行政復(fù)議證據(jù)立法的地方經(jīng)驗(yàn)
——以23個(gè)省、市的立法為分析樣本

馮俊偉

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

根據(jù)立法部門(mén)的規(guī)劃，行政復(fù)議法的修訂已被列入今年的立法計(jì)劃，《行政復(fù)議法(修訂草案)》征求意見(jiàn)稿也已在政府法制機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)征求意見(jiàn)。就我國(guó)行政復(fù)議證據(jù)制度的完善而言，有兩種改革思路：一是立法者直接通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，制定具有全國(guó)效力的立法，“自上而下”地完善行政復(fù)議證據(jù)制度；二是通過(guò)總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)，“自下而上”地將成熟的地方經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家立法，并在全國(guó)推廣。因此，有必要對(duì)行政復(fù)議證據(jù)的地方立法進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，以總結(jié)成熟的地方立法經(jīng)驗(yàn)，為行政復(fù)議法的修改提供更多的智識(shí)支持。本文主要關(guān)注行政復(fù)議證據(jù)地方立法中的證據(jù)資格、證明責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面。

一、行政復(fù)議證據(jù)的證據(jù)資格

行政復(fù)議證據(jù)的證據(jù)資格是指在行政復(fù)議中，哪些材料可以作為證據(jù)使用?？梢詮膬蓚€(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題：一是積極層面，即規(guī)定法定的證據(jù)種類(lèi)，屬于法定證據(jù)種類(lèi)的材料才可以作為證據(jù)使用；二是消極層面，即在立法上規(guī)定不可作為行政復(fù)議證據(jù)的排除規(guī)則。

(一)法定的證據(jù)種類(lèi)

對(duì)于哪些證據(jù)材料可以作為證據(jù)使用，地方立法中規(guī)定了法定證據(jù)種類(lèi)，如《貴州省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第3條規(guī)定“行政復(fù)議證據(jù)有以下幾種：①書(shū)證；②物證；③視聽(tīng)資料；④證人證言；⑤當(dāng)事人的陳述； ⑥鑒定結(jié)論；⑦勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄”，多數(shù)省份也作了類(lèi)似規(guī)定。[注]《海南省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第3條、《云南省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第3條、《遼寧省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第3條、《甘肅省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則(征求意見(jiàn)稿)》第17條。這些規(guī)定有兩個(gè)特點(diǎn)：一是列舉式規(guī)定，但不同省、市立法中規(guī)定的證據(jù)種類(lèi)并不相同。二是封閉式規(guī)定，即立法上對(duì)行政復(fù)議證據(jù)種類(lèi)作窮盡式列舉，不屬于法定證據(jù)種類(lèi)的材料不得作為證據(jù)，如《貴州省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第3條中未將“電子數(shù)據(jù)”作為獨(dú)立的證據(jù)種類(lèi)，那么，計(jì)算機(jī)或其他存儲(chǔ)設(shè)備中的電子信息則不能作為行政復(fù)議證據(jù)使用。

分析可知，《貴州省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第3條直接“照搬”了《行政訴訟法》第31條，其他地方立法中的規(guī)定也與該條類(lèi)似。這種對(duì)訴訟證據(jù)種類(lèi)的借鑒，一方面關(guān)注了行政復(fù)議與行政訴訟在證據(jù)制度上的銜接，另一方面也忽視了行政復(fù)議證據(jù)的特殊性，帶來(lái)理論和實(shí)踐上的困境：首先，完全列舉、封閉式的證據(jù)種類(lèi)缺乏法理基礎(chǔ)。從立法史來(lái)看，《行政訴訟法》和該法出臺(tái)前參照適用的《民事訴訟法(試行)》在證據(jù)種類(lèi)的規(guī)定上，明顯借鑒了1979年《刑事訴訟法》第31條。但立法者顯然忽略了三大訴訟法在程序性質(zhì)上的區(qū)別，在大陸法系刑事訴訟中，為了防止無(wú)辜者被錯(cuò)判有罪，對(duì)于犯罪構(gòu)成要件事實(shí)必須嚴(yán)格證明，即只能用法律規(guī)定的證據(jù)種類(lèi)并經(jīng)嚴(yán)格的法庭調(diào)查之后，才可認(rèn)定一個(gè)人有罪。[注]林鈺雄：《嚴(yán)格證明與刑事證據(jù)》，法律出版社2008年版，第8頁(yè)。但行政訴訟中顯然不存在類(lèi)似理由，《行政訴訟法》不應(yīng)當(dāng)借鑒這種封閉式的證據(jù)種類(lèi)，行政復(fù)議證據(jù)立法更不應(yīng)不假思索地“照搬”《行政訴訟法》的作法。其次，完全列舉、封閉式的證據(jù)種類(lèi)帶來(lái)了實(shí)踐難題。其中一個(gè)重要方面是，其不能將行政程序中的證據(jù)種類(lèi)全部納入其中，導(dǎo)致行政復(fù)議與行政程序銜接上的錯(cuò)位。如實(shí)踐中已經(jīng)存在依據(jù)電子信息作出行政處罰的案例，但一些地方立法中并未將電子數(shù)據(jù)列為法定證據(jù)種類(lèi)。再如，一些規(guī)章、司法解釋中規(guī)定的證據(jù)種類(lèi)在地方性行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則中也付之闕如，如“專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)”、[注]《最高人民法院關(guān)于審理證券行政處罰案件證據(jù)若干問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》法[2011]225號(hào)，第三部分?！氨嬲J(rèn)筆錄”、“檢測(cè)結(jié)論”[注]“辨認(rèn)筆錄”、“檢測(cè)結(jié)論”包含在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第23條。等。

綜上，《行政復(fù)議法》修改中，應(yīng)當(dāng)重視行政復(fù)議與行政程序在證據(jù)制度上的銜接，在慮及行政程序中證據(jù)種類(lèi)多樣性的基礎(chǔ)上，規(guī)定一個(gè)開(kāi)放式的證據(jù)種類(lèi)。當(dāng)然行政訴訟證據(jù)種類(lèi)也應(yīng)作適當(dāng)變革。

(二)證據(jù)排除規(guī)則

《行政復(fù)議法》中規(guī)定了一定的證據(jù)排除規(guī)則，如該法第24條規(guī)定“在行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或者個(gè)人收集證據(jù)。”地方立法沿襲并完善了這一規(guī)定，將不可抗力、申請(qǐng)人提出新證據(jù)等作為這一規(guī)定的例外情形。[注]《四川省甘孜州行政復(fù)議制度(復(fù)議證件規(guī)則)》第13條、《山東行政復(fù)議條例(2009修訂)》第25條等。地方立法還在《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第57條的基礎(chǔ)上，規(guī)定了更多證據(jù)排除規(guī)則，[注]《平頂山市行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第33條、《海南行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第8條、《貴州省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第29條等。具體包括：(1)未成年人所作的與其年齡和智力不相適應(yīng)或不能正確表達(dá)意志的證人提供的證言；(2)與一方當(dāng)事人有親屬關(guān)系的證人所作的對(duì)該當(dāng)事人有利的證言，與本案有利害關(guān)系的證人所作的證言；(3)證人證言應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)質(zhì)證，如系傳聞得到或者證人說(shuō)不出來(lái)源的，不得作為證據(jù)使用；(4)當(dāng)事人各方雖然認(rèn)可，但有損害國(guó)家利益、公共利益或侵犯其他人合法權(quán)益的；(5)行政機(jī)關(guān)在行政程序中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯或者聽(tīng)證權(quán)利所采用的證據(jù)；(6)未經(jīng)當(dāng)事人確認(rèn)的鑒定意見(jiàn)、勘驗(yàn)筆錄等不得作為證據(jù)使用等。[注]另外，一些地方行政復(fù)議立法中規(guī)定的嚴(yán)格證據(jù)失權(quán)制度也過(guò)于嚴(yán)苛。參見(jiàn)《廣州市行政復(fù)議規(guī)定》第78條(4)。鑒于證據(jù)失權(quán)在民事訴訟中造成的實(shí)質(zhì)不公，2012年修正后的《民事訴訟法》中已改變了舉證時(shí)限超過(guò)后證據(jù)失權(quán)的嚴(yán)格立場(chǎng)。

在英美證據(jù)法史上，曾存在因性別、利益關(guān)系等情形剝奪特定人作證資格的規(guī)定。但在現(xiàn)代證據(jù)法上，基于平等的觀念，除了不能辨別是非、不能正確表達(dá)意思的人以外，任何人都具有作證資格。而上述第(1)項(xiàng)的前半段和第(2)項(xiàng)的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上剝奪了未成年人、與一方當(dāng)事人有親屬關(guān)系的人、與本案有利害關(guān)系的人的作證資格，有違證據(jù)法理。我國(guó)的行政復(fù)議主要以書(shū)面審理為主，并且根據(jù)案卷排他原則的要求，英美證據(jù)法中所稱(chēng)的傳聞證據(jù)(大量的書(shū)面材料都屬于傳聞證據(jù))在行政實(shí)踐中被廣泛使用。因此，第(3)項(xiàng)中對(duì)傳聞證據(jù)采取一概排除的態(tài)度，也缺乏理論依據(jù)。而第(4)項(xiàng)的規(guī)定具有模糊性，涉及國(guó)家利益、公共利益或其他人合法權(quán)益的證據(jù)應(yīng)當(dāng)排除，還是在運(yùn)用中進(jìn)行特別規(guī)定(如不公開(kāi)質(zhì)證、聽(tīng)證)，值得進(jìn)一步討論。第(5)、(6)項(xiàng)的規(guī)定則具有合理性，體現(xiàn)了正當(dāng)程序的要求，反映了行政復(fù)議司法化的趨勢(shì)，在《行政復(fù)議法》修改中應(yīng)當(dāng)吸收。

（2）企業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃與車(chē)間作業(yè)計(jì)劃不匹配，計(jì)劃執(zhí)行力不強(qiáng)。計(jì)劃制定者主觀意識(shí)和固化思維影響計(jì)劃的科學(xué)性，制定計(jì)劃缺乏全盤(pán)的數(shù)據(jù)分析，數(shù)據(jù)多是靜態(tài)、分散、不系統(tǒng)的。因此制定的計(jì)劃比較粗略，在執(zhí)行過(guò)程中，各類(lèi)生產(chǎn)資源的掣肘，導(dǎo)致上下道工序很難無(wú)縫銜接，從而造成半成品的積壓和工序間的等待。此外，外購(gòu)件的采購(gòu)也是影響車(chē)間作業(yè)計(jì)劃與生產(chǎn)計(jì)劃不匹配的主要因素，不同部門(mén)之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可能引起在制品需求數(shù)據(jù)、庫(kù)存數(shù)據(jù)與采購(gòu)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，造成企業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃無(wú)法有效落實(shí)。

除上述規(guī)定外，地方立法中還規(guī)定了有限證據(jù)能力原則，如規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在辦理行政復(fù)議案件過(guò)程中收集的證據(jù)，不能作為維持具體行政行為的根據(jù)，但是可以作為撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)具體行政行為違法的根據(jù)?！盵注]如《哈爾濱市行政復(fù)議規(guī)定》第20條第3款。這些規(guī)定豐富和發(fā)展了行政復(fù)議證據(jù)制度。

二、行政復(fù)議中的證明責(zé)任

“舉證之所在，敗訴之所在”。行政復(fù)議中的另一重要問(wèn)題，是如何分配證明責(zé)任。《行政復(fù)議法》第23條、28條初步建構(gòu)了由被申請(qǐng)人承擔(dān)具體行政行為合法的證明責(zé)任，行政復(fù)議申請(qǐng)人不承擔(dān)證明責(zé)任的制度?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第21條中補(bǔ)充規(guī)定了申請(qǐng)人提出證據(jù)的責(zé)任。在地方立法中，行政復(fù)議證明責(zé)任分配得到了進(jìn)一步發(fā)展。

(一)細(xì)化了被申請(qǐng)人的證明責(zé)任

地方立法中進(jìn)一步細(xì)化了被申請(qǐng)人的證明責(zé)任。具體可以分為三種類(lèi)型:一是規(guī)定“被申請(qǐng)人對(duì)具體行政行為負(fù)證明責(zé)任(或舉證責(zé)任)”；如《山東省行政復(fù)議條例(2009修訂)》 第 24條規(guī)定，“被申請(qǐng)人對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料?！倍且?guī)定“被申請(qǐng)人對(duì)具體行政行為的合法性負(fù)證明責(zé)任”，如《海南省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第15條規(guī)定，“證明被申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為合法的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由被申請(qǐng)人承擔(dān)?！比且?guī)定“被申請(qǐng)人對(duì)作出具體行政行為的合法性、適當(dāng)性負(fù)證明責(zé)任”，如《云南省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第6條規(guī)定“被申請(qǐng)人對(duì)作出的具體行政行為的合法性、適當(dāng) 性負(fù)有舉證責(zé)任”。 除上述三種類(lèi)型外，有的地方立法文件中對(duì)證明責(zé)任分配規(guī)定不明，如《吉林市行政復(fù)議工作規(guī)則》第41條規(guī)定“被申請(qǐng)人在行政復(fù)議中對(duì)其作出的具體行政行為負(fù)主要舉證責(zé)任，”這一規(guī)定存在解釋上的困難，何謂“主要舉證責(zé)任”，是客觀的證明責(zé)任還是提出證據(jù)的責(zé)任？

行政復(fù)議作為行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的糾錯(cuò)程序，與行政訴訟有所不同。行政訴訟對(duì)行政行為的審查牽涉司法權(quán)與行政權(quán)的劃分，而行政復(fù)議體現(xiàn)了行政權(quán)范圍內(nèi)的層級(jí)監(jiān)督，上級(jí)機(jī)關(guān)不僅有權(quán)監(jiān)督下級(jí)機(jī)關(guān)行政行為的合法性，也可以監(jiān)督其合理性。因此，明確規(guī)定“被申請(qǐng)人對(duì)作出具體行政行為的合法性、適當(dāng)性負(fù)有證明責(zé)任”更符合行政復(fù)議的程序目的。

(二)明確了申請(qǐng)人不承擔(dān)證明責(zé)任

根據(jù)學(xué)者的理解，《行政復(fù)議法》第11條僅規(guī)定申請(qǐng)人講清主要事實(shí)即可，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第21條補(bǔ)充規(guī)定了申請(qǐng)人承擔(dān)初步證明責(zé)任的情形。[注]莫于川、王宇飛、雷振：《我國(guó)行政復(fù)議證據(jù)制度的突出問(wèn)題與完善路徑》，《行政法學(xué)研究》2012年第2期。地方立法中明確了申請(qǐng)人不承擔(dān)證明責(zé)任，如規(guī)定“申請(qǐng)人對(duì)被申請(qǐng)人的具體行政行為是否合法、適當(dāng)不負(fù)舉證責(zé)任”[注]《四川省甘孜州行政復(fù)議制度(復(fù)議證件規(guī)則)》第7條。、“申請(qǐng)人可以提供證明具體行政行為違法的證據(jù)。申請(qǐng)人提供的證據(jù)不成立的，不免除被申請(qǐng)人的舉證責(zé)任”[注]《天津市濱海新區(qū)人民政府行政復(fù)議證據(jù)規(guī)定》第9條。。

針對(duì)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第21條中規(guī)定的申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供證明材料的情形，地方立法中還對(duì)申請(qǐng)人承擔(dān)提出初步證據(jù)的情形作了新規(guī)定，[注]《攀枝花市行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第6條、《海南省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第17條等。新增如下情形：(1)被申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為客觀存在的事實(shí)；(2)申請(qǐng)人超過(guò)具體行政行為作出之日起60日提出行政復(fù)議申請(qǐng)的，還應(yīng)當(dāng)提供知道該具體行政行為時(shí)間的證據(jù)；(3)因不可抗力或者其他正當(dāng)理由超過(guò)行政復(fù)議時(shí)效提出行政復(fù)議申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)提供知道該具體行政行為時(shí)間的證據(jù)以及不可抗力或其他正當(dāng)理由的依據(jù)；(4)對(duì)被申請(qǐng)人的舉證提出反駁的事實(shí)；(5)申請(qǐng)人的合法權(quán)益受到侵犯與被申請(qǐng)人作出的具體行政行為有利害關(guān)系的材料。分析可知，上述前3種情形屬于行政復(fù)議中的程序性事項(xiàng)，由申請(qǐng)人提出初步的證據(jù)并無(wú)不妥。第(4)項(xiàng)屬于對(duì)對(duì)方舉證的反駁，要求提供一定的證據(jù)或事實(shí)依據(jù)，也具有合理性。而第(5)項(xiàng)的規(guī)定存在模糊性，如果這里所說(shuō)的“利害關(guān)系”是指“因果關(guān)系”，則加重行政賠償申請(qǐng)人的證明負(fù)擔(dān)。

除了上述列舉的情形外，有的地方立法中還設(shè)立了“兜底”條款。這又可以分為三種立法例：一是沿襲《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第21條的規(guī)定，如《山東行政復(fù)議條例(2009修訂)》第27條規(guī)定的“法律、法規(guī)規(guī)定由申請(qǐng)人舉證的其他事項(xiàng)”；二是交由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)裁量，如《遼寧省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第5條規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)材料的其他事項(xiàng)”；[注]《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉若干意見(jiàn)》第4條則規(guī)定為“法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為當(dāng)提供證據(jù)材料的其他事項(xiàng)”，更是將“法制機(jī)構(gòu)”與“復(fù)議機(jī)構(gòu)”混為一談。三是對(duì)申請(qǐng)人可能承擔(dān)提出證據(jù)責(zé)任的情形不做限定，如《貴州省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第8條規(guī)定的“其他能夠證明案件事實(shí)的相關(guān)材料”。從行政復(fù)議的制度功能來(lái)看，上述立法例中第一種最具合理性，第二種次之；第三種則不可取，這一立法方式極易將被申請(qǐng)人承擔(dān)的證明責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給申請(qǐng)人。

(三)創(chuàng)造性地規(guī)定了第三人提出證據(jù)的責(zé)任

《行政復(fù)議法》第10條規(guī)定，與申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為存在利害關(guān)系的人，可以第三人的身份參加行政復(fù)議。但《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中未規(guī)定第三人應(yīng)否承擔(dān)證明責(zé)任。

部分地方立法中，對(duì)于第三人應(yīng)否承擔(dān)證明責(zé)任等問(wèn)題作了進(jìn)一步規(guī)定：第一，明確了第三人不負(fù)客觀的證明責(zé)任，如《遼寧省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第5條規(guī)定，“申請(qǐng)人、第三人對(duì)被申請(qǐng)人的具體行政行為是否合法、適當(dāng)不負(fù)舉證責(zé)任，可以提出有關(guān)證據(jù)材料。”第二，規(guī)定第三人僅在一定范圍內(nèi)承擔(dān)提出證據(jù)的責(zé)任，如《貴州省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第13條規(guī)定，“行政復(fù)議第三人在行政復(fù)議中可以根據(jù)自己的主張?zhí)峁┫嚓P(guān)的事實(shí)證明材料和法律依據(jù)”。同時(shí)，一些立法中還對(duì)第三人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提出證據(jù)責(zé)任的范圍作了限定，即第三人承擔(dān)提出證據(jù)責(zé)任的范圍與申請(qǐng)人相同。[注]《攀枝花市行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第7條、《四川省甘孜州行政復(fù)議制度(復(fù)議證件規(guī)則)》第10條、《云南省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則》第10條等。稍顯遺憾的是，這些立法中并未規(guī)定第三人應(yīng)對(duì)其與申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系加以證明。第三，地方立法中還規(guī)定了第三人提出“在行政程序中沒(méi)有提出的反駁理由或證據(jù)”時(shí)，被申請(qǐng)人有補(bǔ)充提出證據(jù)的權(quán)利。[注]如《甘肅省行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則(征求意見(jiàn)稿)》第11條。

從權(quán)利義務(wù)對(duì)等的角度出發(fā)，第三人可以加入到行政復(fù)議中，又享有一定的程序權(quán)利，理應(yīng)承擔(dān)一定的法律義務(wù)，提出證據(jù)的責(zé)任就是其中之一。地方立法中關(guān)于第三人不承擔(dān)客觀的證明責(zé)任，以及要求其在一定范圍內(nèi)承擔(dān)提出證據(jù)的責(zé)任具有合理性，值得《行政復(fù)議法》修改時(shí)吸收或借鑒。

三、行政復(fù)議中的證明標(biāo)準(zhǔn)

證明標(biāo)準(zhǔn)是指承擔(dān)證明責(zé)任的一方證明到何種程度，方卸除證明負(fù)擔(dān)?！缎姓?fù)議法》中并未明確規(guī)定行政復(fù)議證明標(biāo)準(zhǔn)，僅規(guī)定在行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審查后，認(rèn)為原具體行政行為“認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)”，應(yīng)當(dāng)維持具體行政行為。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中也作了類(lèi)似規(guī)定。這一般被解讀為“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”的證明標(biāo)準(zhǔn)。[注]1998年《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(草案)〉的說(shuō)明》采用的表述是“證據(jù)是否確實(shí)、充分”。參見(jiàn)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007101.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2013年5月1日。

(一)“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”及其不足

地方立法在證明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上，未能有所突破。相關(guān)立法可以分為兩種類(lèi)型：一是未規(guī)定行政復(fù)議證明標(biāo)準(zhǔn)，雖然遼寧省、云南省等省、市頒布了行政復(fù)議證據(jù)的單行立法，但并未規(guī)定復(fù)議中的證明標(biāo)準(zhǔn)；二是基本延續(xù)了《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定，但在具體表述上，或“照搬”了“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”，[注]如《吉林省行政復(fù)議條例》第28條、《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉的若干意見(jiàn)》第46條等?；蚴褂昧祟?lèi)似表述，如“事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿”[注]《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉辦法》第8條。、“相關(guān)事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿、充分”[注]《南京市行政復(fù)議案件辦理程序規(guī)定》第29條。“主要事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿”[注]《銀川市人民政府行政復(fù)議程序規(guī)定》第19條、《廈門(mén)市行政復(fù)議工作規(guī)程》第12條。等。

從上述規(guī)定來(lái)看，地方立法延續(xù)了“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”的證明標(biāo)準(zhǔn)。這一證明標(biāo)準(zhǔn)看似明確，卻存在著解釋上的難題?！笆聦?shí)清楚、證據(jù)確鑿”是從訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)、充分”演化而來(lái)，或者干脆就是這一證明標(biāo)準(zhǔn)的另一表述。近年來(lái)，隨著理論研究的深入，學(xué)界和立法部門(mén)都已將三大訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別對(duì)待，如2012年修正后的《刑事訴訟法》將之解釋為“排除合理懷疑”，民事訴訟司法解釋中確立了“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”的證明標(biāo)準(zhǔn)，通說(shuō)認(rèn)為，行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)介于民事證明標(biāo)準(zhǔn)和刑事證明標(biāo)準(zhǔn)之間。顯然，行政復(fù)議程序的程序性質(zhì)、程序目的不同于上述三大訴訟中的任何一個(gè)，更不能完全“照搬”其中任何一個(gè)的證明標(biāo)準(zhǔn)。因此，《行政復(fù)議法》修改中，立法者須放棄“照搬”訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)思路，應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政復(fù)議程序的特殊性及其與行政程序、行政訴訟的銜接，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建合理的證明標(biāo)準(zhǔn)。

(二)多元證明標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

在行政復(fù)議證明標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建上，是采取單一標(biāo)準(zhǔn)，還是根據(jù)不同行政行為設(shè)立多元證明標(biāo)準(zhǔn)，筆者贊成后一種觀點(diǎn)。單一的行政復(fù)議證明標(biāo)準(zhǔn)不僅忽略了不同類(lèi)型行政行為的差異，也造成了立法與實(shí)踐的脫節(jié)，如在“闖紅燈”行政處罰案件的行政復(fù)議中，在路口不存在攝像設(shè)備的情形下，作為行政處罰主體的交警可能是唯一看到或能證明司機(jī)闖紅燈的人，而作為行政相對(duì)人的司機(jī)則多會(huì)否認(rèn)有違法行為。在這種“一對(duì)一”證據(jù)案件的復(fù)議中，理論上無(wú)法達(dá)到“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”的證明標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)實(shí)情形是，無(wú)論是復(fù)議機(jī)關(guān)還是訴訟機(jī)關(guān)都會(huì)傾向于相信交警，而認(rèn)定“闖紅燈”的存在。[注]王振清主編：《行政訴訟案例研究(六)》，中國(guó)法制出版社2010年版，第58頁(yè)。

未來(lái)行政復(fù)議證明標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，除了要關(guān)注行政復(fù)議證明標(biāo)準(zhǔn)與行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)、行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的銜接外，還應(yīng)重視以下兩個(gè)方面：

一是區(qū)分不同行政行為設(shè)立多元的證明標(biāo)準(zhǔn)。在區(qū)分不同行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮行政行為對(duì)公共利益的影響、對(duì)相對(duì)人私益的影響和行政行為發(fā)生錯(cuò)誤后可能造成的后果三個(gè)方面。[注]See Mathews v. Eldridge, 424 U.S. 319 (1976), quote form William H. Kuehnle, Standards of Evidence in Administrative Proceedings, 49 New York Law School Law Review 2005, p.859.在我國(guó)，像勞動(dòng)教養(yǎng)一類(lèi)的行政強(qiáng)制措施，在剝奪行政相對(duì)人的人身自由上，實(shí)質(zhì)上與刑罰無(wú)異，對(duì)于這類(lèi)行政行為的審查可設(shè)定與刑事訴訟相同的“排除合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)；[注]最高院公報(bào)案例的印證，參見(jiàn)《宿海燕不服勞動(dòng)教養(yǎng)決定案》，《最高人民法院公報(bào)》2000年第3期。對(duì)于限制相對(duì)人人身自由、驅(qū)逐出境、吊銷(xiāo)資格證等可能侵犯相對(duì)人重要權(quán)益的行政行為應(yīng)設(shè)立“清晰、明確且令人信服”的證明標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于行政處罰中的小額罰款、確認(rèn)土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的可以適用“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”的證明標(biāo)準(zhǔn)；[注]徐繼敏：《行政復(fù)議證明責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)探析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2004年第2期。對(duì)于查封、扣押、證據(jù)保全等臨時(shí)性強(qiáng)制措施，可以適用“合理根據(jù)”的證明標(biāo)準(zhǔn)。

二是區(qū)分不同證明主體設(shè)立不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。由于被申請(qǐng)人在具體行政行為合法、適當(dāng)上承擔(dān)客觀的證明責(zé)任，而申請(qǐng)人和第三人僅在一些事項(xiàng)上承擔(dān)提出證據(jù)的責(zé)任。因此，立法上應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同證明主體設(shè)定不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。被申請(qǐng)人在具體行政行為合法、適當(dāng)承擔(dān)更高的證明標(biāo)準(zhǔn)，如“排除合理懷疑”、“清晰、明確且令人信服”的證明標(biāo)準(zhǔn)；而申請(qǐng)人和第三人在其所承擔(dān)初步證明責(zé)任的范圍內(nèi)，承擔(dān)較低的證明標(biāo)準(zhǔn)，如在涉及行政不作為的行政復(fù)議案件中，申請(qǐng)人對(duì)于其已經(jīng)依法提出申請(qǐng)的證明，達(dá)到“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”即可；而第三人對(duì)于其是否與申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為具有利害關(guān)系的證明，也只需達(dá)到“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家立法缺乏細(xì)致規(guī)定的情形下，行政復(fù)議證據(jù)地方立法已廣泛存在。這些立法在立法層級(jí)、具體規(guī)定等方面蕪雜不齊，如果放任這種狀態(tài)繼續(xù)存在，勢(shì)必影響到法律的統(tǒng)一適用，對(duì)此，立法者應(yīng)當(dāng)有所作為。本文總結(jié)了地方立法在證據(jù)資格、證明責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)方面的立法經(jīng)驗(yàn)：

1.行政復(fù)議中不宜照搬行政訴訟中的封閉式證據(jù)種類(lèi)，應(yīng)當(dāng)重視與行政程序的銜接。在證據(jù)種類(lèi)上，應(yīng)規(guī)定開(kāi)放式的證據(jù)種類(lèi)。行政訴訟證據(jù)種類(lèi)也應(yīng)作適當(dāng)變革。

2.行政復(fù)議證明責(zé)任分配中，被申請(qǐng)人對(duì)具體行政行為的合法性、適當(dāng)性承擔(dān)證明責(zé)任，申請(qǐng)人、第三人不承擔(dān)客觀的證明責(zé)任，僅在法律規(guī)定的情形下承擔(dān)一定的提出證據(jù)的責(zé)任。

3.行政復(fù)議中“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”的證明標(biāo)準(zhǔn)，在理論與實(shí)踐上都存在問(wèn)題。行政復(fù)議證明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，應(yīng)重視與行政程序、行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的銜接，在區(qū)分不同行政行為和不同證明主體的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元化的證明標(biāo)準(zhǔn)。