現(xiàn)代城市管理之痛：城管和小商販矛盾探析

賈玉嬌

(吉林大學(xué) 哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

一、小商販何時(shí)成為問(wèn)題群體

小商販又稱流動(dòng)商販或攤販，是個(gè)體商業(yè)的一種。在《辭?！分校慕忉尀椤肮潭ɑ蛄鲃?dòng)設(shè)攤從事商品買賣或修理、服務(wù)的個(gè)體勞動(dòng)者”。小商販的發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，與城市密不可分。如果對(duì)“城市”進(jìn)行辭源學(xué)上的考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它是由象征空間的“城”和表征交易的“市”兩部分構(gòu)成。因此，以“販夫走卒”為代表的小商販成為早期城市發(fā)展的核心內(nèi)容，它意味著城市的產(chǎn)生和繁榮。自新中國(guó)成立以來(lái)，小商販在經(jīng)歷單位社會(huì)時(shí)期的社會(huì)重構(gòu)后，從上個(gè)世紀(jì)70年代中后期起迅速發(fā)展?？偟恼f(shuō)來(lái)，現(xiàn)代小商販群體的形成離不開(kāi)兩個(gè)重要的社會(huì)背景：一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型背景下的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立重新“激活”了那些在單位社會(huì)期間“被取消”的階層。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們的消費(fèi)需求和欲望變得日趨強(qiáng)烈，市場(chǎng)交易行為獲得極大發(fā)展，由此導(dǎo)致個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量大量增多，小商販群體迅速形成。二是在城市化進(jìn)程日益深入的背景下，數(shù)量龐大的城市周邊人口被卷入城市化進(jìn)程。然而，在他們獲得城市身份的同時(shí)卻沒(méi)有獲得相應(yīng)的城市認(rèn)同和支持，因而流動(dòng)商販成為那些處于城市邊緣人口的理性選擇。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在現(xiàn)代城市發(fā)展之初，小商販和其他城市群體一樣，被賦予了合法的存在地位。他們流動(dòng)在城市空間中謀求生計(jì)，成為城市多樣化社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)中的一部分。換言之，在城市化發(fā)展早期，小商販處于包容度較高的社會(huì)環(huán)境中。然而，隨著現(xiàn)代城市發(fā)展水平的不斷提高，城市規(guī)模的日益擴(kuò)大，以及與國(guó)際化大都市接軌的趨勢(shì)日益增強(qiáng)，中國(guó)城市市容市貌建設(shè)開(kāi)始全面鋪開(kāi)。與此同時(shí)，小商販的“非法”形象也被逐漸建構(gòu)起來(lái)。客觀地講，小商販所具有的無(wú)證經(jīng)營(yíng)且占據(jù)公共空間等特征本身就意味著這一群體必將成為法制社會(huì)中被取締的對(duì)象。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵在于以何種形式取締，是強(qiáng)硬地將其掃清，還是對(duì)其進(jìn)行有效的治理，以促使小商販向適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的方向轉(zhuǎn)型?從中國(guó)城市管理的規(guī)章制度上看，我們顯然選擇了前一種非常不明智的做法，即無(wú)視小商販所具有的正向功能和積極意義，不斷放大他們所帶來(lái)的交通堵滯、破壞城市環(huán)境、影響居民生活和擾亂正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等消極影響。小商販這一伴隨城市發(fā)展千余年的職業(yè)群體開(kāi)始與現(xiàn)代城市文明格格不入。這到底是現(xiàn)代城市發(fā)展的進(jìn)步還是倒退?為何我國(guó)在向西方學(xué)習(xí)先進(jìn)的城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，卻看不到他們城市建設(shè)和管理中人性化的一面?

從政府早期對(duì)待小商販的舉措上看，手段要溫和得多。具體說(shuō)來(lái)，政府試圖用“詔安”的形式將小商販?zhǔn)站帪楹戏ń?jīng)營(yíng)者。所謂“詔安”就是將“馬路市場(chǎng)”搬移到地點(diǎn)固定的菜市場(chǎng)中。按理說(shuō)，經(jīng)營(yíng)環(huán)境的優(yōu)化本該得到小商販們的擁護(hù)，但是事與愿違，數(shù)量眾多的小商販寧愿選擇繼續(xù)過(guò)著風(fēng)餐露宿、漂泊不定的生活，也不愿進(jìn)入政府搭建的市場(chǎng)中。之所以如此，并非是小商販本意，而是因?yàn)檫@一轉(zhuǎn)化成本的沉重。在筆者進(jìn)行的調(diào)查中，絕大多數(shù)的受訪商販均指出，“進(jìn)屋(政府規(guī)劃的菜市場(chǎng))是挺好，但是我們這是小本買賣，扣了攤位費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、管理費(fèi)，還能剩啥了?”由此可見(jiàn)，小商販處于現(xiàn)代城市規(guī)劃與管理制度建設(shè)的盲區(qū)，政府缺少對(duì)這一群體的深入認(rèn)識(shí)。

二、城管和小商販的處境分析

近幾年，關(guān)于城管和小商販矛盾的報(bào)道時(shí)常見(jiàn)于各大新聞媒體。小商販這一日常生活中原本平凡的人群，成為了現(xiàn)代城市發(fā)展背景下的焦點(diǎn)人群。從2010年以來(lái)，小商販和城管之間不時(shí)上演了一出出愛(ài)恨糾纏，剪不斷、理還亂，甚至驚心動(dòng)魄的劇情。從城管與小商販之間的貓鼠游戲，到流動(dòng)商販“死而復(fù)生”、“下跪”、“被打”，到城管上演“無(wú)間道”、“眼神執(zhí)法”，再到城管殉職和小商販喪命。小商販的謀生經(jīng)歷逐漸從一場(chǎng)飽含淚水的辛酸史，演變成為一場(chǎng)充滿血腥的暴力史。在此過(guò)程中，城管成為眾矢之的，“暴力執(zhí)法”、“野蠻執(zhí)法”不絕于耳。然而，問(wèn)題果然如人們所想的那般簡(jiǎn)單嗎?換言之，城管執(zhí)法方式的改變能成為二者矛盾消解的有效途徑嗎?隨著現(xiàn)代城市管理水平的日益提高，筆者發(fā)現(xiàn)二者矛盾非但未能得到紓解，反而出現(xiàn)小商販“逆襲”城管的病態(tài)情形。在既有的“政策良方”下，久治不愈的城管和小商販矛盾成為現(xiàn)代城市管理的痛處。

那么問(wèn)題到底出在哪里呢?帶著這一問(wèn)題筆者分別對(duì)小商販和城管進(jìn)行了調(diào)查，深刻體會(huì)到了二者的艱難處境。首先，小商販作為現(xiàn)代城市底層的代表，他們的生計(jì)維持很少得到政府的重視。隨著現(xiàn)代城市建設(shè)和管理理念的轉(zhuǎn)型，這部分群體成為與現(xiàn)代城市文明不和諧內(nèi)容的代名詞。在與C市G區(qū)城管人員座談的過(guò)程中，筆者了解到小商販和大車帶進(jìn)城的泥、建筑施工垃圾、露天燒烤、門市門臉混亂等城市丑陋現(xiàn)象貼上了同樣的標(biāo)簽，即都是被取締或消除的對(duì)象。然而，與那些破壞城市美好環(huán)境的事物不同，小商販?zhǔn)怯兴季S能力和行動(dòng)能力的個(gè)體，他們之所以在諸多生計(jì)形式中選擇從事流動(dòng)商販，最主要的原因是既有制度與結(jié)構(gòu)對(duì)于他們來(lái)說(shuō)是可行的。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，筆者將小商販分為兩類，一部分小商販自愿從事這一行業(yè)，另外大部分小商販?zhǔn)潜黄葟氖碌摹?duì)于后者而言，如果在外部支持資源足夠充足的條件下，他們?cè)敢廪D(zhuǎn)行而從事其他職業(yè)。

其次，與公眾印象中強(qiáng)勢(shì)、霸道的城管形象不同，在座談中筆者深切感受到了城管隊(duì)伍建設(shè)的新趨向。由于高學(xué)歷人才的不斷引入，政府城市管理方式的轉(zhuǎn)變以及迫于媒體和公眾的輿論壓力，執(zhí)法方式創(chuàng)新成為城管轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之義。然而，執(zhí)法新方式的屢次失敗使城管人員多自稱為“弱勢(shì)群體”。在筆者看來(lái)，這里的“弱勢(shì)”并非是指社會(huì)地位低下，而是真切反映出了城管夾在現(xiàn)代城市管理?xiàng)l例和小商販之間的尷尬處境，真切反映出了城管處于“情”與“理”的兩難選擇中。正如一位城管所說(shuō)，“如果我們不這樣做(驅(qū)逐小商販)，我們就會(huì)被開(kāi)除?！?/p>

由此可見(jiàn)，現(xiàn)代城市管理陷入到了一個(gè)難以突破的困境中，即“城管”和“小商販”利益的對(duì)峙與交鋒，而這正是二者矛盾產(chǎn)生的根本癥結(jié)。那么，這場(chǎng)“飯碗之爭(zhēng)”是如何被制造出來(lái)的?其背后的制度與結(jié)構(gòu)根源是什么呢?

三、城管和小商販矛盾的制度原因分析

(一)薄弱社會(huì)保障制度下生計(jì)維持系統(tǒng)的脆弱

1988年世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)首次提出可持續(xù)生計(jì)(sustainable livelihoods)這一概念。此后，隨著國(guó)際組織及各國(guó)政府對(duì)貧困問(wèn)題的日益關(guān)注，這一概念工具因憑借較強(qiáng)的診治功能為各個(gè)政策制定主體提供分析與解決貧困問(wèn)題的依據(jù)和方案，故而逐漸被應(yīng)用到政策和發(fā)展計(jì)劃制定的日程上來(lái)，成為發(fā)展型社會(huì)政策中的一個(gè)重要概念。簡(jiǎn)單地講，可持續(xù)生計(jì)旨在通過(guò)建構(gòu)一個(gè)支持系統(tǒng)使每一個(gè)社會(huì)成員在不影響其他社會(huì)成員謀生的前提下獲取生計(jì)能力。①安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里：《發(fā)展型社會(huì)政策》，羅敏等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第76頁(yè)。社會(huì)成員能夠憑借該系統(tǒng)應(yīng)對(duì)壓力和重大打擊，而且能夠保持和提高自身的能力和資產(chǎn)?？沙掷m(xù)生計(jì)框架揭示了一個(gè)理解弱勢(shì)群體的模型，也指出了根除其弱勢(shì)地位的潛在機(jī)會(huì)，闡釋了人們?nèi)绾卫么罅康呢?cái)產(chǎn)、權(quán)利和可能的策略來(lái)謀求生計(jì)的途徑?？偟恼f(shuō)來(lái)，可持續(xù)生計(jì)框架的核心在于如何“改善社會(huì)弱勢(shì)群體或底層群體所擁有的金融資本、物質(zhì)資本和人力資本，從而逐漸改變其脆弱的生計(jì)維持系統(tǒng)”。由此可知，金融資本、物質(zhì)資本和人力資本成為可持續(xù)生計(jì)維持系統(tǒng)的三大支柱，它們的累積情況直接關(guān)乎社會(huì)個(gè)體維持生計(jì)能力的高低。

如果我們依據(jù)小商販的人力資本情況制作出一張關(guān)于他們行為能力的清單，并將其與現(xiàn)有的職業(yè)要求相對(duì)照，就會(huì)不難發(fā)現(xiàn)他們進(jìn)入正規(guī)就業(yè)體系的能力很差。按照阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)的觀點(diǎn)，社會(huì)中的個(gè)體只有具備必要的可行能力，才能從事那些對(duì)個(gè)體而言具有基本和重要社會(huì)價(jià)值的功能性活動(dòng)。①阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾、于真譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第58頁(yè)。換言之，可行能力是實(shí)現(xiàn)個(gè)體自由從事功能性活動(dòng)的前提。由此可見(jiàn)，阿瑪?shù)賮啞ど沂玖恕澳芰Α钡纳鐣?huì)維度，闡釋了社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)在個(gè)體后天能力發(fā)展過(guò)程中的重要意義。

社會(huì)保障制度作為公共資源供給的主要制度安排，它能夠?yàn)閭€(gè)體進(jìn)行金融資本、物質(zhì)資本和人力資本積累提供外部的正式支持。因此，對(duì)個(gè)體而言，社會(huì)保障制度具有不可替代的重要意義。結(jié)合社會(huì)流動(dòng)理論可知，社會(huì)保障水平的提高和覆蓋范圍的擴(kuò)大會(huì)促使擁有不同資源稟賦的個(gè)體站在相對(duì)公平的起跑線上，從而增強(qiáng)社會(huì)底層群體的生計(jì)維持能力和向上流動(dòng)的能力。然而，由于我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的時(shí)間尚短，制度尚未完善，還存在諸多弊端和問(wèn)題，所以在滿足城市底層群體生計(jì)維持能力方面的作用極為缺乏或非常有限，還未發(fā)揮出“增能”效應(yīng)。

總的說(shuō)來(lái)，小商販社會(huì)保障的不足表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、職業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹等諸多方面。通過(guò)調(diào)查筆者了解到，絕大多數(shù)小商販的文化水平不高，為初中或高中畢業(yè)，而且多為中青年。當(dāng)被問(wèn)到他們是否接受過(guò)職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等社會(huì)服務(wù)和是否享有社會(huì)保障和社會(huì)救助等時(shí)，有將近9成的小商販表示沒(méi)有接受過(guò)任何組織舉辦的職業(yè)培訓(xùn)，沒(méi)有參加任何的社會(huì)保障，以及沒(méi)有接受過(guò)來(lái)自政府的任何援助。這不能不說(shuō)與中國(guó)社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)有著緊密關(guān)系。人們通常用“未富先老”來(lái)表述中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)之間的矛盾關(guān)系，其中“未富”是說(shuō)中國(guó)的GDP總量雖然可觀，但是分?jǐn)偟矫恳粋€(gè)人身上就會(huì)少的可憐?！跋壤稀笔侵概c經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，中國(guó)人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了提前快速老化的現(xiàn)象。這一失衡現(xiàn)象作用于社會(huì)保障制度會(huì)加劇政府財(cái)政支出壓力。因此，以強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度體系的主體部分，成為中國(guó)社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)抉擇。這就決定了中國(guó)社會(huì)保障資源供給主要與個(gè)體的正規(guī)就業(yè)相掛鉤，要求個(gè)體必須具備一定的繳費(fèi)能力。然而，小商販的月收入雖然較高，但是他們中的絕大多數(shù)人要負(fù)擔(dān)整個(gè)家庭的開(kāi)支，如子女教育、醫(yī)療以及買房等，僅有數(shù)量極少的小商販?zhǔn)浅鲇陂e著沒(méi)事做而從事此行業(yè)。所以對(duì)于大部分的小商販而言，受自身能力不足與社會(huì)保障制度缺陷的雙重影響，缺乏足夠的參保能力和動(dòng)力，導(dǎo)致參保情況非常不好，由此形成惡性循環(huán)，更加重了城市底層群體抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的低下。

總之，建設(shè)和完善以小商販為核心的可持續(xù)生計(jì)系統(tǒng)是非常必要的，尤其在國(guó)家社會(huì)保障負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重的背景下，這一框架極具發(fā)展意義。為此，政府應(yīng)在深入比較歐洲和東亞社會(huì)保障模式的基礎(chǔ)上，更加深入地認(rèn)識(shí)社會(huì)保障制度，進(jìn)一步思考在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的角色定位，創(chuàng)新社會(huì)保障理念，努力探索社會(huì)保障由收入補(bǔ)貼向增能、授能轉(zhuǎn)型，由消費(fèi)型福利制度向生產(chǎn)型/發(fā)展主義型福利制度轉(zhuǎn)型的實(shí)踐路徑。具體說(shuō)來(lái)，加大國(guó)家在教育、醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)等方面的資源投入，形成公平的資源配置機(jī)制，并將公民的社會(huì)保障權(quán)用法律的形式固定下來(lái)，促使每一個(gè)公民都能夠享受到同等的受教育機(jī)會(huì)，均等地享受醫(yī)療和職業(yè)技能培訓(xùn)等福利，從而提高社會(huì)底層群體從事功能性活動(dòng)的能力。此外，不斷完善和推廣小額信貸政策，支持城市底層進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè)，使他們形成更加明確的發(fā)展預(yù)期，具備更多的人力資本，以及更積極的社會(huì)參與等，從而長(zhǎng)久地改善其家庭的生活條件。

(二)現(xiàn)代城市發(fā)展理念下另類生計(jì)模式的取消

所謂另類生計(jì)模式是在借鑒另類發(fā)展模式②許寶強(qiáng)、汪暉選編：《發(fā)展的幻象》，中央編譯出版社2000年版，第207頁(yè)。這一表達(dá)方式的基礎(chǔ)上，相對(duì)于主流生計(jì)模式而提出的。它具有兩個(gè)特征，一個(gè)是生計(jì)維持方式不符合相關(guān)政策規(guī)定，但是又不能將所有違背政策法規(guī)的職業(yè)都稱為“另類生計(jì)”，這也就是說(shuō)，“另類生計(jì)”的另一個(gè)特征是生計(jì)維持模式必須符合社會(huì)個(gè)體的日常理性選擇，是個(gè)體“生存性智慧”的行為表現(xiàn)。③鄧正來(lái)：《生存性智慧模式——對(duì)中國(guó)市民社會(huì)研究既有理論模式的檢視》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期。它體現(xiàn)出來(lái)的是日常生活中的人在宏觀制度與個(gè)體實(shí)踐的夾縫中所做出的現(xiàn)實(shí)抉擇，反映出來(lái)的是國(guó)家權(quán)力覆蓋下的個(gè)體抗?fàn)帯?/p>

具體說(shuō)來(lái)，另類生計(jì)模式的生成離不開(kāi)兩個(gè)重要的因素：一是另類生計(jì)模式選擇者與主流生計(jì)維持系統(tǒng)之間存在的結(jié)構(gòu)性障礙。與文化歸因的底層觀點(diǎn)不同，以阿瑪?shù)賮啞ど屯栠d(William Julius Wilson)①威廉·朱利葉斯·威爾遜：《真正的窮人》，成伯清、鮑磊、張戌凡譯，上海人民出版社2007年版，第35頁(yè)。等學(xué)者為代表的結(jié)構(gòu)性貧困觀點(diǎn)指出個(gè)體由于難以融入主流社會(huì)系統(tǒng)而陷于貧困，并非是因?yàn)閭€(gè)體能力低下或缺少擺脫命運(yùn)的主觀能動(dòng)性，而是因?yàn)閭€(gè)體能力獲得或提高的制度途徑缺失，以及造成此種后果的其他一些結(jié)構(gòu)性因素，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和教育保障、職業(yè)培訓(xùn)不足綜合作用下的就業(yè)者就業(yè)能力水平低下。此外，由于職業(yè)供求信息的不對(duì)稱，就業(yè)格局的失衡和失序，導(dǎo)致摩擦性和結(jié)構(gòu)性失業(yè)人數(shù)不斷增多。在上述各種制度和結(jié)構(gòu)性壁壘的制約下，這些低技能、低學(xué)歷的勞動(dòng)力選擇從事小商販就不難理解了。

第二個(gè)重要因素是市民的購(gòu)買需求，而這與現(xiàn)代城市發(fā)展特點(diǎn)緊密相關(guān)。這是因?yàn)楝F(xiàn)代城市規(guī)劃和管理都是為了迎合汽車社會(huì)的發(fā)展需求而進(jìn)行的，所以普通市民在享受所謂現(xiàn)代城市文明的同時(shí)，也苦于日常生活的不便，以及不斷擴(kuò)大的城市規(guī)模所帶來(lái)的生活成本不斷加重。例如，城市居民要出門買菜可能要花上半天的時(shí)間，還要負(fù)擔(dān)交通成本。此外，在城市貧富分化嚴(yán)重的背景下，由龐大的底層群體生成一個(gè)巨大的低端市場(chǎng)。所以靈活、機(jī)動(dòng)的小商販及其銷售的低價(jià)商品正好契合了部分城市居民的日常生活需求?？傊?，正是在主流就業(yè)體系所產(chǎn)成的排斥效應(yīng)和城市居民需求所生成的催生效應(yīng)的聯(lián)合作用下，小商販這一另類生計(jì)模式得以確立，并經(jīng)久不衰。

然而，伴隨現(xiàn)代城市的發(fā)展，“另類生計(jì)”更具另類性，換言之，其遭到的驅(qū)逐力度更加強(qiáng)烈。正如孫立平教授所指出的中國(guó)城市在變得越來(lái)越整齊劃一、越來(lái)越美觀的同時(shí)，也開(kāi)始朝向區(qū)隔化和社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)單一化的方向發(fā)展。②孫立平：《走向積極的社會(huì)管理》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第2期。城市空間的排斥性不斷增強(qiáng)，一些群體生存空間的合法性正在消解，社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)遭受到了嚴(yán)重破壞。其結(jié)果必然導(dǎo)致社會(huì)生態(tài)失衡，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。因此，他主張城市管理應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，將城市建成適合各種人群生活的、多樣化的空間。此外，還有學(xué)者提出“誰(shuí)的城市”和“為誰(shuí)保衛(wèi)城市”的質(zhì)疑，指出現(xiàn)代城市正在向?yàn)樘囟ㄉ鐣?huì)階層提供舒適生活的空間轉(zhuǎn)變，而以小商販為代表的城市底層群體的生存空間正在不斷遭到侵蝕，變得局促。

的確，在現(xiàn)代城市管理下，我們的城市變得整潔了，馬路變得寬敞了，環(huán)境變得宜人了，但是“城市”對(duì)于人的本真意義正在淡化。我們生活于其中的城市更像是一個(gè)景點(diǎn)，一個(gè)向世界證明中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展成就的標(biāo)志。換言之，中國(guó)城市過(guò)于偏重代表現(xiàn)代文明的硬件部分的建設(shè)，如寬敞的街道、高聳的大樓、繁榮的商業(yè)圈、大型一體化的商業(yè)中心；不斷追求汽車社會(huì)對(duì)速度的要求，消費(fèi)社會(huì)對(duì)消費(fèi)空間和文化的打造，房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)財(cái)富的渴望，而忽視了城市人文環(huán)境和宜居空間的建設(shè)，而這才是城市發(fā)展的價(jià)值歸宿。

四、城管和小商販矛盾的結(jié)構(gòu)原因分析

城管和小商販矛盾的背后還有著更為深層的結(jié)構(gòu)性原因。具體說(shuō)來(lái)，可以歸納為以下三個(gè)方面：

(一)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的失衡

在經(jīng)歷改革開(kāi)放初期資源普惠的階段之后，從上個(gè)世紀(jì)90年代起，中國(guó)的貧富分化程度不斷擴(kuò)大，財(cái)富和資源越來(lái)越向上集中，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈變遷?！暗苟∽中汀?、“金字塔型”、“沙漏型”等表述紛紛出現(xiàn)，它們的共同之處在于均揭示出了中國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的失衡。資源和財(cái)富在不同群體之間的不均衡分布所產(chǎn)生的影響是廣泛且深遠(yuǎn)的。

它對(duì)城市發(fā)展的影響集中表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是影響城市群體消費(fèi)行為和生活方式。在消費(fèi)社會(huì)的背景下，相對(duì)于中國(guó)的農(nóng)村而言，貧富分化對(duì)城市人口的影響更為顯著。這突出地表現(xiàn)在不同城市人群持有的消費(fèi)符號(hào)，如消費(fèi)的場(chǎng)所、水平和意義等差異懸殊。所以，在將大城市打造成白領(lǐng)等中高端消費(fèi)群體活動(dòng)空間的同時(shí)，還有數(shù)量龐大的城市底層群體游離在外。其中，下崗工人、進(jìn)城務(wù)工人員，以及老弱孤寡和殘疾人士等成為城市底層群體的主體。他們的生活較為貧困，對(duì)低端商品具有很大的依賴性。此外，由前文分析可知，由于城市底層人群所能獲得的來(lái)自政府、社會(huì)和家庭其他成員的支持不足，所以他們?yōu)榱司S持生計(jì)而選擇成為高利潤(rùn)、高風(fēng)險(xiǎn)的小商販。

二是影響城市群體生存空間分布，出現(xiàn)既得利益群體擠占城市底層群體生存空間的現(xiàn)象。資源和財(cái)富的不均衡分配投射到城市空間中，就會(huì)形成“擠占”和“區(qū)隔”等失衡的空間分布特征。例如，以各種噱頭作為宣傳亮點(diǎn)的商業(yè)小區(qū)林立，瓦解了單位社會(huì)時(shí)期不同社會(huì)群體聚居的空間分布模式。在將城市分割成一塊塊被貼上不同身份標(biāo)簽的封閉空間的同時(shí)，將城市底層群體擠出城市中的黃金地段，而迫使其聚居于環(huán)境較差的城市周邊地區(qū)，由此導(dǎo)致城市底層人群的貧困問(wèn)題變得更加嚴(yán)重。如果從不同階層群體居住空間的角度來(lái)考察現(xiàn)代城市變遷，就會(huì)發(fā)現(xiàn)城市底層群體的生存和活動(dòng)空間在不斷縮小，并不斷趨于邊緣化?；诖?，有學(xué)者揭示出了空間中所蘊(yùn)含的權(quán)力關(guān)系。

這種對(duì)城市底層人群生計(jì)維持系統(tǒng)產(chǎn)生巨大破壞作用的空間變革已經(jīng)在農(nóng)村出現(xiàn)，例如為集約土地，很多農(nóng)民“被上樓”，這在改變農(nóng)民生活方式、習(xí)慣的同時(shí)，還增大了他們的生活成本。更重要的是，對(duì)農(nóng)民的生計(jì)維持體系產(chǎn)生深刻影響。

(二)勞動(dòng)力供需結(jié)構(gòu)失衡

這主要表現(xiàn)在隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量低端的勞動(dòng)力涌向城市勞動(dòng)力市場(chǎng)。從中國(guó)三大產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力偏離值來(lái)看，雖然第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力偏離值不大，但這并不能表明第三產(chǎn)業(yè)中的勞動(dòng)力供需關(guān)系是相對(duì)和諧的。如果結(jié)合其他兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力偏離值就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這恰恰暴露出了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的滯后、不充分。由此導(dǎo)致它對(duì)勞動(dòng)力的吸納呈近乎飽和的狀態(tài)。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的第二產(chǎn)業(yè)，雖然有著較大的勞動(dòng)力需求，但是由于用工條件高，使得大量低端的城市勞動(dòng)力難以進(jìn)入。因此，在勞動(dòng)力供需錯(cuò)配的情況下，城市中的閑散勞動(dòng)力數(shù)量不斷增多。

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的繼續(xù)加快，還會(huì)有更多的農(nóng)村人口源源不斷地涌入城市，從而導(dǎo)致低端勞動(dòng)力數(shù)量還會(huì)持續(xù)增多。根據(jù)《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(2001—2002)》預(yù)測(cè)，到2052年中國(guó)的城市化率要達(dá)到76%以上，因此從現(xiàn)在開(kāi)始，中國(guó)每年將有1200萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市人口，這必然對(duì)中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如果從現(xiàn)在起中國(guó)不持續(xù)提高人力資本的投入水平，未來(lái)必然導(dǎo)致城市勞動(dòng)力供需矛盾更加緊張。在這個(gè)過(guò)程中，有多少人會(huì)成為小商販不得而知，但是即使其中的少數(shù)人加入小商販隊(duì)伍，也都意味著未來(lái)中國(guó)必然存在一個(gè)龐大的小商販群體。由此可見(jiàn)，勞動(dòng)力供需結(jié)構(gòu)越失衡，矛盾越突出，潛在的小商販隊(duì)伍就會(huì)越壯大。

(三)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系失衡

在中國(guó)強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)的傳統(tǒng)下，“社會(huì)”始終是被覆蓋在“國(guó)家”的控制之下的。這對(duì)于剛剛結(jié)束一盤散沙式的晚清社會(huì)危機(jī)而又國(guó)情復(fù)雜且矛盾叢生的中國(guó)而言，具有保持政治和社會(huì)穩(wěn)定的積極意義。正是憑借單位社會(huì)時(shí)期高度統(tǒng)一、集中的國(guó)家控制體制，才完成了新中國(guó)發(fā)展之初的資本積累，奠定了今天中國(guó)發(fā)展的基石。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型大門的開(kāi)啟，中國(guó)社會(huì)的方方面面均發(fā)生了巨大而深刻的變革。就國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系而言，傳統(tǒng)的關(guān)系模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這主要是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)社會(huì)的“未意圖擴(kuò)展”。因此，市民社會(huì)、治理理論、法團(tuán)主義等理論范式紛紛引入中國(guó)，試圖為建立新的國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的解釋和建構(gòu)模型提供理論資源。然而，筆者認(rèn)為這些理論范式似乎提供的是一幅未來(lái)中國(guó)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系格局的藍(lán)圖，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)國(guó)家仍舊發(fā)揮主導(dǎo)和關(guān)鍵的作用。

從目前中國(guó)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系情況來(lái)看，國(guó)家的控制力依舊很強(qiáng)，社會(huì)組織自治能力的養(yǎng)成缺少有效的制度支持。換言之，面對(duì)日益增長(zhǎng)的社會(huì)發(fā)育的內(nèi)在需求，國(guó)家尚未找到恰當(dāng)?shù)墓芾砟Ｊ?，由此?dǎo)致現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的失衡。在此背景下，小商販之間難以建立橫向聯(lián)接，生成公共性，進(jìn)而自發(fā)形成具有一定自治能力的社會(huì)組織。同時(shí)，國(guó)家也缺少對(duì)小商販這一次級(jí)群體進(jìn)行組織建設(shè)。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在一定的制度約定下，社會(huì)個(gè)體以社會(huì)組織為單位和政府進(jìn)行對(duì)話是進(jìn)行利益表達(dá)的有效途徑。從國(guó)外治理小商販的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府通常鼓勵(lì)建設(shè)小商販組織。這在增強(qiáng)他們維權(quán)能力的同時(shí)，也有助于推動(dòng)這一群體自我管理機(jī)制的逐步形成。相比之下，中國(guó)小商販的聲音難以集中傳達(dá)到政府的決策機(jī)構(gòu)中，從而對(duì)政策制定產(chǎn)生影響。此外，其他有效的、暢通的利益?zhèn)鬏斨贫鹊娜笔б彩菍?dǎo)致小商販群體暴力抗?fàn)幓颉氨槐磉_(dá)”的主要原因。值得一提的是，由于對(duì)媒體缺少監(jiān)管，部分媒體為吸引觀眾的眼球、增加點(diǎn)擊率、追求利益最大化，往往不能對(duì)此給予真實(shí)、客觀的報(bào)道。由此導(dǎo)致城管形象的妖魔化，以及小商販利用公共輿論造成的刻板化弱勢(shì)形象而逆襲城管的畸形抗?fàn)?，進(jìn)而增大政府治理難度。

五、創(chuàng)新社會(huì)治理體制，化解城管和小商販矛盾

我國(guó)雖然已在社會(huì)矛盾化解的政策取向、體制安排、治理路徑、解決渠道等多方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但當(dāng)前社會(huì)矛盾的消解仍面臨諸多挑戰(zhàn)。①童瀟：《轉(zhuǎn)型加速期的社會(huì)矛盾與社會(huì)管理創(chuàng)新：經(jīng)驗(yàn)、挑戰(zhàn)與政策調(diào)整》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。為達(dá)到標(biāo)本兼治的治理效果，應(yīng)逐步形成政府主導(dǎo)、流動(dòng)商販自治和公眾參與監(jiān)督的治理模式，構(gòu)建多元化商販治理主體的合作機(jī)制，不斷完善現(xiàn)代城市治理理念，建設(shè)具有包容性的現(xiàn)代化城市。

(一)完善現(xiàn)代城市管理理念，實(shí)施分類差別化管理

政府在制定相關(guān)政策時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以人為本的理念，關(guān)注弱勢(shì)群體的狀況，逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)的合法化、常態(tài)化。針對(duì)流動(dòng)商販組成的復(fù)雜性，實(shí)施分類差別化管理。對(duì)于那些樂(lè)于從事該職業(yè)的流動(dòng)商販，政府應(yīng)當(dāng)尊重他們的主觀意愿，致力于幫助流動(dòng)商販改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境、提高銷售商品的質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)依法經(jīng)營(yíng)。針對(duì)那些渴望擺脫流動(dòng)商販身份的群體，政府應(yīng)加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，幫助他們獲得必要的勞動(dòng)技能，增強(qiáng)其在勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)他們正規(guī)就業(yè)。

(二)構(gòu)建公民參與平臺(tái)，加強(qiáng)第三方監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

社會(huì)治理格局的建成需要轉(zhuǎn)變觀念，意識(shí)到不是事無(wú)巨細(xì)、一管到底，而是有進(jìn)有退、有所為有所不為；不是自上而下單向的，而是上下雙向互動(dòng)的。②魯鵬：《論政治現(xiàn)代化視閾中的社會(huì)管理創(chuàng)新》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第3期?，F(xiàn)代城市治理格局的健全離不開(kāi)社會(huì)公眾與社會(huì)組織的參與。社會(huì)組織建設(shè)與管理，是當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的著力點(diǎn)和重要突破口，也是社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要外部條件，是社會(huì)發(fā)展和公民權(quán)利的客觀需要。③譚日輝：《社會(huì)組織發(fā)展的深層困境及其對(duì)策研究》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。在治理流動(dòng)商販問(wèn)題的過(guò)程中，沒(méi)有利益相關(guān)者的積極參與是難以接近善治的。所以，應(yīng)建立完善的社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)與公民參與治理平臺(tái)。組織消費(fèi)者代表作為第三方，對(duì)流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和城管的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，從而有效化解“城管—流動(dòng)商販”二元治理結(jié)構(gòu)易于產(chǎn)生對(duì)抗矛盾的問(wèn)題，即將“第三方”作為城管和流動(dòng)商販矛盾關(guān)系的“緩沖器”和“減壓閥”，從而最大程度降低城管執(zhí)法難度。

(三)加強(qiáng)流動(dòng)商販的自治組織建設(shè)，創(chuàng)新矛盾化解機(jī)制

多元化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展注入了生機(jī)和活力，這在給既有的社會(huì)管理制度提出挑戰(zhàn)的同時(shí)，也帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。④錢寧：《論政府、企業(yè)和社會(huì)組織在構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系中的地位與作用》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第10期。在十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”。因此，創(chuàng)新流動(dòng)商販自治組織建設(shè)成為有效化解城管和流動(dòng)商販矛盾的重要舉措。從世界其他國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，多采取流動(dòng)商販自治的做法，形成流動(dòng)商販—商販組織—政府的三級(jí)結(jié)構(gòu)，從而有效化解處于“原子化”狀態(tài)流動(dòng)商販的治理難題。一方面，流動(dòng)商販自治組織具有自我管理和約束的作用。借鑒歷史久遠(yuǎn)的行會(huì)制度，建構(gòu)流動(dòng)商販行業(yè)的自律制度和職業(yè)道德；另一方面，流動(dòng)商販的自治組織還能夠起到代表和協(xié)調(diào)的作用，即作為流動(dòng)商販的代表，向上表達(dá)他們的利益訴求，同時(shí)向下傳達(dá)國(guó)家的政策法規(guī)，協(xié)調(diào)政府和流動(dòng)商販之間的關(guān)系。此外，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)商販自治組織的引導(dǎo)和規(guī)范，促進(jìn)其健康、良性發(fā)展。

(四)完善社會(huì)保障制度，建構(gòu)城市底層群體的可持續(xù)生計(jì)系統(tǒng)

基于人文立場(chǎng)并結(jié)合社會(huì)投資的觀點(diǎn)可知，社會(huì)保障制度是通過(guò)保障人力資本的再生產(chǎn)，從而促進(jìn)個(gè)體擁有就業(yè)和從事“功能性活動(dòng)”能力的制度安排。為促進(jìn)以流動(dòng)商販為代表的城市底層群體具有應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)的能力，可從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行制度完善。一是建立流動(dòng)商販的利益表達(dá)機(jī)制，增強(qiáng)他們維護(hù)生存權(quán)的能力。二是降低工商稅收門檻，發(fā)展小額信貸，以及調(diào)整不合理的城市管理政策，賦予流動(dòng)商販群體一定的經(jīng)濟(jì)資本，同時(shí)加大對(duì)非法流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的打擊。三是加大政府公共投資力度，加強(qiáng)以滿足城市底層群體就業(yè)需求的職業(yè)介紹中介建設(shè)，賦予流動(dòng)商販必需的社會(huì)資本。四是通過(guò)教育、培訓(xùn)等方式增強(qiáng)流動(dòng)商販的人力資本。此外，保障流動(dòng)商販子女接受教育的機(jī)會(huì)，確保其順利完成學(xué)業(yè)，從而增強(qiáng)他們向上流動(dòng)的資本與能力，避免貧困和福利依賴的代際傳遞。