多方參與的社會治理創(chuàng)新：發(fā)展社會福利的新路徑

錢 寧

(云南大學 滇池學院，云南 昆明 650228)

社會治理創(chuàng)新是當代中國國家治理體系創(chuàng)新的重要組成部分。在中國社會改革開放不斷深化，社會結(jié)構(gòu)和社會利益關(guān)系不斷調(diào)整的背景下，如何運用治理的理念和方法來解決社會變革帶來的各種社會變化和由此產(chǎn)生的各種社會問題，將社會變革的成果變成惠及民生和改善社會福祉的要素，實現(xiàn)社會和諧有序發(fā)展，就構(gòu)成了社會治理創(chuàng)新的基本內(nèi)容。通過多方參與的社會治理創(chuàng)新來解決中國社會轉(zhuǎn)型過程中的社會福利改革與發(fā)展問題，以社會福利發(fā)展中的自身問題為著眼點，從福利治理的角度探索解決社會福利發(fā)展的難題，就是本文所要討論的問題。

一、作為一種破解當代社會發(fā)展難題方法的社會治理

社會福利問題從本質(zhì)上說是一個社會發(fā)展問題?！吧鐣l(fā)展最為顯著的特點是，它旨在促進經(jīng)濟發(fā)展措施，以圖達成各種社會政策的和諧。”而所謂“發(fā)展”，不僅“包括工業(yè)化所帶來的經(jīng)濟變化”，“也指導致城市化的社會變化過程、對現(xiàn)代生活方式的接受、對生活采取新的態(tài)度等。而且，它也帶有福利含義，即發(fā)展會提高人們的收入，改善人們的教育水平、住房條件和健康狀況?！?詹姆斯·米奇利：《社會發(fā)展：社會福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第1-3頁。通過社會發(fā)展來促進人類福利，以克服經(jīng)濟的增長和社會的變化對人民生活的影響，就成為當代中國社會轉(zhuǎn)型期社會發(fā)展的主要內(nèi)容與社會追求的目標。而運用“治理”的理論和方法來解決社會發(fā)展問題，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與社會進步的和諧，是一個具有方法論和實踐性價值的話題。

在此種語境下，社會治理是當代社會科學用來理解和分析處于復(fù)雜、多元關(guān)系中的公共利益和社會發(fā)展問題的一種思維范式或理論框架，也是各國政府在解決經(jīng)濟與社會發(fā)展問題上的政治實踐原則，更成為公共物品的生產(chǎn)與分配、公共事務(wù)運作與協(xié)調(diào)的政策分析框架和解決方案。而建立能夠推動社會朝著有助于社會公平正義局面的形成，有助于處境不同的個人、群體和社會階層改善其生活狀況，保護弱勢群體的權(quán)益并增進他們的福祉的社會治理體系，更是現(xiàn)代國家及其行政體制解決在民生問題上，“政府失靈”和“市場失靈”造成的各種社會矛盾沖突的基本思路。

眾所周知，自上個世紀七十年代末以來，新自由主義把方法論的個人主義作為自己的意識形態(tài)旗幟，將社會發(fā)展問題變?yōu)榻?jīng)濟問題，鼓吹“把政府看成是問題，而把市場看成是答案”的觀點[注]張昕：《轉(zhuǎn)型中國的治理與發(fā)展》，中國人民大學出版社2007年版，第2頁。，力圖通過所謂市場調(diào)節(jié)來限制國家在經(jīng)濟和社會福利方面的作用，結(jié)果導致了包括前蘇聯(lián)東歐所謂“轉(zhuǎn)型國家”在內(nèi)的許多發(fā)展中國家“從政府控制的經(jīng)濟向資本主義經(jīng)濟過渡過程中遇到的諸多困難”，陷入經(jīng)濟和社會秩序的混亂。也導致了西方福利國家在減少社會福利支出和強化個人責任的改革中“不平等和貧困的加劇”[注]哥斯塔·艾斯平—安德森編：《轉(zhuǎn)變中的福利國家》，周曉亮譯，重慶出版社2003年版，第22頁。。鑒于這樣的教訓，“治理”作為 “一個十分有用的概念，它使國際金融機構(gòu)(以及捐贈者)放棄經(jīng)濟主義，重新考慮與經(jīng)濟改革議程相關(guān)的關(guān)鍵性社會和政治問題?！盵注]辛西婭·休伊特·德·阿爾坎塔拉：《“治理”概念的運用與濫用》，《國際社會科學》(中文版)1998年3月號。

1989年，世界銀行發(fā)表的《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續(xù)增長》研究報告，針對非洲國家以經(jīng)濟發(fā)展為中心的國家發(fā)展戰(zhàn)略失敗而導致經(jīng)濟嚴重衰退和國家治理危機，把“治理”上升成為國家層面的行動要求，以此來解決忽視社會發(fā)展的經(jīng)濟主義路線造成的衰退和自上而下的管理方法所導致的腐敗與低效率，以營造一個有助于把人民動員起來，有助于社會公正，“從而改善貧苦人民獲得健康、教育、供水和糧食保障的機會”， “達到改善人類福利這一根本目的”[注]皮埃爾·蘭德爾—米爾斯、拉姆戈帕爾·阿加瓦拉、斯擔利·普利斯：《撒哈拉以南非洲國家從危機走向持續(xù)增長》，國際貨幣基金組織和世界銀行季刊《金融與發(fā)展》1989年12月號。。這個報告對非洲國家過去30年和今后30年進行的研究，通過“治理危機”的分析，把改善治理，發(fā)展“能力培養(yǎng)”和“投資于人民”[注]皮埃爾·蘭德爾—米爾斯、拉姆戈帕爾·阿加瓦拉、斯擔利·普利斯：《撒哈拉以南非洲國家從危機走向持續(xù)增長》，國際貨幣基金組織和世界銀行季刊《金融與發(fā)展》1989年12月號。的國家治理體系作為一個具有政治和社會戰(zhàn)略意義的問題提了出來。

鑒于上述情況，治理作為一個現(xiàn)代政治詞匯和學術(shù)用語的流行，反映的是現(xiàn)代社會人們對政治統(tǒng)治和社會控制的新理解。就其現(xiàn)代意義而言，所謂治理 “意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治不同，“治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。”[注]俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第2頁。而“社會治理”則是由社會來控制人們的行為以實現(xiàn)社會秩序和社會關(guān)系的協(xié)調(diào)一致。它不是單純的依靠國家機器或政府行政體系的強制力量，而是通過政府與民間、公共部門和私人部門之間的合作與互動，依靠社會自組織形成的信任與互利的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的作用來實現(xiàn)社會過程。[注]錢寧：《勞動關(guān)系治理與工業(yè)社會秩序的建構(gòu)——社會治理創(chuàng)新背景下的企業(yè)社會工作》，《社會工作》2014年第1期。通過將不同的社會主體或公共事務(wù)與社會福利的利益相關(guān)者連接起來，把傳統(tǒng)社會管理體制中的被管理者也變成管理主體參與到社會管理過程中，并作為實現(xiàn)公共事務(wù)或社會福利治理的能動力量發(fā)揮積極作用，從而創(chuàng)新社會管理體制和運行機制，實現(xiàn)社會的善治，就成為社會治理創(chuàng)新的目的所在。

對于正在進行經(jīng)濟和社會現(xiàn)代化全面轉(zhuǎn)型的中國社會而言，建立現(xiàn)代國家治理體系，解決社會轉(zhuǎn)型中舊體制與新體制、舊的管理模式和思維慣習向新的模式與思維方式轉(zhuǎn)變中，由于“市場機制的不成熟和政府監(jiān)管責任的缺失”[注]陳明明：《治理現(xiàn)代化的中國意蘊》，《新華文摘》2014年第13期。而出現(xiàn)的“政府失靈”、“市場失靈”，以及由于“社會組織這一板塊，相對于政府組織和市場組織這兩個強勢板塊如今還很弱小”[注]鄭杭生：《“理想類型”與本土特質(zhì)——對社會治理的一種社會學分析》，《社會學評論》2014年第3期。可能造成的“社會失靈”問題開展治理創(chuàng)新，建立以社會為中心的治理體系來推動社會發(fā)展，也就成為一項戰(zhàn)略性的目標。因此，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的社會治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略，把社會治理體制的創(chuàng)新概括為“改進社會治理方式。堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！蓖ㄟ^以上方面的創(chuàng)新來實現(xiàn)“人民安居樂業(yè)、社會安定有序”的社會治理目標。

概言之，“社會治理”理念的流行，是社會科學對現(xiàn)代社會變遷所引起的社會行動主體多元化、利益格局的多中心化在國家層面和地方層面產(chǎn)生的不確定性的思考，也是當代社會政治發(fā)展對國家及其政府行政機構(gòu)如何維護多極化社會秩序，以打破政府與民間、公共部門與私人部門之間隔閡，并在它們之間開展積極互動提出的新要求。就此而言，社會治理強調(diào)的是在充滿復(fù)雜性和不確定性的現(xiàn)代社會環(huán)境中，從國家到地方和社區(qū)，從公共行政體系到私人生活領(lǐng)域，各層面的社會行為主體在追求各自利益的過程中，應(yīng)更加注重責任和效率的特點。它試圖在多中心和多元化的社會環(huán)境中，尋求理解“在公共行為的眾多行為體(個體或集體)之間發(fā)展起來的緊密的相互關(guān)系”，進而去發(fā)展“行為體之間(戰(zhàn)略或利益)的協(xié)調(diào)”、“規(guī)則與行動價值之間的協(xié)調(diào)”，來激發(fā)“整體社會的活力”[注]讓—皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，社會科學文獻出版社2010年版，第23頁。。因而，用社會治理來化解社會變遷中個人利益與公共利益的矛盾沖突，運用多方參與的治理理論和方法來解決社會轉(zhuǎn)型過程中新舊體制交替造成的利益格局變化、社會秩序混亂、貧富差距擴大、民生問題突出等矛盾，促進社會和諧與社會福利發(fā)展，就成為一個具有較高價值期待的可選擇路徑。

二、多方參與的社會治理創(chuàng)新對社會福利發(fā)展的意義

自上個世紀八十年代以來，全球社會福利的發(fā)展，圍繞著“要平等還是要效率”的爭論，經(jīng)歷了從國家主導的體制到市場調(diào)節(jié)的體制、再到多主體參與治理的一系列變化。由于福利國家的危機而產(chǎn)生的福利私營化戰(zhàn)略，其主要理由有兩個：一個是“削減公共支出負擔，鼓勵自力更生”，另一個是為了“應(yīng)付‘后工業(yè)’社會更加差異、更加個人主義的需要”[注]哥斯塔·埃斯平—安德森編：《轉(zhuǎn)變中的福利國家》，周曉亮譯，重慶出版社2003年版，第35頁。。然而，這一戰(zhàn)略在實踐中遭到種種限制而難以推進，反而因為推行縮減公共開支和私有化政策而招來一系列嚴重的社會問題，使大多數(shù)人陷入“不安全”的生活狀態(tài)[注]拉里·埃利奧特、丹·阿特金森：《不安全的時代》，曹大鵬譯，商務(wù)印書館2001年版，前言。。如何跳出國家理論和市場理論單中心治理邏輯，探索在“政府與市場之外的自主治理”的可能性[注]毛壽龍：《公共事物的治理之道》，《江蘇行政學院學報》2010年第1期。，以減少平等與效率之間的張力，更好地解決競爭與不確定性環(huán)境下人們對安全和秩序的社會福利需求，就成為理論界需要解決的主要問題。而多方參與的社會治理正是在這樣的背景下，作為一種探求在公共物品和社會福利的供給過程中，私有化和國有化兩個極端之外可能的治理方式，引起人們普遍的關(guān)注和討論。

所謂多方參與的社會治理創(chuàng)新，就其對建構(gòu)社會福利治理體系的作用來說，是在社會治理的源頭上，把發(fā)展民生福利，實行公共服務(wù)均等化作為重點，在解決民生問題時，既要注重制度安排的公平正義，保證改革開放和社會發(fā)展的成果能夠為全體人民所共享。同時也要建立起與現(xiàn)代社會福利發(fā)展相適應(yīng)的多元化社會福利治理機制，針對社會福利運行過程中存在的單純依賴政府主體，把一切福利責任歸結(jié)為政府責任，民眾只作為社會福利供給的對象和享用者，被動接受政府或救援機構(gòu)提供的物質(zhì)幫助和服務(wù)的單中心治理的局限，讓社會福利的對象也成為福利治理的主體，變被動的社會保護為主動的社會參與，建立以社區(qū)和社會組織為主體的“自組織治理”[注]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》，載俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版。體系。形成由國家力量和民間力量、公共部門和私人部門，政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織和公民共同治理的社會福利發(fā)展新格局，以便“當社會領(lǐng)域甚至更寬闊領(lǐng)域發(fā)生問題時，政府和各種社會力量會主動啟動、協(xié)商調(diào)解、化解和解決問題?！盵注]王思斌：《社會工作在創(chuàng)新社會治理體系中的地位和作用》，《社會工作》2014年第1期。

用多方參與的社會治理創(chuàng)新來克服傳統(tǒng)理論和實踐以理性人假設(shè)為基礎(chǔ)的單中心治理模式造成的社會福利治理困境，一個重要的理論依據(jù)是當代社會科學廣泛討論的多中心治理理論。印第安納學派的重要代表人物之一埃利諾·奧斯特羅姆在關(guān)于“公共事物的治理之道”的研究中，通過批判傳統(tǒng)的國家理論和市場理論的局限，提出的以自主治理為基礎(chǔ)的多中心治理的分析框架，為破解以往理論要么“以利維坦為‘唯一’方案”，要么“以私有化為‘唯一’方案”的公共事物治理中的單中心治理邏輯[注]埃利諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版，第11-16頁。提供了新的路徑。在她看來，與政府強加各項規(guī)章以及純粹的市場化方式相比，當人們面對一個“在復(fù)雜和不確定的公共池塘資源環(huán)境中”采取決策和行動時，一群相互依賴的個體有可能“把自己組織起來、進行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益?！盵注]埃利諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版，第35頁。

自主治理的理論把整個社會治理看作是由不同的社群、地方共同體等自主組織而成的多中心體系。在規(guī)模較小的公共事物治理和資源利用中，這些不同的自主組織中的人們能夠在相互接觸中經(jīng)常溝通、不斷了解，并且彼此建立信任和依賴感。通過長時間的共同居住和交流，人們之間形成了共同的行為準則和互惠的處事模式，個體與個體之間能夠就維護公共利益而組織起來，采取集體行動，進行自主治理。[注]張鑫：《奧斯特羅姆自主治理理論的評述》，《改革與戰(zhàn)略》2008年第10期。因而，自主治理作為一種具有利己和利他特性的集體行為模式，既能夠有效地解決公共選擇理論中“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動困境”等理論模型 “個人理性行為往往導致集體的非理性結(jié)果”的難題，又能夠?qū)φ捎诓荒苡行У貞?yīng)對個體理性化的福利需求而產(chǎn)生失靈現(xiàn)象和市場過于追求效率而造成的個人在競爭中的失敗問題進行補充和糾正，從而成為一種與國家理論和市場理論并存的治理模式。

從多方參與的社會治理創(chuàng)新對社會福利發(fā)展的意義來看，多中心治理理論對當前社會福利體制改革的爭論中，是要政府更多承擔對民眾的社會福利責任，還是把福利責任交給市場來解決社會福利的效率問題這種選擇性難題，提供了超越的可能。社會福利是一個復(fù)雜的利益分配體系。其基本運行方式是運用再分配的政策手段來調(diào)節(jié)市場分配造成的收入差距，解決社會分配不公帶來的社會問題，以維護社會成員的基本生活秩序和公民權(quán)利不受各種人為的和自然的風險的侵害?，F(xiàn)代社會福利制度正是基于這樣的目的而建立的，也只有通過其功能的全面發(fā)揮才能實現(xiàn)這一目的。但是，在社會福利的實踐中，現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)性的變化，使得以提供社會保護為主要目標的社會福利制度，在“人口的老齡化、家庭結(jié)構(gòu)的變化、經(jīng)濟增長減緩、高失業(yè)率、激增的預(yù)算赤字、對高稅收的日益強烈的抵制、市場力量的支配作用、經(jīng)濟和社會活動的私人化、日益加劇的國內(nèi)競爭和國際競爭、全球化和技術(shù)變化的加速發(fā)展”等等因素的作用下，不斷受到質(zhì)疑和批評[注]哥斯塔·埃斯平—安德森編：《轉(zhuǎn)變中的福利國家》，周曉亮譯，重慶出版社2003年版，前言。，而以削減福利支出、推進私有化和市場化、降低人們對政府福利體制的依賴性為目標的新自由主義福利制度改革，不僅沒有有效地解決財政赤字和就業(yè)問題，反而擴大了貧富收入差距，導致社會福利問題治理的失敗。在這樣的治理困境下，“多中心治理”理論猶如“市場和國家之外”的另一只“看不見的手”[注]譚江濤、王群：《另一只“看不見的手”——埃莉諾·奧斯特羅姆與“多中心”理論》，《開放時代》2010年第6期。，讓我們看到了民間社會自主治理對解決社會福利發(fā)展難題的可能性，也為深化社會福利體制改革，構(gòu)建多方參與的社會福利治理新格局提供了新的路徑。

三、建構(gòu)多方參與社會福利治理新格局的路徑分析

建構(gòu)治理社會福利問題多方參與新格局，促進社會福利體制的改革與創(chuàng)新，既是實現(xiàn)中國社會全面現(xiàn)代化對社會福利發(fā)展的要求，也是推動中國實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和創(chuàng)新領(lǐng)域之一。然而，由于制度體制不完善、改革不夠深入，社會福利發(fā)展面臨社會文化環(huán)境、制度環(huán)境、組織與思想觀念等方面的局限，也存在社會福利制度本身的能力和資源不足的問題制約著社會福利發(fā)展，使社會福利的治理成為建構(gòu)這一新格局所要解決的主要問題。為此，本文將從以下四個方面分別加以討論。

從社會治理創(chuàng)新的角度看，建構(gòu)多方參與的社會福利治理新格局，首先要明確的是，多方參與意味著社會福利是一個多元化的體系，它不僅依賴于政府財政的支持，也依賴于市場化的策略所能提供的財富增長、就業(yè)機會和收入的增加，同時還依賴于公民社會發(fā)展所激發(fā)的共濟和互助精神、家庭和社區(qū)福利功能的發(fā)揮等政府和市場之外的力量參與到社會福利治理的行動中來。從頂層設(shè)計的角度為以上社會福利行為的主體發(fā)揮其作用提供體制制度和政策空間，形成創(chuàng)新機制，更全面有效地滿足現(xiàn)代化背景下人民多樣化的福利需求。

其次是要從預(yù)防和控制各種自然的和人為的風險對人們的日常生活秩序的侵害與威脅角度，建立風險分擔的多元化社會福利體制，跳出單純社會保護的傳統(tǒng)社會福利模式，把防范自然風險和社會風險的責任看作是政府的主要責任的思維范式，培育市場和社會、企業(yè)、社會組織、社區(qū)和個人的責任意識和責任能力，建立責任福利體制，用社會投資的理念和方法改變現(xiàn)行福利治理中強政府、弱社會，重視企業(yè)的經(jīng)濟效益和忽視其社會責任等不利于社會治理創(chuàng)新的片面性，營造風險共擔、利益共享的福利文化環(huán)境，公平分擔社會福利責任，使所有社會福利的提供者和使用者都作為治理主體發(fā)揮作用。因此，作為一種治理思路，多方參與的社會福利治理創(chuàng)新，首先意味著在社會福利資源和服務(wù)的供給上，存在著多個供給主體；而在治理過程中，他們既是使用者也是參與者。通過這樣的創(chuàng)新形成的治理格局，就能有效地解決治理主體單一、治理資源不足，福利服務(wù)提供者和使用者分離、責任與權(quán)利不對等而造成的效率不高，偏好免費午餐，對待公共福利資源搭便車和機會主義的傾向。

其三是在建構(gòu)多方參與的社會福利治理創(chuàng)新中，政府職能和角色要有“壯士斷腕”的勇氣和態(tài)度進行革命性轉(zhuǎn)變。這就意味著在創(chuàng)建治理新格局的過程中，政府不再把自己放在治理體系的中心位置，不再以獨斷的權(quán)威或統(tǒng)治者的姿態(tài)出現(xiàn)，而要發(fā)展一種“協(xié)商政治”，運用民主的方式來表達意見，聽取不同的聲音，了解不同的需求，讓度出更多更大的權(quán)力來支持其他主體發(fā)揮作用。同時，這種角色的轉(zhuǎn)變也意味著政府需要學習和掌握更多的治理手段和技巧，能夠運用有限的公共權(quán)力和財政資源去撬動市場資源和社會資源來發(fā)展社會福利，推進社會福利社會化向著更高層次和水平發(fā)展。因而，政府在社會福利治理創(chuàng)新格局中，不再是單一的直接福利提供者和責任主體，更多地是扮演中介者、政策倡導者和監(jiān)督者的角色，即制定多方參與的社會福利治理體制制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時運用經(jīng)濟、法律、政策等多種手段為各個社會福利主體參與治理行動提供依據(jù)和便利。通過將集中于行政部門的權(quán)力和資源釋放出來，把能夠交由社會組織或企業(yè)來完成的事務(wù)進行放權(quán)，讓那些有關(guān)社會福利治理的職能還給社會，能夠激發(fā)社會各方面的活力來解決僅靠政府行政體制無法解決的社會福利管理、服務(wù)難題，減少由于權(quán)力過于集中造成的官僚主義和低效率，也有助于解決改革開放中“權(quán)力部門化，部門利益化”的重大積弊[注]王長江：《改革目標：國家治理能力現(xiàn)代化》，《三聯(lián)生活周刊》2014年第10期。。

最后，也是實現(xiàn)多方參與的社會福利治理新格局最為重要的事項，就是培育和發(fā)展社會的自主組織和自主治理機制與能力，讓基層社會(社區(qū))和各種民間組織作為政府和市場之外的“第三極”治理的主體，有機會、有途徑在治理體系中發(fā)揮作用，為克服社會福利發(fā)展中政府沒有能力解決而市場又不愿意做的治理難題，發(fā)揮更為積極的作用。從多中心治理的視角看，作為政府和市場之外的“第三極”，社區(qū)或民間社團并不是一個單一的實體，也不是一個有著高度整合的制度體系和集中統(tǒng)一性的所謂單一“中心”。相反，它們是一個彌漫于人們的日常生活和各種社會活動領(lǐng)域的無形網(wǎng)絡(luò)。它們活動的基本特點是自發(fā)性和自組織性，圍繞著某個具體的共同利益或需要，在一個較小規(guī)?；蚍秶鷥?nèi)采取集體行動來解決的問題；而它們的行動策略則往往是實用主義的、重視具體的效果和共同體的團結(jié)。因此，這個“第三極”中心實際上是一些扎根基層社會的地方性、專業(yè)性、共同體性質(zhì)的組織或社群組成的社會福利“聯(lián)盟”。它們各自使命不同、目標追求不同，但是對實現(xiàn)共同利益和改善社會福祉有著積極的、不可替代的作用。由于這些組織和社群廣泛存在于基層社會的各個角落，而往往政府的行政觸角難以觸及這些地方，企業(yè)不愿意涉足，它們的存在恰恰起到拾遺補缺、糾正政府失靈和市場失靈的作用。當然，這里必須明確的是，多方參與的社會福利治理強調(diào)的是多個主體的共同參與，而不是用一個主體代替另一個主體。發(fā)揮民間社會的自主組織和自主治理功能，絕不意味著它可以替代政府和市場的角色，而是三者共同構(gòu)成多中心治理的新格局。

總之，社會治理的目標是實現(xiàn)社會的“善治”。而“所謂善治就是政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關(guān)系，以促進社會公共利益最大化?！盵注]何增科：《公民社會與民主管理》，中央編譯出版社2007年版，第169頁。要實現(xiàn)這一目標，最直接的任務(wù)是改革社會福利運行的體制和機制，發(fā)展政府與民間合作共治的社會福利發(fā)展新格局，從政策制度上克服傳統(tǒng)社會福利體制不適應(yīng)改革開放和社會現(xiàn)代化發(fā)展的各種弊病，大力發(fā)展以社會為中心、具有廣泛社會參與性、全體社會成員與政府共同負責的社會福利制度，使社會福利更有活力、人民需求得到合理而有效的滿足，社會關(guān)系和社會秩序更加和諧有序。就此而言，多方參與的社會福利治理思路，使我們能夠從一種更為全面而明確的系統(tǒng)互動視角，在政府、市場和社會的多個層面上觀察、思考由于市場經(jīng)濟和社會生活多元化、經(jīng)濟全球化和勞動力市場的變化、人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)與功能的變化等造成的社會福利問題，進而在實踐上為解決復(fù)雜性和不確定性環(huán)境中各種社會福利治理問題提供了方法和路徑。