有的“生存規(guī)則意識(shí)”。

首先，由于訴訟方式本身專業(yè)性較強(qiáng)，同時(shí)又耗費(fèi)時(shí)間和精力，而且程序復(fù)雜，難以掌握，經(jīng)濟(jì)和能力素質(zhì)上處于弱勢(shì)的農(nóng)民采用這種方式的概率應(yīng)該較小。但是在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)戶卻比企業(yè)更傾向于采用這種方式。這表明，在多數(shù)情況下，企業(yè)與地方政府的尋租行為在一定程度上，的確嚴(yán)重威脅到了農(nóng)戶的生存與發(fā)展，農(nóng)戶出于無(wú)奈，只能拼死一搏或?qū)で笠痪€生機(jī)。

其次，對(duì)于上訪，農(nóng)戶向上級(jí)政府反映情況時(shí)，一般都是極力強(qiáng)調(diào)企業(yè)與地方政府的行為已經(jīng)嚴(yán)重威脅到自己的生存權(quán)。如農(nóng)地被企業(yè)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)戶家庭的生活保障受到嚴(yán)重威脅，最終導(dǎo)致地方政府出于同情和憐憫不得不答應(yīng)農(nóng)戶的要求。

最后，生存權(quán)與法律效力方面的沖突更加體現(xiàn)了以上兩點(diǎn)。以經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后農(nóng)民返鄉(xiāng)毀約要求收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，很多農(nóng)民提出提前終止流轉(zhuǎn)合同收回土地的理由是，打工風(fēng)險(xiǎn)自身難以承擔(dān)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重威脅生存。因此，很多地方政府不得不出面協(xié)調(diào)農(nóng)戶與企業(yè)解除合同，甚至默認(rèn)農(nóng)民不承擔(dān)企業(yè)相關(guān)損失的責(zé)任。

四、結(jié)論

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體同時(shí)也是鄉(xiāng)村治理的主體，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)復(fù)雜化的根源，在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的多元化問(wèn)題進(jìn)一步突出:政府、集體、農(nóng)戶以及企業(yè)同時(shí)都主張對(duì)土地的所有權(quán)利。

國(guó)家作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的主導(dǎo)者，既要考慮到土地私有可能存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以及土地國(guó)有化可能存在的效率損失問(wèn)題[7]，但又不得不在農(nóng)地所有權(quán)上將所有權(quán)主體模糊化。同時(shí)，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的其他子權(quán)利進(jìn)一步細(xì)分，如將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，從而使得不同的權(quán)利主體占有不同的權(quán)利，以此來(lái)進(jìn)一步釋放農(nóng)地生產(chǎn)力，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。但在這種產(chǎn)權(quán)制度安排下，在鄉(xiāng)村這一治理場(chǎng)域內(nèi)，借助于農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)，各個(gè)市場(chǎng)主體都具有自己的理想目標(biāo)和基本目標(biāo)。其中，理想目標(biāo)以主體的發(fā)展為導(dǎo)向，基本目標(biāo)是以主體自身的生存為邊界，各個(gè)主體目標(biāo)之間不可避免地存在著難以調(diào)和的矛盾。各個(gè)主體為了實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)，必然利用自身特有的資源和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行博弈。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的無(wú)序博弈，也常常導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部糾紛不斷。

因此，為了解決復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛，我們需要遵循并探索新的糾紛處理原則，以此對(duì)各個(gè)權(quán)利主體的行為進(jìn)行約束。但在現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村社會(huì)中，各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體所遵循的糾紛處理方式也呈現(xiàn)出與自身權(quán)力資源優(yōu)勢(shì)相關(guān)的多元化，使得彼此之間的利益更加難以協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理陷入困境。而在認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中各種矛盾和沖突的基礎(chǔ)上，我們?cè)谙乱徊揭矊⒕托滦偷?、適應(yīng)性更強(qiáng)的鄉(xiāng)村治理模式繼續(xù)展開討論，最終為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村良序治理于和諧發(fā)展提供理論指導(dǎo)。

[1]竇祥明．中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒——以美國(guó)、日本、以色列為考察對(duì)象[J]．世界農(nóng)業(yè)，2012，(9)．

[2]張曙光，程煉．復(fù)雜產(chǎn)權(quán)論和有效產(chǎn)權(quán)論中國(guó)地權(quán)變遷的一個(gè)分析框架[J]．經(jīng)濟(jì)學(xué)，2012，(7)．

[3]羅必良．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊化:一個(gè)概念性框架及其解釋[J]．學(xué)術(shù)研究，2011，(12)．

[4]郭亮．土地新產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐邏輯——對(duì)湖北S鎮(zhèn)土地承包糾紛的學(xué)理闡釋[J]．社會(huì)，2012，(2)．

[5]徐鳳真．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛及其解決機(jī)制[J]．理論學(xué)刊，2011，(3)．

[6]蔡虹．農(nóng)村土地糾紛及其解決機(jī)制研究[J]．法學(xué)評(píng)論，2008，(2)．

[7]高帆．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“不可能三角”:解釋及出路[J]．學(xué)術(shù)月刊，2011，(8)．