論變更、撤回行政許可的限制與補(bǔ)償*

王克穩(wěn)

論變更、撤回行政許可的限制與補(bǔ)償*

王克穩(wěn)

在行政許可的有效期間，當(dāng)作出行政許可所依據(jù)的事實(shí)狀態(tài)或者法律狀態(tài)發(fā)生改變時，行政主體可以改變或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，但基于對相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，行政主體變更或者撤回權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)受到法律的限制，這種限制既包括實(shí)體上的，也包括程序上的，在行政主體實(shí)際作出變更或者撤回決定時，還應(yīng)當(dāng)對相對人因此造成的損失予以相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。

行政許可;變更或者撤回;財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償

在行政許可制度中，變更、撤回行政許可是指在行政許可的有效期間，行政主體對行政許可的內(nèi)容作出不利于相對人的改變或撤銷行政許可決定、收回行政許可證的活動。①在行政許可的實(shí)施中，當(dāng)作出行政許可所依據(jù)的事實(shí)狀態(tài)或者法律狀態(tài)發(fā)生改變時，行政主體有權(quán)變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可;另一方面，行政許可作為一種授益性行政行為，對其的變更或撤回必然對相對人產(chǎn)生不利影響，因此，行政主體變更或者撤回行政許可的權(quán)力又應(yīng)受到法律限制。

一、變更、撤回行政許可與行政信賴保護(hù)

在行政法上，依法行政原則要求行政主體作出的行政行為應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)并應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，當(dāng)作出行政行為所依據(jù)的事實(shí)或法律狀態(tài)發(fā)生變化、行政行為已不再具有合法性，或者行政主體作出的行政行為違法，當(dāng)出現(xiàn)上述情形時，同樣根據(jù)依法行政原則中合法性原則的要求，行政主體應(yīng)當(dāng)改變或者撤回已不適法的或者違法的行政行為;但另一方面，在行政行為作出并生效后，相對人因信賴該行政行為的合法有效存在而對其生產(chǎn)或生活作出了相應(yīng)的安排，在此過程中行政主體若變更或撤回該行政行為，必然會打破相對人正常的生產(chǎn)或生活秩序，使相對人因信賴該行政行為的存在所產(chǎn)生的利益受到損害，基于法安定性原則的要求，②行政主體改變或撤回已經(jīng)生效的行政行為又應(yīng)受到限制。對于已經(jīng)生效的行政行為，法安定性的要求主要體現(xiàn)為兩個方面:一是應(yīng)維護(hù)行政行為的存續(xù)力，行政主體不得擅自改變或撤回該行政行為，二是如果確需改變或撤回該行政行為的，應(yīng)當(dāng)符合法定條件并應(yīng)保護(hù)相對人的權(quán)益。法安定性的上述要求以及基于上述要求構(gòu)成的約束行政主體改變或撤回已經(jīng)生效的行政行為的法律規(guī)則構(gòu)成行政法上的一重要原則，這一原則在德國等大陸法系國家及我國臺灣地區(qū)稱之為信賴保護(hù)原則，在英國等國家謂之行政法上合法預(yù)期保護(hù)原則(又稱合法期待原則)，③我國理論與實(shí)踐通常使用信賴保護(hù)原則的概念。作為限制行政主體改變、撤回行政行為的一項(xiàng)法律原則，其涵義系指“對于行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公權(quán)力職務(wù)時的作為或者不作為，人民若予以信賴，并在此一信賴基礎(chǔ)之上進(jìn)一步從事具體行為(信賴表現(xiàn))，只要人民的信賴是善意的、且在正當(dāng)合理的范圍內(nèi)(值得保護(hù)的信賴)，則行政機(jī)關(guān)即有義務(wù)保障人民的信賴?yán)?。”④這里的“信賴基礎(chǔ)”指的是行政主體行使公權(quán)力所為的行為，該行為不以是否合法為限，只要是已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政行為即可，較有爭議的是作為信賴基礎(chǔ)的公權(quán)力行為是否限授益行政行為，對此，有的認(rèn)為信賴保護(hù)應(yīng)適用于整個行政領(lǐng)域，無論授益還是損益，⑤有的認(rèn)為，信賴保護(hù)是有價值取向的，“此原則之適用，于行政處分場合，僅在授益處分始有適用之余地。至所謂授益處分，系指行政處分之效果系對相對人設(shè)定或確認(rèn)權(quán)利或法律上之利益而言?！雹尬覀冋J(rèn)為，信賴保護(hù)原則主要是為了保護(hù)相對人因?yàn)樾刨囆姓袨榈拇嬖谒@得的利益，而能夠從中獲得利益的行政行為僅應(yīng)為授益行政行為，故信賴保護(hù)原則無疑只能夠適用于授益行政行為領(lǐng)域，在負(fù)擔(dān)或侵害行政領(lǐng)域，相對人因行政行為所產(chǎn)生的只有不利益而無正面的利益可言，故亦無信賴?yán)婵杀Ｗo(hù)。“信賴表現(xiàn)”是指受益人因相信該行政行為合法有效，且相信其效力將持續(xù)存在的情況下所作的行為，譬如依據(jù)規(guī)劃許可進(jìn)行的工程建設(shè)，依據(jù)養(yǎng)殖證所從事的漁業(yè)養(yǎng)殖活動，依出租車營運(yùn)證購買車輛從事出租車的營運(yùn)，取得營業(yè)執(zhí)照后開始經(jīng)營活動等?！爸档帽Ｗo(hù)的信賴”指的是該信賴必須是法律上值得保護(hù)的信賴。依賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)及值得保護(hù)的信賴共同構(gòu)成信賴保護(hù)的三個要件。在信賴保護(hù)的方式上，行政主體不得改變或者撤回已經(jīng)生效的授益行政行為相應(yīng)構(gòu)成信賴保護(hù)的方式之一即存續(xù)保護(hù)，而改變或者撤回授益行政行為后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償構(gòu)成信賴保護(hù)的方式之二即財(cái)產(chǎn)保護(hù)。

作為約束行政主體變更或者撤回授益行政行為的基本原則，信賴保護(hù)產(chǎn)生于德國，先在司法判決領(lǐng)域適用，后以立法的形式確認(rèn)，規(guī)定于1976年《聯(lián)邦行政程序法》第48、49條，后漸為其他國家和地區(qū)的立法所接納，葡萄牙、韓國等國家及我國澳門、臺灣地區(qū)行政程序法都對信賴保護(hù)作了規(guī)定，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”不僅將其作為法律原則予以明確，而且詳細(xì)規(guī)定了具體的適用規(guī)則，極具可操作性。⑦在中國大陸，信賴保護(hù)原則目前主要規(guī)定在《行政許可法》之中，⑧共有兩個條款:一個是第8條，適用于約束行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的合法行政許可，一個是第69條，適用于約束行政主體撤銷已經(jīng)生效的違法的行政許可。本文僅討論第8條即行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的合法的行政許可的法律約束，討論的內(nèi)容包括兩個方面:一是行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的行政許可的法律限制，二是行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的行政許可的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。

二、變更、撤回行政許可的法律限制

行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的行政許可所受的限制條件包括實(shí)體條件和程序條件。

1.變更、撤回行政許可的實(shí)體條件。在行政法上，信賴保護(hù)主要有存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)兩種方式，在信賴保護(hù)的方式選擇上，到底應(yīng)是以限制行政主體變更或者撤回授益行政行為的權(quán)力、維持行政行為的現(xiàn)狀為主還是放松對行政主體變更或者撤回行政行為權(quán)力的限制、以財(cái)產(chǎn)保護(hù)為主學(xué)界有不同的認(rèn)識。有的認(rèn)為，信賴保護(hù)應(yīng)以存續(xù)保護(hù)為首選，但“倘若原有法律狀態(tài)對相對人有利，但對公共利益不利，且公共利益大于相對人利益，按照公益優(yōu)先原則，則不得不撤銷或者廢止原有行政行為，代之以財(cái)產(chǎn)保護(hù)的方式，或賠償或補(bǔ)償。”⑨有的認(rèn)為，信賴保護(hù)的方式應(yīng)通過比較選擇，“選擇存續(xù)保護(hù)方式的條件是:將信賴?yán)媾c否定原行政行為所欲維持之公共利益進(jìn)行客觀比較，在前者顯然大于后者時，不得撤銷或者廢止授益性行政行為。”⑩

實(shí)際上，行政主體變更或者撤回授益行政行為所受的限制以及信賴保護(hù)的方式選擇涉及授益行政行為的是否合法、是否存在法定的撤回事由、維持原行政行為是否損及公共利益以及公共利益與信賴?yán)嬷g的衡量等因素，行政機(jī)關(guān)需綜合考慮上述諸要素方能選擇合適的處理方式，這些因素同時構(gòu)成了對行政主體變更、撤回授益行政行為權(quán)力的約束，這些約束條件亦為我國行政許可法所規(guī)定。

行政主體變更、撤回行政許可首先受制于行政許可的合法性因素。在行政法上，授益行政行為因合法與違法的不同而使行政主體在撤銷權(quán)的行使及信賴保護(hù)方式選擇上有極大不同，“一般來說，‘合法授益行政處分’所引發(fā)的信賴保護(hù)需求高于‘違法授益行政處分’，因?yàn)楹戏ㄐ姓幏旨热粺o違法事由，相對人便有相當(dāng)高的正當(dāng)性信賴其將有效存續(xù)。為顧及此處較高的信賴保護(hù)需求，行政機(jī)關(guān)的廢止權(quán)有必要予以限縮”（11）因此，對于合法的授益行政行為，立法上的態(tài)度是以不得擅自變更或者撤回為原則，以變更或者撤回為例外。我國《行政許可法》的規(guī)定與這一原則吻合，該法第8條第1款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！薄安坏蒙米愿淖儭睒?gòu)成我國行政許可法上限制行政主體變更、撤回權(quán)的一般原則。

由于對合法授益行政行為的保護(hù)要求較高，立法上一般要求只有在出現(xiàn)法定事由時行政主體方可變更或者撤回該授益行政行為，這里的“法定事由”是指由立法明確規(guī)定的可以變更或者撤回授益行政行為的事由。根據(jù)《行政許可法》第8條的規(guī)定，行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的行政許可的法定事由有二:一是法律狀態(tài)發(fā)生改變(即行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止)，二是事實(shí)狀態(tài)發(fā)生改變(即準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化)。因此，是否出現(xiàn)或者存在可以變更或者撤回的法定事由是行政主體可否行使變更、撤回權(quán)的限制條件之一。

是否對公共利益有不利影響是決定行政主體行使變更或者撤回行政許可權(quán)的又一限制條件。在行政許可所依據(jù)的事實(shí)狀態(tài)或者法律狀態(tài)發(fā)生改變的情形下，倘若維持該行政許可并不會對公共利益產(chǎn)生不利影響，那么，行政主體亦不得行使變更或者撤回權(quán)。只有不變更或者撤回行政許可會損及公共利益的情形下行政主體“為了公共利益的需要”方可以行使變更或者撤回權(quán)，這也是我國行政許可法規(guī)定的行政主體針對合法有效的行政許可行使變更或者撤回權(quán)的限制條件之二。

在維持原行政許可會損及公共利益的情形下行政主體行使變更或者撤回權(quán)還應(yīng)受制于公益與私益的衡量。公益與私益的衡量要求行政主體應(yīng)就變更或者撤回該行政許可所要實(shí)現(xiàn)的公共利益與受益人的信賴?yán)孢M(jìn)行比較，當(dāng)受益人的信賴?yán)骘@然大于變更或者撤回所要維持的公共利益時，行政主體的變更或者撤回權(quán)還應(yīng)受到限制。依我國臺灣學(xué)者的觀點(diǎn)，這里的“顯然”不應(yīng)從狹義的字面解釋，認(rèn)為受益人的信賴?yán)姹仨毟叱龉嫔醵?，而?yīng)從寬解釋為，只要私益(信賴?yán)?可以被評價為高于撤銷所欲維護(hù)公益，即為顯然，行政主體即不得撤銷該授益行政處分，關(guān)于私益與公益的衡量，所需考慮的因素包含:撤銷該授益行政處分對于受益人之影響:若撤銷將對受益人造成極為重大的影響，譬如將使受益人的生計(jì)陷入困境，須予以特別評估;不撤銷行政處分對公眾或第三人之影響;作成行政處分的行政機(jī)關(guān):原處分機(jī)關(guān)的層級越高，當(dāng)事人的信賴越值得保護(hù);行政處分作成時所經(jīng)歷的程序:其程序越嚴(yán)謹(jǐn)、正式，當(dāng)事人的信賴越值得保護(hù);行政處分發(fā)布后所經(jīng)歷的時間等:經(jīng)過的時間越久，當(dāng)事人的信賴越值得保護(hù)等。（12）公益與私益的衡量作為行政主體行使變更或者撤回權(quán)的約束條件我國行政許可法未作明確規(guī)定，但從第8條的規(guī)定看，在符合法定變更或者撤回條件時行政主體是“可以”而非“必須”行使變更或者撤回權(quán)，我們認(rèn)為，“可以”一詞實(shí)際上蘊(yùn)含了公益與私益衡量的法律要求。因此，公益與私益的衡量構(gòu)成約束行政主體變更、撤回權(quán)的條件之三。（13）

以上討論的是行政許可法上對行政主體變更、撤回行政許可的一般限制條件。除行政許可法外，不少單行立法還專門針對特定領(lǐng)域的行政許可規(guī)定了特殊的限制條件，行政主體變更、撤回這些領(lǐng)域的行政許可時還應(yīng)受制于這些特殊條件。以公用事業(yè)特許經(jīng)營的變更或者撤回為例，《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第34條規(guī)定，任何單位或者個人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定收回或者限制特許經(jīng)營者的特許經(jīng)營權(quán)。收回或者終止特許經(jīng)營權(quán)的條件及補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)在特許經(jīng)營協(xié)議中予以明確。這一規(guī)定意味著行政主體只能依約定收回特許經(jīng)營權(quán)而不能直接依法收回特許經(jīng)營權(quán)。因此，依約定收回是《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》規(guī)定的行政主體收回特許經(jīng)營權(quán)的條件?！缎陆S吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第32條規(guī)定，在特許經(jīng)營期限內(nèi)，特許經(jīng)營協(xié)議需要變更或者解除的，特許人與特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)協(xié)商確定;未達(dá)成一致的，任何一方不得變更或者解除原協(xié)議。這也是一種依約定收回特許經(jīng)營權(quán)的情形，這里的約定既包括特許經(jīng)營協(xié)議預(yù)先的約定，也包括事后達(dá)成的關(guān)于變更或者解除特許經(jīng)營協(xié)議的約定，與《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》規(guī)定的收回條件相比，《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》的規(guī)定更靈活(可以事后約定)，但條件更為嚴(yán)格，若行政主體未就收回特許經(jīng)營權(quán)與特許經(jīng)營者達(dá)達(dá)成協(xié)議的，不得變更或者解除特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)。只能依約定變更或者撤回特許經(jīng)營權(quán)實(shí)際上否定了行政主體的法定變更、撤回權(quán)，體現(xiàn)對行政主體變更、撤回權(quán)的進(jìn)一步限制。

2.變更或者撤回行政許可的程序約束。行政主體變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可是否應(yīng)受程序約束?如果行政主體未遵循相應(yīng)的程序規(guī)則會有什么樣的法律后果?行政許可法對此未加規(guī)定。行政主體基于事實(shí)或法律狀態(tài)的變化而必須變更或者撤回行政許可應(yīng)當(dāng)遵守的程序規(guī)則我國目前主要是由司法判例和單行的立法所確立的。

在最高人民法院公報(bào)刊載的判例中，周口市益民燃?xì)庥邢薰驹V周口市計(jì)委及市政府侵犯其管道燃?xì)饨?jīng)營權(quán)的案件是筆者所查到的第一個載入最高人民法院公報(bào)的要求行政主體撤回已經(jīng)生效的合法的行政許可應(yīng)當(dāng)遵循法定程序和信賴保護(hù)原則的司法判例。（14）本案雖然發(fā)生在行政許可法實(shí)施之前，但我們?nèi)钥梢越Y(jié)合行政許可法的規(guī)定對行政主體變更或者撤回特許許可所應(yīng)遵守的程序進(jìn)行理論上的分析。2000年7月，周口地區(qū)建設(shè)局根據(jù)《河南省燃?xì)夤芾韺?shí)施辦法》的規(guī)定以周地建城(2000)10號文的形式(特許許可)授予益民公司管道燃?xì)鈱I權(quán)，該授權(quán)是合法有效的，2002年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(272號文)，該意見要求對城市供氣等直接關(guān)系社會公共利益的行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營，公開向社會招標(biāo)選擇投資者和經(jīng)營者，這就使得授予益民公司特許經(jīng)營權(quán)的許可行為的法律狀態(tài)發(fā)生了變化，行政主體可以依據(jù)新的法律依據(jù)重新通過招標(biāo)選擇經(jīng)營者，但是，行政主體在作出新的特許許可決定之前，應(yīng)當(dāng)首先從程序上撤回原有的特許許可，從實(shí)體上給予相對人以損失補(bǔ)償，而不能逕以一個新的行政許可直接取代原有的行政許可，否則會對新的行政許可的合法性和有效性構(gòu)成障礙，如果不對原有的行政許可進(jìn)行消滅其法律效力的行政處理而逕行作出一個新的行政許可，則該行政許可會因?yàn)榈钟|前面仍然有效的行政許可而被撤銷或被確認(rèn)為違法。該判例表明，行政主體撤回一個有效的行政許可必須接受程序的約束，除了要有明確的撤回的意思表示外，而且必須使用合法的方式撤回該行政許可。

進(jìn)言之，對于事實(shí)或法律狀態(tài)已經(jīng)發(fā)生變化而需要變更或者撤回行政許可的，行政主體在作出變更或者撤回決定之前是否還應(yīng)遵守其他的程序規(guī)則的約束呢?行政許可法對此亦未作規(guī)定。但不少的單行立法已填補(bǔ)了這一空白。仍以特許經(jīng)營權(quán)的撤回為例，在現(xiàn)行有關(guān)特許經(jīng)營的地方性立法中，不少地方性法規(guī)均對行政主體撤回特許經(jīng)營許可應(yīng)當(dāng)遵循的程序規(guī)則作了明確規(guī)定，譬如《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第36條規(guī)定，“特許人撤銷特許經(jīng)營權(quán)或者辦理注銷特許經(jīng)營權(quán)手續(xù)前，應(yīng)當(dāng)書面通知特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營者有陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利;特許經(jīng)營者要求聽證的，應(yīng)當(dāng)自收到書面通知之日起10個工作日內(nèi)提出。”《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》第33條規(guī)定，“特許經(jīng)營者對市和區(qū)、縣人民政府及其有關(guān)行政主管部門作出的具體行政行為，認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利……?！薄逗贾菔惺姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營條例》第39條規(guī)定，“在作出撤銷或者收回特許經(jīng)營權(quán)的決定之前，市市政公用事業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)告知特許經(jīng)營者有權(quán)要求舉行聽證。特許經(jīng)營者要求舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)組織聽證?！薄渡钲谑泄檬聵I(yè)特許經(jīng)營條例》第56條規(guī)定，“市政府在作出撤銷特許經(jīng)營權(quán)的決定之前，由監(jiān)管部門告知經(jīng)營者有要求舉行聽證的權(quán)利。經(jīng)營者要求舉行聽證的，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證?！币陨弦?guī)定表明，行政主體在符合法定條件下撤回已經(jīng)生效的特許許可的，還應(yīng)當(dāng)遵守以保護(hù)特許經(jīng)營者程序性權(quán)益為內(nèi)容的正當(dāng)程序的約束。正當(dāng)程序規(guī)則的內(nèi)容有:告知制度，包括告知相對人撤回特許許可的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，告知相對人依法享有的權(quán)利;聽取陳述和申辯的制度，相對人有權(quán)對行政主體擬作出的撤回決定進(jìn)行陳述和申辯，行政主體應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述和申辯;聽證制度。相對人要求舉行聽證的，行政主體應(yīng)當(dāng)依法舉行聽證，聽取相對人對擬作出的撤回決定的事實(shí)和法律依據(jù)的陳述和申辯。

三、變更或者撤回行政許可的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償

補(bǔ)償作為信賴保護(hù)中的財(cái)產(chǎn)保護(hù)，適用于行政主體變更或者撤回行政許可的情形。

在實(shí)踐中，當(dāng)事人因行政許可的變更或者撤回所受到的損失包括兩個方面:一是既得利益(直接損失)，二是期待利益(間接損失)，那么，行政主體應(yīng)當(dāng)針對當(dāng)事人的哪些損失予以補(bǔ)償呢?理論上通常認(rèn)為，“信賴保護(hù)的客體應(yīng)是既得利益與期待利益二者的綜合，二者有可能重疊，但也有差異之處，不可遺漏任何一個。遺漏了任何一個，對于當(dāng)事人來說，可能都是不公平的?！保?5）在域外的立法上，通常采既得利益與期待利益一體保護(hù)的原則，譬如德國行政程序法將財(cái)產(chǎn)保護(hù)的范圍規(guī)定為“財(cái)產(chǎn)不利不得超過相對人在行政行為存在時所具有的利益值”，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”的規(guī)定為“補(bǔ)償額度不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益”。（16）這樣的規(guī)定對當(dāng)事人而言，無論行政主體選擇存續(xù)保護(hù)抑或財(cái)產(chǎn)保護(hù)，其法律效果基本上沒有區(qū)別。

在我國，因沒有統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，因此，關(guān)于行政補(bǔ)償通常由各單行立法分別規(guī)定，但關(guān)于行政主體變更或者撤回行政許可的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，《行政許可法》第8條僅規(guī)定“依法給予補(bǔ)償”，而有關(guān)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等均未作規(guī)定。2009年11月9日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》，(下簡稱《行政許可司法解釋》)，《行政許可司法解釋》對行政主體變更或者撤回行政許可的補(bǔ)償作了具體規(guī)定，《行政許可司法解釋》第15條規(guī)定，“法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對變更或者撤回行政許可的標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的，一般在實(shí)際損失范圍內(nèi)確定補(bǔ)償數(shù)額;行政許可屬于行政許可法第十二條第(二)項(xiàng)規(guī)定情形的，一般按照實(shí)際投入的損失確定補(bǔ)償數(shù)額。”《行政許可司法解釋》為變更或者撤回行政許可的補(bǔ)償確立了兩個標(biāo)準(zhǔn):一是法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件有規(guī)定的，適用法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，二是法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件沒有規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，適用行政許可司法解釋規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。雖然《行政許可司法解釋》明確了變更或者撤回行政許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是，從理論上分析，這一解釋的問題甚多。

在適用標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)方面，《行政許可司法解釋》規(guī)定的基本精神是有規(guī)定的，從規(guī)定;無規(guī)定的，從解釋。在適用標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)方面，解釋存在的問題大致有二:一是解釋未注意到在特許許可的撤回補(bǔ)償方面，存在約定補(bǔ)償?shù)那樾巍Ｆ┤纭逗贾菔惺姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營條例》第34條規(guī)定，收回或者終止特許經(jīng)營權(quán)的條件及補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)在特許經(jīng)營協(xié)議中予以明確?！侗本┦谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》第32條規(guī)定，確因公共需要，政府可以收回特許經(jīng)營權(quán)、終止特許經(jīng)營協(xié)議……，但是應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營協(xié)議的約定給予相應(yīng)補(bǔ)償。在行政主體與特許權(quán)人就補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行了明確約定的情形下，應(yīng)當(dāng)首先適用當(dāng)事人之間約定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓S可司法解釋》的這一疏漏可能直接導(dǎo)致變更、撤回特許許可補(bǔ)償爭議案件中法院拒絕或排除對當(dāng)事人約定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的適用，特別是在約定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高的情形下。二是解釋將適用法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的規(guī)定予以保護(hù)的情形限制在變更或者撤回行政許可的標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定的情形，而在我國現(xiàn)行立法上，雖然特別法上未專門就變更或者撤回行政許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，但是，對公權(quán)力消滅包括依特許許可取得的權(quán)利的補(bǔ)償方面有明確規(guī)定，而行政主體變更或者撤回特許許可作為公法上消滅當(dāng)事人權(quán)利的情形之一，理應(yīng)統(tǒng)一適用特別法有關(guān)消滅上當(dāng)事人權(quán)利補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。最為典型的例子就是《物權(quán)法》上關(guān)于特許物權(quán)以及有關(guān)公權(quán)力消滅包括特許物權(quán)在內(nèi)的用益物權(quán)的補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。《物權(quán)法》第122條、第123條首先明確將當(dāng)事人依法取得的海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利規(guī)定為物權(quán)法上的用益物權(quán)。其次，《物權(quán)法》第121條規(guī)定，因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42條、第44條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。而物權(quán)法第42條、第44條分別對財(cái)產(chǎn)征收、征用及其補(bǔ)償作了相應(yīng)規(guī)定。雖然不動產(chǎn)的征收與基于公共利益需要變更、收回特許權(quán)的情形不盡相同，但就不可歸責(zé)于當(dāng)事人的事由且都是因?yàn)楣珯?quán)力的行使消滅了當(dāng)事人權(quán)利的法律效果而言，兩者本質(zhì)上是一致的，因而，當(dāng)行政主體因變更、收回特許許可而消滅了當(dāng)事人的海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利時，完全可以依照物權(quán)法關(guān)于不動產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。適用不動產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定于行政主體基于公共利益變更、撤回特許許可補(bǔ)償在域外亦有相應(yīng)的做法，譬如《韓國公有水面管理法》第14條規(guī)定，“1.因執(zhí)行前條規(guī)定(即第13條規(guī)定的“取消許可或停止許可的效力以及變更設(shè)施、構(gòu)筑物或處以其他處分”的情形，筆者注)的處分而原權(quán)利人受到的損失，應(yīng)由管理廳予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償;2.補(bǔ)償損失時，管理廳應(yīng)當(dāng)與受損失者進(jìn)行協(xié)商達(dá)成協(xié)議;3.未能達(dá)成前款的協(xié)議時，根據(jù)總統(tǒng)令的指定，依據(jù)《土地征用法》第二十八條的規(guī)定可以向土地征用委員會申請裁決。”

《行政許可司法解釋》最大的問題是關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。解釋將變更或者撤回行政許可的補(bǔ)償分為變更、撤回普通行政許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和變更、撤回行政許可法第12條第(二)項(xiàng)規(guī)定情形即特許許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于變更、撤回普通行政許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解釋的規(guī)定是實(shí)際損失標(biāo)準(zhǔn)，排除了對預(yù)期可得利益的補(bǔ)償。（17）關(guān)于變更、撤回普通特許的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解釋的規(guī)定是實(shí)際投入標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于“實(shí)際投入”的涵義，權(quán)威的解釋是，“考慮到特許權(quán)人使用的是有限的公共資源，而目前使用公共資源的對價又很低，因此，變更、撤回特許的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)?shù)陀谄渌S可的標(biāo)準(zhǔn)。故行政許可屬于行政許可法第十二條第(二)項(xiàng)規(guī)定情形的，一般按照實(shí)際投入的損失確定補(bǔ)償數(shù)額，即特許補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅僅是已經(jīng)投入的實(shí)際損失，而不包括必然可得利益?！保?8）依據(jù)《行政許可司法解釋》的規(guī)定，變更、撤回普通行政許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很低了，而具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的特許許可被變更或者撤回，當(dāng)事人得到的補(bǔ)償反而比變更或者撤回普通行政許可中當(dāng)事人得到的補(bǔ)償還要低。這一規(guī)定的不合理性及問題在于:首先，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)錯誤。特許許可與普通許可的最大區(qū)別在于當(dāng)事人取得特許許可必須支付對價，（19）特許許可是有償取得的，特別是在行政許可法發(fā)布實(shí)施后，以招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式出讓特許權(quán)已成特許權(quán)出讓的主要法律形式，而當(dāng)事人取得普通的行政許可是無償?shù)?，是不需要支付對價的，以有償方式取得的特許許可在被變更或者撤回后其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)反而低于以無償方式取得的普通許可被變更或者撤回后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣的規(guī)定實(shí)在讓人費(fèi)解，退一步講，縱然“使用公共資源的對價很低”，也不成其為補(bǔ)償?shù)瓦^無償取得的普通許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理由;其次，《行政許可司法解釋》未能將當(dāng)事人取得的特許權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)對待，所規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未體現(xiàn)對財(cái)產(chǎn)權(quán)價值的尊重和保護(hù)。特許許可與普通許可的另一重要區(qū)別在于特許許可具有賦權(quán)性質(zhì)，（20）當(dāng)事人依特許許可取得的權(quán)利具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，是一種持續(xù)、排他使用自然資源、公共資源的權(quán)利，行政主體若變更、撤回特許許可，其法律后果就是直接消滅了當(dāng)事人依特許取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，在特許許可中，相對人基于特許許可所產(chǎn)生的信賴?yán)婕畜w現(xiàn)為特許權(quán)的財(cái)產(chǎn)價值，變更、撤回特許權(quán)的補(bǔ)償也應(yīng)當(dāng)以特許權(quán)的財(cái)產(chǎn)價值為主要的補(bǔ)償內(nèi)容，《行政許可司法解釋》將補(bǔ)償內(nèi)容規(guī)定為“一般按照實(shí)際投入的損失確定補(bǔ)償數(shù)額”，恰恰忽略了變更或者撤回特許許可中主要的財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償內(nèi)容。再次，《行政許可司法解釋》規(guī)定的過低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會造成相同相似的特許權(quán)因補(bǔ)償依據(jù)不同而產(chǎn)生極大的差異，有違同質(zhì)權(quán)利平等保護(hù)的基本準(zhǔn)則?！缎姓S可法》第12條第(二)項(xiàng)規(guī)定的特許權(quán)共有三類:一是自然資源特許使用權(quán)，二是公共資源特許使用權(quán)，三是公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，三類特許權(quán)雖然都具有明確的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，但物權(quán)法作為物權(quán)規(guī)定的僅是自然資源的特許使用權(quán)，而且物權(quán)法規(guī)定的自然資源特許使用權(quán)也僅限于海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)以及使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利，事實(shí)上自然資源特許使用權(quán)并不僅僅限于物權(quán)法上規(guī)定的這些權(quán)利，諸如無線電頻率使用權(quán)、排污權(quán)等都是具有特許權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，假設(shè)對于自然資源特許權(quán)中的海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)以及使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利適用物權(quán)法的規(guī)定予以補(bǔ)償，而對物權(quán)法沒有規(guī)定的其他特許權(quán)適用《行政許可司法解釋》的規(guī)定予以保護(hù)，無疑會造成同質(zhì)權(quán)利因適用依據(jù)的不同而在補(bǔ)償結(jié)果方面產(chǎn)生巨大的差異。基于以上認(rèn)識，由特許權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性所決定，我們認(rèn)為，在統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法尚未出臺前，有關(guān)變更或者撤回行政許可中特許許可的補(bǔ)償可以適用不動產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

注:

①在我國行政許可法上，對已經(jīng)生效的合法行政許可的改變立法上使用的“變更”與“撤回”(第8條)，對于已經(jīng)生效的違法的行政許可的消滅立法上使用的是“撤銷”(第69條)。

②法安定性原則源于法治國家原則中所包含的國家秩序應(yīng)具有穩(wěn)定性的思想，通說認(rèn)為，法安定性原則的核心內(nèi)容在于國家公權(quán)力行為、規(guī)范與制度的持續(xù)性。具體包括兩方面內(nèi)容:對于國家已經(jīng)作出的決定而言，法安定性意味著維護(hù)該決定的存續(xù)力。國家通常不應(yīng)改變其已經(jīng)作出的決定，但如果確需對之作出改變的話，也應(yīng)符合相關(guān)的形式和實(shí)體要件并注重保護(hù)相對人的利益。對于未來而言，法安定性意味著對國家決定的可預(yù)期性。參見劉飛《信賴保護(hù)原則的行政法意義》，《法學(xué)研究》2010年第6期。

③關(guān)于信賴保護(hù)與合法預(yù)期兩原則之間的關(guān)系，學(xué)界眾說紛紜:有的認(rèn)為，兩個原則的涵義是等同的(參見余凌云《行政法上合法預(yù)期之保護(hù)》，《中國社會科學(xué)》2003年第3期);有的認(rèn)為，兩個原則多是相異而非相同(參見劉飛《信賴保護(hù)原則的行政法意義》，《法學(xué)研究》2010年第6期);有的認(rèn)為，兩者之間既有相同之處，又有區(qū)別(參見王貴松著:《行政信賴保護(hù)論》，山東人民出版社2007年版，第52頁。)我們認(rèn)為，就同為保護(hù)相對人的預(yù)期利益而言，兩者的目的與作用是一致的。

④（11）（12）林三欽:《“行政爭訟制度”與“信賴保護(hù)原則”之課題》，新學(xué)林出版股份有限公司2008年版，第360、362、384—385頁。

⑤洪家殷:《論信賴保護(hù)原則之適用》，《臺灣本土法學(xué)》第27期，2011年10月。

⑥臺灣“最高行政法院”2003年判字第1691號。

⑦臺灣地區(qū)“行政程序法”第1條規(guī)定，“為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權(quán)益，提高行政效能，增進(jìn)人民對行政之信賴，特定制定本法。”該條將信賴保護(hù)作為行政程序法的立法目的之一;第8條規(guī)定，“行政行為，應(yīng)以誠實(shí)信用之方式為之，并應(yīng)保護(hù)人民正當(dāng)合理之信賴。”該條將信賴保護(hù)規(guī)定為行政程序法的基本原則;此外，第117條、118條、119 條、120 條、121 條、123 條、124條、125條、126條圍繞違法行政處分之撤銷及其限制、行政處分撤銷之效力、信賴不值得保護(hù)之情形、違法授益處分撤銷后之損失補(bǔ)償、撤銷權(quán)之除斥期間與補(bǔ)償請求權(quán)之時效、合法授益處分之廢止、授益處分廢止權(quán)之除斥期間、行政處分廢止之效力、廢止授益處分之損失補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行了非常詳細(xì)的規(guī)定。

⑧在行政許可法頒布后，國務(wù)院于2004年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，綱要在依法行政的基本原則和基本要求中要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)遵守誠信及信賴保護(hù)原則，綱要規(guī)定，“誠實(shí)守信。行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定;因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。”但由于綱要只是綱領(lǐng)性行政文件，因而其對行政主體的法律約束力有限。

⑨楊臨萍:《行政許可法與司法審查》，人民法院出版社2004年版，第285頁。

⑩（15）王貴松:《行政信賴保護(hù)論》，山東人民出版社2007年版，第194、34—35頁。

（13）此外，我國臺灣地區(qū)行政程序法上還對行政主體廢止合法授益行政行為的除斥期限作了規(guī)定。臺灣地區(qū)“行政程序法”第124條規(guī)定，前條之廢止，應(yīng)自廢止原因發(fā)生后兩年內(nèi)為之。為行政主體廢止授益行政行為規(guī)定明確的除斥期限，是對行政主體廢止合法授益行政行為的進(jìn)一步限制，也是穩(wěn)定社會秩序的基本要求。這一規(guī)定值得借鑒。

（14）參見最高人民法院(2004)行終字第6號行政判決書，《最高人民法院公報(bào)》2005年第8期。

（16）參見德國行政程序法第48條、臺灣地區(qū)行政程序法第120條第2款。

（17）可能受到我國國家賠償標(biāo)準(zhǔn)的影響，在司法解釋起草的過程中，關(guān)于變更或者撤回行政許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何確定最高人民法院顯得十分糾結(jié)，而糾結(jié)的焦點(diǎn)集中在受害人的預(yù)期可得利益的補(bǔ)償方面，《行政許可司法解釋》草案最初將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為“(一)直接損失;(二)行政許可期限屆滿前的預(yù)期利益應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。法律、法規(guī)、規(guī)章對補(bǔ)償另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”后來修正為“人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定行政補(bǔ)償數(shù)額。法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件未作規(guī)定的，一般應(yīng)當(dāng)在實(shí)際損失范圍內(nèi)確定補(bǔ)償數(shù)額;確有必要時，也可以對行政許可期限屆滿前預(yù)期利益的損失酌情予以補(bǔ)償?！弊罱K規(guī)定為“法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對變更或者撤回行政許可的標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的，一般在實(shí)際損失范圍內(nèi)確定補(bǔ)償數(shù)額。”這里所謂的實(shí)際損失包括兩部分:一是已經(jīng)發(fā)生的損失，二是必然發(fā)生的損失，即直接損失和必然可得損失。參見楊臨萍《行政許可司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2010年版，第289頁。

（18）楊臨萍:《行政許可司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2010年版，第289頁。

（19）（20）王克穩(wěn):《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》，《南京社會科學(xué)》2011年第9期。

〔責(zé)任編輯:李 杏〕

On the Limitation and Compensation of Changing and Withdrawing the Administrative License

Wang Kewen

During the validity period of the administrative license，administrative subject is entitled to change or withdraw the administrative license which has already come into force if the state of facts or law which the administrative license is based has been changed.However，it is necessary to restrict the power of administrative subject to change or withdraw administrative license from the entity and procedure and to provide the administrative counterpart with property compensation when administrative subject has actually changed or withdrawn the administrative license.

administrative license;change or withdraw;property compensation

D912.1

A

1001-8263(2014)01-0100-07

王克穩(wěn)，蘇州大學(xué)法學(xué)院暨東吳公法與比較法研究所教授、博導(dǎo) 江蘇蘇州215006

* 本文是國家社科基金項(xiàng)目“行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究”(09BFX020)的階段性成果。