國有企業(yè)改革的回顧與國際借鑒

宋政謙

(中石化勝利油田分公司勝利采油廠，山東東營 257084)

一、引言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，必須適應(yīng)市場化、國際化新形勢，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力、承擔(dān)社會責(zé)任為重點，進一步深化國有企業(yè)改革。①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社2013年11月版，第10頁。在我國，國有企業(yè)改革關(guān)乎公平市場環(huán)境的建立，進而決定全社會資源市場化配置的最終實現(xiàn)。國有企業(yè)作為政府參與經(jīng)濟活動的微觀主體，是劃分政府與市場邊界的關(guān)鍵連接點，因此深化國有企業(yè)改革是促進經(jīng)濟市場化的關(guān)鍵。

進入21世紀(jì)以來，我國為了實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和跨越中等收入國家陷阱，致力于推進經(jīng)濟發(fā)展的三個戰(zhàn)略目標(biāo)：一是轉(zhuǎn)型升級，提高集成、研發(fā)創(chuàng)新能力和附加值，適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢的發(fā)展要求；二是分解和重構(gòu)生產(chǎn)過程，實現(xiàn)資源配置全球化，形成新的國家競爭力；三是市場化運作，提升國有企業(yè)運行效率，以及整個經(jīng)濟的組織效率。按照這三個戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，新一輪的改革可以分為兩個層次，國企改革和國資改革。國企改革的目標(biāo)是完善現(xiàn)代企業(yè)制度，參與市場化競爭、激發(fā)活力、提高效率；國資改革則注重于混合所有制、國有資本的保值增值以及國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略掌控力、社會公益保障性等。

二、新一輪國企改革的主要特征：雙輪驅(qū)動

(一)國企改革的目的在于推進市場化，激發(fā)企業(yè)競爭活力

國有企業(yè)是市場經(jīng)濟的參與主體之一，同時也是國有資產(chǎn)的重要載體，其改革的核心目的是推進市場化和激發(fā)企業(yè)的競爭活力。換言之，就是要進一步推動市場化、多元化、股份化。具體內(nèi)容包括：完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立有效的激勵機制等。

1.完善公司治理結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)不合理是國有企業(yè)為人所詬病的普遍現(xiàn)象，尤其是在領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)、運作不協(xié)調(diào)方面尤為突出。深化國有企業(yè)改革的第一步需要內(nèi)伸性調(diào)整，即制定有效、合理的制衡型治理結(jié)構(gòu)，扁平化的管理體系以及管理層領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)化治理能力，同時可以引進職業(yè)經(jīng)紀(jì)人的管理方式，充分發(fā)揮國有企業(yè)的資源整合能力。

2.建立有效的激勵機制。建立有效的激勵機制是國有企業(yè)改革的重點。缺乏有效的激勵機制是國有企業(yè)的沉疴痼疾，傳統(tǒng)的以行政激勵為主要特征的激勵方式，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了市場經(jīng)濟條件下國有企業(yè)的發(fā)展。因此，國有企業(yè)不論是管理者還是普通員工，都需要更加合理有效的考核制度、薪酬制度，收入分配要根據(jù)員工的業(yè)績績效進行考核衡量，在保證國有企業(yè)利潤穩(wěn)步增長的前提下，發(fā)揮激勵機制的積極作用，鼓勵企業(yè)超越經(jīng)營目標(biāo)。

(二)國資改革通過推進混合所有制，發(fā)揮國有資產(chǎn)的主導(dǎo)作用

公有制經(jīng)濟是社會主義基本經(jīng)濟制度的核心，其主要表現(xiàn)形式就是國有資產(chǎn)和國有資本。新一輪國資改革的方向是混合所有制，即通過資本管理來加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，調(diào)整國有資產(chǎn)的覆蓋領(lǐng)域以及實現(xiàn)國有資本的有序進退。為此，為了全面提高國有資產(chǎn)管理效率，以及確定合適的國有經(jīng)濟布局，國有資產(chǎn)必須進行分類管理，只在關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)相對控制。至于其他一般性的競爭領(lǐng)域，則應(yīng)完全交回給市場經(jīng)營。在金融、軍工、電力、石化、電信、煤炭、民航和航運等國有經(jīng)濟已經(jīng)形成絕對優(yōu)勢的領(lǐng)域，也可以進行產(chǎn)權(quán)多元化，讓民資或者外資掌握部分股權(quán)，打破壟斷，實現(xiàn)國退民進(國有資本的進退)，實行混合所有制。例如，作為原計劃經(jīng)濟最堅實堡壘的鐵道部就從政府的一個部門改制為一家企業(yè)。鐵路投融資體制改革方案也要求，支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)率先向社會資本開放，引導(dǎo)社會資本投資干線鐵路。又如，在未來的城市化進程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市運營和公共服務(wù)等領(lǐng)域也需要引入民間資本。

三、國有企業(yè)的缺陷及我國國企改革的回顧

作為一種制度安排，國有企業(yè)與國有經(jīng)濟在世界各國普遍存在，并已成為各國國民經(jīng)濟中的一支重要力量。國有企業(yè)不僅在各國的公共領(lǐng)域，如郵電、電力、煤氣、自來水等行業(yè)大量存在，在一些國家的競爭性行業(yè)，出于戰(zhàn)略或其他原因也存在著國有企業(yè)。但是，縱觀世界各國國有企業(yè)的實踐，各國國有企業(yè)的缺陷也同樣具有以下共性：

其一，資源配置效率低下。首先，非營利目標(biāo)的存在影響國有企業(yè)資源優(yōu)化配置，造成國有企業(yè)效率低下。其次，國有企業(yè)作為政府的一部分要負(fù)擔(dān)一些社會目標(biāo)，同時在國有企業(yè)經(jīng)營管理不善時，可以從政府那里獲得額外的資金支持。第三，有時通過國有企業(yè)來實現(xiàn)一些政治目標(biāo)并不是最優(yōu)選擇，這也造成了資源配置無法達到最優(yōu)。

其二，所有者缺位代理風(fēng)險增大。國有企業(yè)的所有人、出資人即國家是所有公民的代表，但是由于公民個人無法對國有企業(yè)實施直接的監(jiān)管，因此如果國有企業(yè)的管理監(jiān)督制度不完善，國有企業(yè)的代理人就可能追求自身利益，從而給國有企業(yè)造成代理風(fēng)險即國有企業(yè)的損失由所有人、出資人承擔(dān)。另外，所有者人數(shù)眾多但權(quán)利分散，代理人盡管人數(shù)少但權(quán)利集中，如果處理不好委托代理關(guān)系，國有企業(yè)必然出現(xiàn)所有者缺位問題。而這種缺位會更加劇委托人與代理人在目標(biāo)、動機、利益、權(quán)利、責(zé)任等方面的矛盾。

其三，良好的經(jīng)理人激勵機制難以形成。我們知道，大多數(shù)國有企業(yè)是由政府直接任命管理者的，并且這種對管理者的任命可以根據(jù)需要隨時調(diào)換。管理者變動的隨意性不僅會大大降低國有企業(yè)管理模式的連續(xù)性和穩(wěn)定性，而且企業(yè)也無法根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營需要來選拔真正優(yōu)秀的經(jīng)理人。同時，沒有良好的經(jīng)理人激勵機制，企業(yè)管理者的付出和回報不成比例。這種狀況不僅會銷蝕企業(yè)管理者的創(chuàng)造力和進取心，而且很容易因個人激勵不足而導(dǎo)致腐敗問題的發(fā)生。

針對國有企業(yè)的缺陷和弊病，我國自1978年就開始了對國有企業(yè)的改革，先后經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”、“兩權(quán)分離”、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革等多項企業(yè)改革。1978-1992年，我國國企改革進行了初步探索，經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”和“兩權(quán)分離”兩個階段。“放權(quán)讓利”是指通過將部門經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)下放到企業(yè)來調(diào)動職工和企業(yè)經(jīng)營者的工作積極性，提高企業(yè)產(chǎn)出，從而保證財政收入增長目的的實現(xiàn)。放權(quán)讓利改革形式多樣，主要有“擴大企業(yè)自主權(quán)”、“利改稅”、“租賃制”等?！皟蓹?quán)分離”是指以不改變原有企業(yè)關(guān)系形式為前提，把企業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟責(zé)任落實到經(jīng)營者頭上，并通過加強激勵來提高企業(yè)的經(jīng)濟效益，使得企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者。

1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，決定指出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度(產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué))是國有企業(yè)改革的方向，并提出了法人財產(chǎn)權(quán)的概念，要求企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權(quán)。建立現(xiàn)代企業(yè)制度在實施過程中，經(jīng)歷了“股份制改革”、“國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組”和“建立國有資產(chǎn)管理體制”等階段。

1995年后，國有企業(yè)改革由單個企業(yè)試點逐漸轉(zhuǎn)向?qū)φ麄€國有經(jīng)濟的改革，“單個搞活”的思路也逐漸被“整體搞活”所取代。黨的十四屆五中全會提出了“抓大放小”的思路，但在實際操作中，因為理解片面，把“放小”當(dāng)作“一賣了之”和“全面退出”，從而導(dǎo)致國有企業(yè)改革在很多地方走了彎路。1997年，中央要求用三年左右時間解決國有企業(yè)全面脫困的問題，加速推進了國有企業(yè)“抓大放小”、“戰(zhàn)略性改組”等改革。

進入21世紀(jì)，國有企業(yè)改革開始進入現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革新階段，主要形式為股份制改革。2002年11月，國有資產(chǎn)管理體制在黨的十六大上提出，中央政府和省市兩級地方政府分別設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，代表國家履行出資人職責(zé)。2003年10月，十六屆三中全會提出了把政府公共管理職能和國家資產(chǎn)出資人職能分開的要求，督促企業(yè)實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)流失，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系。

國有企業(yè)股份制改革，旨在通過確立企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)和法人治理結(jié)構(gòu)，促使企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制，提高經(jīng)營效率。這一階段的改革為企業(yè)理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也為之后的國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組打下了堅實的基礎(chǔ)。但是，股份制改革并沒有使國有企業(yè)擺脫內(nèi)部人控制，也沒有解決企業(yè)經(jīng)營效率低的問題。

四、國有企業(yè)改革的國際經(jīng)驗

提到國有企業(yè)改革，上世紀(jì)70年代末英國撒切爾政府執(zhí)行的有計劃有步驟的國有企業(yè)私有化改革最具典型意義。

英國曾是西方發(fā)達國家中國有企業(yè)最多的國家。英國的國有企業(yè)在私有化改革前，幾乎壟斷了電力、煤炭、鐵路、郵政、電信、造船、鋼鐵等行業(yè)，而高度壟斷的英國國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績卻令人不甚滿意。上世紀(jì)70年代后期英國經(jīng)濟出現(xiàn)了普遍性的回落。沉穩(wěn)有余、活力不足是當(dāng)時英國經(jīng)濟的形象寫照，以國有企業(yè)為主體的改革也由此拉開序幕。彼時，英國國企改革思路為對國企實行私有化及股份制改造。隨著“鐵娘子”撒切爾夫人的上臺，以貨幣主義和供應(yīng)學(xué)派為指導(dǎo)的新經(jīng)濟政策受到扶持，而英國政府奉行多年的凱恩斯主義得到了摒棄。英國國有企業(yè)私有化改革伴隨著緊縮財政、放松政府管制、鼓勵市場競爭、積極引進外資的模式有步驟地推進。

英國國有企業(yè)改革的主要成效：第一，提高了企業(yè)的經(jīng)營效率和市場的適應(yīng)能力。英國的國企私有化改革，在其所涉及的約50個行業(yè)，全國約2/3的國企，經(jīng)濟效益得到了普遍提高，其中英國最大的40家被改造的國有企業(yè)全部擺脫了虧損，企業(yè)盈利增幅較大。第二，促進了英國經(jīng)濟的重新振作。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)70年代，英國制造業(yè)勞動生產(chǎn)率年均增長1.6%，而在1980-1988年，英國制造業(yè)勞動生產(chǎn)率年均增長5.2%，英國經(jīng)濟的整體活力極大地增強。第三，改善了政府財政收支狀況。通過改革甩掉了一些財政包袱，減輕了維持國有企業(yè)運行的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，通過出售國有企業(yè)，直接獲得的總收入超過600億英鎊。第四，增強了職工的積極性。企業(yè)職工收入有較大幅度增長，職工參與企業(yè)管理的意識有所增強，企業(yè)的經(jīng)營管理機制也相應(yīng)地得到了改善。

另外，新加坡淡馬錫模式也是國有企業(yè)改革的范例之一。新加坡淡馬錫控股公司是當(dāng)今世界最著名的國有控股公司之一，它創(chuàng)造了“全球國有企業(yè)贏利神話”。40年的成功運作形成了一套獨特的國企管控模式，即所謂“淡馬錫模式”。這一模式為解決國有企業(yè)管理難、效率低的全球性難題提供了寶貴經(jīng)驗。

1974年，新加坡政府組建淡馬錫公司，專門經(jīng)營和管理原國家投入到包括新加坡開發(fā)銀行在內(nèi)的36家國聯(lián)企業(yè)的資本。淡馬錫公司的經(jīng)營宗旨是“以投資者與股東身份，積極參與成功企業(yè)的建設(shè)，確保股東的最佳長遠利益”。從根本上說，淡馬錫控股非常類似于一個嚴(yán)格遵循商業(yè)原則的私人公司，其兩大任務(wù)就是投資和控股。新加坡政府作為淡馬錫公司的唯一股東，指引淡馬錫以商業(yè)價值為導(dǎo)向。淡馬錫董事會內(nèi)設(shè)兩個重要的常設(shè)委員會，負(fù)責(zé)董事會重大決策的實施：一是執(zhí)行委員會，其職責(zé)是檢查所有國聯(lián)企業(yè)的重大項目投資事項，同時在財政權(quán)限內(nèi)，對其投資或?qū)⑵鋵嵭兴接谢?；一是財政委員會，主要監(jiān)督淡馬錫公司在股票和資本市場的投資活動。作為一個商業(yè)機構(gòu)，淡馬錫所有投資都只用一個指標(biāo)來衡量，那就是投資回報率。為了確保贏利，進行投資時公司及其子公司都有選擇項目的自主權(quán)。任何投資項目都要經(jīng)過事先評估，若不能贏利，則不予考慮。

淡馬錫公司對國有資產(chǎn)的成功經(jīng)營主要體現(xiàn)在以下三點：

1.政企分離、產(chǎn)權(quán)明晰。淡馬錫公司體現(xiàn)了國有資產(chǎn)所有者的職能，并做到了所有者與經(jīng)營者職能的分離。政府通過派遣公務(wù)員到總公司任職以及總公司對子公司主要負(fù)責(zé)人的任免、經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍的審定、重大投資項目的審批及財務(wù)報表的審核等制度，使淡馬錫公司整個系統(tǒng)內(nèi)各類企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)和重大經(jīng)營活動始終處于政府的掌握之中。

2.通過委托淡馬錫公司的運作，政府對國有資產(chǎn)的管理不僅做到“抓大放小”，而且實現(xiàn)了增強國有經(jīng)濟對國民經(jīng)濟控制力的目標(biāo)。政府通過監(jiān)管淡馬錫公司的領(lǐng)導(dǎo)班子、制訂考核經(jīng)濟指標(biāo)、審批子公司的經(jīng)營方向等手段和措施，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的保值和增值。

3.強調(diào)在平等條件下公平競爭。在淡馬錫系統(tǒng)內(nèi)部，總公司對待子公司與對待國內(nèi)其它私人企業(yè)一樣，鼓勵他們在市場上參與平等競爭。在資金、信貸和稅收方面，總公司對所屬國聯(lián)企業(yè)不提供任何形式的優(yōu)惠或保證。對于新成立的子公司，總公司根據(jù)項目評審結(jié)果，可能提供股東貸款，但這種貸款的利率同樣按當(dāng)時資本市場的利率結(jié)算。

在淡馬錫公司的培育下，新加坡涌現(xiàn)出一批國際水平的大型企業(yè)，如新加坡航空公司、新加坡電訊、勝寶旺造船廠等。它們的突出業(yè)績，不但得到國內(nèi)各界人士的贊譽，而且在國際市場上也嶄露頭角，從而使政府賦予其“培育世界級公司”的歷史使命正在逐步實現(xiàn)。

五、借鑒國際經(jīng)驗全面深化國企改革

(一)進一步解放思想，積極推進混合所有制發(fā)展

既往國企改革所取得的成就，靠的是解放思想。全面深化國企改革，還要靠解放思想。黨的十八大以來，全面深化國企改革正由醞釀到實施，顯示出國企改革正在悄然提速，從而帶動市場信心的提升。新一輪國企改革的亮點是鼓勵混合所有制，即政府讓渡更多經(jīng)營權(quán)，通過國家控股、公司化運作、集團化管理模式等來換取經(jīng)營效率的提高。通過混合所有制，變絕對控股為相對控股，這樣國有資產(chǎn)管理就變?yōu)橐怨苜Y本為主，這樣才能夠發(fā)揮混合所有制的作用，實現(xiàn)激勵相容。

(二)樹立“多元化是企業(yè)的主要存在形態(tài)”理念，推進國企產(chǎn)權(quán)多元化改革

國有企業(yè)改革現(xiàn)在最重要的是產(chǎn)權(quán)多元化、混合所有制，真正讓企業(yè)成為市場競爭的主體，真正讓股東會、董事會、監(jiān)事會發(fā)揮作用。股份制、多元化應(yīng)該成為企業(yè)的主要存在形態(tài)，國有企業(yè)中除少數(shù)涉及國家安全必須由國家獨資控股以外，其他的均應(yīng)積極推進產(chǎn)權(quán)主體多元化，建立多元化基礎(chǔ)上的現(xiàn)代企業(yè)制度。

(三)分類打造類似于淡馬錫的綜合控股平臺，建立國資監(jiān)管新體制

我國應(yīng)設(shè)立類似綜合控股平臺，強化其資本運營功能，需要注意的是，要充分利用存量上市公司資源，以加快國有資產(chǎn)證券化率進程，通過綜合控股平臺來充分利用已有的上市公司資源，統(tǒng)籌考慮優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)的資本化運作問題。具體做法包括將分散在各集團公司中的同業(yè)、同質(zhì)資產(chǎn)通過定向增發(fā)的方式，以參股、控股的形式集中注入到現(xiàn)有上市公司，快速提高國有資產(chǎn)的證券化率。

(四)強化董事會的股東代表職能，做大、做實、做強董事會

新形勢下的國企改革要在理順“委托-代理”關(guān)系的基礎(chǔ)上，以董事會為核心，進一步構(gòu)建協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。董事會要在國有企業(yè)公司治理中起核心作用，并保持董事會的獨立性?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用”。此外，董事尤其是外部董事的選擇決定了董事會的獨立性，但目前有很多地方仍然沒有賦予國資監(jiān)管機構(gòu)選擇董事的自主權(quán)，尤其是外部董事成為了“退休領(lǐng)導(dǎo)俱樂部”和榮譽勛章。因此，董事的職業(yè)化、市場化、專業(yè)化需要進一步提升。

(五)探索股權(quán)激勵等與長遠績效掛鉤的彈性薪酬制度

在改革升級的政策背景下，國企在短期薪酬激勵之外實施長效激勵約束計劃將有很大空間，最有效的“金手銬”之一當(dāng)數(shù)股權(quán)激勵。有分析結(jié)果表明，公司經(jīng)營績效與高管持股比例之間呈二次方曲線關(guān)系，當(dāng)高管人員持股比例不低于27.93%時，公司經(jīng)營績效與高管人員持股比例正相關(guān)。股權(quán)激勵可以按照分享權(quán)益由低到高，分為分紅權(quán)、增值權(quán)、虛擬股票、股份期權(quán)、限制性股票、業(yè)績股票、MBO等。這些激勵工具可以在考慮企業(yè)性質(zhì)、競爭程度、所處行業(yè)、發(fā)展階段等因素的基礎(chǔ)上，針對不同人員進行個性化的組合設(shè)計。