基于公共部門決策機制的完善促進反腐倡廉

陶宏娟+陳偲

摘 要：本文主要通過對決策機制在反腐問題上的現(xiàn)狀與存在的問題闡釋，進而推斷如何改進這些問題，以實現(xiàn)在反腐倡廉領(lǐng)域取得成效。

關(guān)鍵詞：決策機制；管理；反腐倡廉

一、公共部門決策體制和機制的現(xiàn)狀與問題——基于防治腐敗視角

（一）公共部門決策體制的現(xiàn)狀與問題。（1）公共部門決策樞紐系統(tǒng)。公共部門決策樞紐系統(tǒng)現(xiàn)行的決策原則和制度主要是“三重一大”原則，決策的方式呈現(xiàn)出內(nèi)輸入的特點，責任上是首長負責制，此外，我國的黨政關(guān)系和利益集團對樞紐系統(tǒng)的影響都對我國反腐工作產(chǎn)生了重要的影響。從決策的方式上看，我國是一種內(nèi)輸入型的決策模式，將公民作為政策的外環(huán)境來考慮，決策樞紐系統(tǒng)作為政策的內(nèi)環(huán)境來考慮，合理的決策應(yīng)當是在內(nèi)環(huán)境中的決策應(yīng)當來源于外環(huán)境，同時決策產(chǎn)生的政策作用于外環(huán)境，并且在外環(huán)境中產(chǎn)生反饋，使得信息在內(nèi)外環(huán)境中不斷交流，決策與相應(yīng)的政策也不斷調(diào)整。然而，在我國，決策基本上是樞紐系統(tǒng)內(nèi)部的工作，與外環(huán)境的交流非常少，在內(nèi)環(huán)境中產(chǎn)生反饋，然后向內(nèi)輸入糾正。這樣的決策模式下，信息是不充分的，監(jiān)督是內(nèi)向的，權(quán)力過渡集中，因此極易產(chǎn)生腐敗，而且腐敗產(chǎn)生后，對腐敗的治理也是一種內(nèi)環(huán)境中的決策，難以形成有效的根除。從決策的責任制上，我國采取的是首長負責制與集體決策。集體決策形式上是為了集合更多的信息，從而防止出現(xiàn)決策失誤但是事實上首長在集體中獲得的權(quán)力可能比非集體權(quán)力下獲得的權(quán)力會更大，因此可能會更加專斷。

（2）公共部門決策監(jiān)督系統(tǒng)。公共部門的決策監(jiān)督系統(tǒng)包括兩個子系統(tǒng)，一個是有公共部門內(nèi)部組成的政府機制，一個是有公民社會組成的社會機制。從社會機制來看，我國初步意識到公民參與決策與監(jiān)督?jīng)Q策的重要性。公民參與與社會監(jiān)督機制的逐步發(fā)展，使得從決策系統(tǒng)的外部規(guī)范了權(quán)力的行使，當腐敗變得極易被察覺時，腐敗的可能性也會自然而然地降低，從而實現(xiàn)反腐。不過，我國的社會監(jiān)督機制處于剛剛起步的狀態(tài)，有較多的問題，無論從公民參與還是從信息公開的程度上看都處于較低的位置，決策樞紐系統(tǒng)仍然掌握著絕大部分信息與權(quán)力，對腐敗的防范效果很弱。從政府機制上看，有人民代表大會的監(jiān)督，中共中央紀律檢查委員會的監(jiān)督和反貪污賄賂局等監(jiān)督組織體系。中紀委以及其下屬的一整套黨的監(jiān)督體系，主要在于監(jiān)督黨內(nèi)重大決策部署的落實情況，對于違反黨紀，貪污腐敗等行為可以進行查辦和懲處。然而，紀委系統(tǒng)與黨自身的領(lǐng)導(dǎo)層有著密不可分的關(guān)系，屬于利益共同體，因此難以做到對自身領(lǐng)導(dǎo)的有效監(jiān)督，也難以監(jiān)督其對決策的實際落實情況。

（二）公共部門決策程序的現(xiàn)狀與問題。公共部門的決策應(yīng)當依據(jù)一定的程序，程序設(shè)置的合理以及程序中每一步的規(guī)范化可以有效遏制腐敗發(fā)展。通常而言，公共部門的決策應(yīng)包含以下幾個步驟：設(shè)置目標、設(shè)計備選方案、評估備選方案、選擇并實施、反饋。除去實施這一環(huán)節(jié)不進行考慮，幾乎決策程序每一環(huán)節(jié)的設(shè)置都存在不足。從目標設(shè)置上來看，由于利益集團的影響和政府人“私”利目標的存在，決策議題的提出并不一定從一開始就是為了實現(xiàn)公共利益的優(yōu)化，而是為了實現(xiàn)某些強勢利益集團的利益或是政府人個人的經(jīng)濟利益，此時，決策目標設(shè)置就可能為腐敗埋下隱患。從備選方案的設(shè)計過程來看，由于社會機制參與的缺乏，在備選方案的設(shè)計時可能并未廣泛集中民智，而是內(nèi)輸入的角度設(shè)計方案，這樣不僅損害了民主性，而且容易造成備選方案設(shè)計的不科學，不合理。從方案的評估和選擇來看，我國是集體決策，通常采用法定會議開會的方式來探討各個方案的優(yōu)缺點并作出選擇。然而，參與會議的人員構(gòu)成一般在年齡結(jié)構(gòu)、思維方式、知識水平和風格偏好上都具有很強的同質(zhì)性，這容易造成決策的失誤。從反饋機制上看，我國缺乏對于決策的廉政效果的評估機制，也缺乏對于決策失誤的問責機制。因此，決策過后，政府與社會往往只能判斷決策在目標上的實現(xiàn)情況，而缺乏標準對決策過程與結(jié)果的廉潔程度的評判，更不可能產(chǎn)生反饋調(diào)整和責任追究，這就容易讓腐敗更加肆無忌憚。

（三）公共部門決策模式的現(xiàn)狀與問題。我國公共部門主要的決策方式是林德布洛姆提出的漸進式?jīng)Q策模式，該模式強調(diào)決策是一個“不斷探索，逐步求變的過程”，并且提出了“按部就班、積小變?yōu)榇笞兒头€(wěn)中求變”三大原則。然而，這一決策模式基于的考慮是主要群體之間的利益紛爭，并且將決策與黨派和利益集團聯(lián)系在一起，這樣一來，決策時往往只考慮到了強勢群體的利益，而容易忽略弱勢群體和基層群眾的利益，這樣的決策理念是容易造成腐敗的。

二、公共部門決策機制的完善措施與促進反腐倡廉工作

（一）建立科學化、民主化、法治化的決策文化體系。我國已經(jīng)建立了以傳統(tǒng)文化中的廉潔思想為基礎(chǔ)，以馬克思主義廉潔文化為核心的廉政文化體系，但明顯現(xiàn)有的文化體系仍然沒有內(nèi)化成決策的文化體系，因此我國應(yīng)當建立科學化、民主化與法治化的決策文化體系，從思想認識上杜絕決策的失范，從而規(guī)避腐敗的風險。

建立科學化的決策文化體系，與配套的制度改革要同步推進，在加強廉政道德教育的同時，要適當調(diào)整權(quán)力的配置關(guān)系，加強基層向上的權(quán)力反饋，并形成系統(tǒng)內(nèi)部的互相監(jiān)督，同時完善行政救濟制度。建立民主的文化體系。

（二）完善決策體制。對于決策機制的完善而言，最重要的部分就是決策體制的完善。完善決策體制，才能保障整個廉潔決策有組織基礎(chǔ)，組織是具體貫徹決策文化與決策行為的主體，廉政的實現(xiàn)要靠組織做保障。

對于決策樞紐系統(tǒng)而言，要貫徹落實“三重一大”決策原則，從內(nèi)輸入型的決策方式通過社會參與與信息公開逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式的決策方式，在現(xiàn)行的首長負責制下，要建立輔助的決策問責制度，界定決策失誤的級別，對于重大的決策失誤和腐敗問題，不僅要將首長的追究責任落到實處，也要對于執(zhí)行的人員采取一定的懲戒措施；對于中間和低層次的決策失誤，要對責任實行劃分與包干，具體落實到各個決策主體上，當出決策問題時應(yīng)當單獨問責，首長只追究連帶責任。對于決策監(jiān)督系統(tǒng)而言，應(yīng)當明確黨與人大分別的決策權(quán)限，并通過法律固定應(yīng)當提交人大表決的事務(wù)的詳細類型。最重要的是，要逐漸調(diào)整系統(tǒng)之間的權(quán)力分配，逐步平衡權(quán)力，可以通過不斷增強政府機制與社會機制的互動，加強監(jiān)督體系的作用，慢慢實現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)移。

（三）決策方法的改進。在決策方法上，首先要加強頂層設(shè)計。從戰(zhàn)略的角度來認識腐敗與決策的關(guān)系，并制定不同階段的反腐戰(zhàn)略目標與決策機制改進目標，二者相互適應(yīng)，共同推進。在決策的過程中，要引入評價機制，評價機制包括兩方面，一是對決策人員在決策過程中的表現(xiàn)給予評價，并將評價與績效掛鉤，增加決策人員的責任意識與動力感知；另一是對決策產(chǎn)生的政策進行廉政評估，應(yīng)當從實質(zhì)維度、法理維度與形式維度對政策的適應(yīng)性、執(zhí)行性和發(fā)展性績效進行評估，從而全面了解政策的總體效果，確保政策的廉政保證。在決策的手段上，應(yīng)當建立一個真實可靠的數(shù)據(jù)庫，存放具體的腐敗情況與廉政情況及其依據(jù)，為采用量化手段提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。對于我國腐敗問題的現(xiàn)狀，政策的效果，應(yīng)當引入合適的量化模型，對于腐敗的產(chǎn)生、腐敗的程度與腐敗治理的效果做出描述、解釋和預(yù)測，最大程度地擬合現(xiàn)實的社會運行情況，盡量減少決策方案的不適性。

參考文獻：

[1] 胡象明.2012.公共部門決策的理論與方法.北京市：高等教育出版社.

[2] 麻承照.2011.廉政文化概論.北京市：中國方正出版社.endprint