論地方行政程序規(guī)定的合憲性

劉 莘 金成波

論地方行政程序規(guī)定的合憲性

劉 莘 金成波

行政程序立法需要憲法基礎(chǔ)，縱觀世界各國，大略通過“正當(dāng)法律程序條款”、“限制自由正當(dāng)程序”+基本人權(quán)條款、直接規(guī)定等方式確立了行政程序的憲法淵源。我國憲法中也可以從尊重和保障人權(quán)、民主參與、法治國家等條款中找到行政程序立法的依據(jù)。近年來在我國多地興起的地方行政程序規(guī)定基于立法法的授權(quán)以及憲法精神的推演具有合憲性，對于保障公民的程序性權(quán)利、實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的自我監(jiān)督具有重要作用。然而，行政程序法治效果的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)有賴于全國統(tǒng)一的立法以及憲法中正當(dāng)程序條款的確立。

地方政府;行政程序;合憲性;正當(dāng)程序

一、緣起:行政程序立法何以需要憲法基礎(chǔ)

憲法與行政法的關(guān)系密切，二者在限制國家權(quán)力、保障公民權(quán)利的價(jià)值取向上具有共通性。先賢們無論是“憲法消逝，行政法長存”①的預(yù)測，還是“行政法是不存在的，憲法完全可以取代”②的論斷都有失偏頗，現(xiàn)代社會(huì)基本一致的看法，如龔祥瑞老先生所言，“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法是憲法的實(shí)施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動(dòng)態(tài)部分。沒有行政法，憲法每每是一些空洞、僵死的綱領(lǐng)原則，而至少不能全部地見諸實(shí)踐。反之，沒有憲法作為基礎(chǔ)，則行政法無從產(chǎn)生，或至多不過是一大堆零亂的細(xì)則，而缺乏指導(dǎo)思想”。③由此可見，從憲法對行政法的作用面向來講，行政法的實(shí)施離不開憲法作為基礎(chǔ)，離不開憲政關(guān)懷。作為行政法的基本法，又作為“準(zhǔn)憲法”性法律(quasi-constitutional statue)的行政程序法，更應(yīng)該具有堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)。④因?yàn)樾姓绦蚍▽φ麄€(gè)行政法制會(huì)有一個(gè)很大的觸動(dòng)，為防治行政機(jī)關(guān)的抵觸和行政相對人的不滿，行政程序法需要尋求廣受服膺的憲法的支持。⑤

概括來講，行政程序法具有三重功能，三重功能的實(shí)現(xiàn)都需要憲法基礎(chǔ)，需要得到憲法的保障。⑥第一重，規(guī)范行政權(quán)，促進(jìn)行政權(quán)的合理行使。立法權(quán)對行政權(quán)的制約關(guān)涉到國家基本的權(quán)力配置，行政程序法正是通過立法權(quán)限制行政權(quán)，通過行政程序限制行政權(quán)內(nèi)涵和外延，如此重要的權(quán)力配置問題當(dāng)然需要有最高位階的憲法依據(jù)。此外，行政權(quán)具有擴(kuò)張、專橫的特性，如果想讓行政權(quán)甘于受程序的規(guī)范和約束，必須有代表最廣泛民意的憲法依據(jù)以及成功的憲法實(shí)踐的壓力。第二重，保證行政相對人的合法權(quán)益。行政程序法通過程序規(guī)定防止行政權(quán)的濫用，進(jìn)而保證相對人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，基本權(quán)利的保障正是暗合憲法“人民權(quán)利保證書”的意旨。第三重，提升行政效率。為了提升行政效率，行政程序法除了對行政機(jī)關(guān)在行政程序的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)定時(shí)間限制、行為順序、格式化程序之外，還往往賦予行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)調(diào)查主義對行政相對人進(jìn)行規(guī)范和限制。相對人的權(quán)益根源于憲法設(shè)定的基本權(quán)利體系，所以是否可以限制、何種限制、多大程度的限制等都需要有憲法的依據(jù)。綜上可見，行政程序立法，為了實(shí)現(xiàn)自己的功能，必須有憲法作為基礎(chǔ)。

近年來，我國有多個(gè)地方政府出臺(tái)了行政程序規(guī)定，有學(xué)者指出這些地方政府的行政程序立法質(zhì)量較差，缺乏民主正當(dāng)性，因此對這些立法的合憲性提出質(zhì)疑。⑦筆者不認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)，下文將參考比較法的經(jīng)驗(yàn)，對我國憲法的規(guī)定展開分析，進(jìn)而探尋我國憲法中是否可以生成地方行政程序規(guī)定的依據(jù)。

二、“正當(dāng)行政程序”的憲法淵源

行政程序立法需要憲法基礎(chǔ)，縱觀世界各國，“正當(dāng)行政程序”的規(guī)定都能找到憲法淵源，但是各國規(guī)定的方式不盡相同，概括起來有以下三種:

1.“正當(dāng)法律程序”條款?！傲棽坏扔谄鸩萘艘环葑罡呔V領(lǐng)，而是建立了一個(gè)可變而又可控的法律再生產(chǎn)的有機(jī)結(jié)構(gòu)(Constitution)。正由于這個(gè)道理，現(xiàn)代西方立憲主義的核心是‘正當(dāng)過程’條款(Due Process Clause)”。⑧談起正當(dāng)法律程序，我們首先想到的無疑是美國憲法上的正當(dāng)法律程序條款。正當(dāng)法律程序條款的起源要追溯到1215年英國人創(chuàng)制的《自由大憲章》(Magna Carta)，當(dāng)時(shí)，在貴族們的逼迫下，英國的約翰國王不得不承認(rèn)這樣的條文:“任何自由人非經(jīng)貴族院依法判決或者遵照王國的法律之規(guī)定外，不得加以扣留、監(jiān)禁、沒收財(cái)產(chǎn)、剝奪其公權(quán)，或?qū)ζ浞胖?，或受到任何傷害、搜查或者逮捕。”⑨隨著法治實(shí)踐的發(fā)展，這樣的理念不斷演化成為英國普通法上最為古老的原則之一——自然正義原則(Natural Justice)，這一原則經(jīng)過法院的解釋有了確定的內(nèi)涵，包含了兩項(xiàng)基本的程序規(guī)則:第一，任何人不能作為自己案件的法官;第二，任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見。⑩在英國普通法發(fā)展出自然正義原則的同時(shí)，英國的成文法也出現(xiàn)了類似的表述，例如在國會(huì)立法上第一次出現(xiàn)是1354年愛德華三世第28號法令第3章有規(guī)定:“未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯，對任何財(cái)產(chǎn)和身份的擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪其繼承權(quán)和生命?！保?1）1628年英國的《權(quán)利請?jiān)笗分杏忠?guī)定“……任何人非經(jīng)依正當(dāng)法律程序之審判，不論其身份與環(huán)境狀況如何，均不得將其驅(qū)逐出國，或強(qiáng)使離開所居住之采邑，亦不得予以逮捕、拘禁，或取消其繼承權(quán)，或剝奪其生存之權(quán)利。”（12）歲月流逝，英國正當(dāng)法律程序的立法規(guī)定及其所蘊(yùn)含的法律理念伴隨著英國移民駛往北美的第一艘船只“五月花號”登陸普利茅斯，在美利堅(jiān)的土地上生根發(fā)芽并且孕育出燦爛的法律之花。美國憲法修正案第5條規(guī)定，“……在任何刑事案件中不得強(qiáng)迫任何人自證其罪，未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn);凡私有財(cái)產(chǎn)，非有公正補(bǔ)償，不得征為公用?！钡?4修正案規(guī)定，“……各州不得制定或施行剝奪合眾國公民特權(quán)與特免的法律，也不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序，剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。并在其轄境內(nèi)，不得否認(rèn)任何人享有法律上的同等保護(hù)?！泵绹鴳椃ㄐ拚钢械恼?dāng)法律程序條款是美國《行政程序規(guī)定(APA)》的直接法律淵源，是《行政程序規(guī)定》的靈魂。此外，憲法中規(guī)定正當(dāng)法律程序條款的國家還比如菲律賓共和國，其憲法第3章第1條規(guī)定:“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)，也不得否認(rèn)其應(yīng)當(dāng)受到平等的法律保護(hù)?！保?3）

2.“限制自由正當(dāng)程序”+基本人權(quán)條款之推演。憲法中的“正當(dāng)法律程序”條款，其客體往往及于生命、自由和財(cái)產(chǎn)，涵蓋基本的權(quán)利體系。有一些國家的憲法對程序的規(guī)定有正當(dāng)程序的意涵，但是客體只及于自由，例如日本《憲法》第3l條的規(guī)定:“非依法律規(guī)定程序，不得剝奪任何人的生命或自由，或科以其他刑罰。”這一條款也是關(guān)于正當(dāng)程序的規(guī)定，但是只適用于“刑事訴訟”領(lǐng)域，所以不能稱為“正當(dāng)法律程序”條款。然而日本《憲法》的第13條還規(guī)定了“全體國民都作為個(gè)人而受到尊重。對于謀求生存、自由以及幸福的國民權(quán)利，只要不違反公共福利，在立法及其他國政上都必須受到最大的尊重”，基于這一“基本權(quán)利”條款的認(rèn)識(shí)便可以解釋出國家機(jī)關(guān)不僅在實(shí)體方面、而且在程序方面也必須尊重國民的基本人權(quán)。（14）由此，“限制自由正當(dāng)程序”條款結(jié)合“基本權(quán)利”條款可以作為行政程序立法的依據(jù)。類似規(guī)定的還比如韓國，其1787年《憲法》第12條第1款規(guī)定“任何人非依法不受逮捕、拘捕、關(guān)押、搜查和審問，非依法和依合法程序不受處罰、保安處分及強(qiáng)制勞役?！钡?款規(guī)定“逮捕、拘捕、關(guān)押、搜查時(shí)，應(yīng)出示按檢察官要求、由法官簽發(fā)的具有合法程序的證件?！边@些規(guī)定都只針對刑事訴訟領(lǐng)域，但是該法第10條規(guī)定“全體國民具有人的尊嚴(yán)和價(jià)值，擁有追求幸福的權(quán)利。國家承認(rèn)并有義務(wù)保障國民的基本人權(quán)不受侵犯?！彼?，從韓國的憲法中也可以解釋出行政程序的正當(dāng)性。（15）此外，印度《憲法》的第13條第2款、第19條、第20條以及第21條屬于這種類型的規(guī)定（16），意大利憲法的第13條、第14條、第24條、第27條以及第111條的規(guī)定也是如此。（17）由此可見，基于憲法中的“限制自由正當(dāng)程序”規(guī)定以及基本人權(quán)規(guī)范推演出行政程序的正當(dāng)性，雖然不如憲法規(guī)范中明確的“正當(dāng)程序”更具說服力，但是我們不能否認(rèn)這樣的演繹結(jié)論具有更加廣泛的適用性，即可以從傳統(tǒng)的刑事法律領(lǐng)域擴(kuò)展到行政、立法等，為私人提供更廣泛的程序保障。（18）

3.針對行政程序內(nèi)容的直接規(guī)定。有一些國家的憲法中，對行政程序的各項(xiàng)要求做了具體的規(guī)定。例如德國《基本法》第13條第2款規(guī)定“只有在法官發(fā)布命令后，方可按照法定形式對住宅進(jìn)行搜查……”，第14條第3款規(guī)定“只有符合社會(huì)公共利益時(shí)，方可準(zhǔn)許征收財(cái)產(chǎn)。對財(cái)產(chǎn)的征收只能通過和根據(jù)有關(guān)財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償形式和程度的法律進(jìn)行”，第15條規(guī)定“土地、自然資源和生產(chǎn)資料用于社會(huì)化的目的的，可以依據(jù)有關(guān)補(bǔ)償方式和補(bǔ)償范圍的法律轉(zhuǎn)為公有財(cái)產(chǎn)或其他公有經(jīng)濟(jì)形態(tài)”，第19條第4款規(guī)定“無論何人，其權(quán)利受到公共權(quán)力侵害的，均可提起訴訟。如無其他主管法院的，可向普通法院提起訴訟。”這些都是對行政程序的基本要求。此外比如葡萄牙的憲法也是采取這種方法進(jìn)行規(guī)定，其《憲法》第267條規(guī)定:“1.公共行政管理的結(jié)構(gòu)應(yīng)防止官僚化，為公眾提供服務(wù)，并確保各有關(guān)方面，特別是通過社團(tuán)、基層公共組織或其他的民主代表形式，參與公共行政的實(shí)際管理。2.為實(shí)施前款的規(guī)定，法律應(yīng)規(guī)定地方分權(quán)和行政管理分散的適當(dāng)形式，但不得妨害必要的行動(dòng)效率和協(xié)調(diào)一致以及政府的指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)。……4.行政活動(dòng)程序由專門法律規(guī)定，以確保行政手段的合理化，并確保公民參與決策或參加同決策有關(guān)的辯論。”該法第268條規(guī)定:“1.公民有權(quán)要求行政當(dāng)局隨時(shí)告知同他們直接有關(guān)的程序的進(jìn)展情況及最后通過的決定。2.對外有效的行政行為，如無須正式公布時(shí)，應(yīng)通知有關(guān)各方;如涉及公民受法律保護(hù)的權(quán)益，須有明確根據(jù)。3.任何確定實(shí)施的行政行為，無論以何種方式違法，保障有關(guān)當(dāng)事人有向法院求助，并承認(rèn)其受法律保護(hù)的權(quán)益的權(quán)利。”此外，法國1789年《人權(quán)宣言》第7、8、9條以及第14、15、16條，西班牙《憲法》的第 105條、第 149條也都有類似的規(guī)定。

三、我國地方行政程序規(guī)定的憲法依據(jù)

1.中國憲法中“正當(dāng)行政程序”生成。行政程序立法需要憲法依據(jù)，我們國家在深化體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下，對于行政程序的立法以及將來的執(zhí)行都需要堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)。但是從我們國家的憲法規(guī)范中是否可以生發(fā)出正當(dāng)行政程序的依據(jù)，如果可以生成的理路如何?對此學(xué)者們莫衷一是，存有爭論。有學(xué)者認(rèn)為中國的憲法難以成為行政程序立法的基礎(chǔ)，因?yàn)槲覈鴳椃ㄖ锌赡芙忉尦鱿嘟夂囊?guī)定都過于抽象，而且以人民整體作為規(guī)范對象具有很強(qiáng)的政治色彩，是對國家機(jī)關(guān)工作方法的一種規(guī)定，而不是對公民個(gè)人權(quán)利的直接保護(hù)。（19）然而，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，我國憲法中存在行政程序立法的規(guī)范基礎(chǔ)，可以解釋和推演出行政程序立法的依據(jù)，只是大家的論證思路有所差異:有學(xué)者提出，行政程序最基本的原則有公開、公正、參與、復(fù)審、順序、效率等幾個(gè)，從憲法的條文中可以直接找出這些原則的依據(jù);（20）還有學(xué)者分別提出了單一條文說、兩個(gè)條文說以及五個(gè)條文說等。（21）筆者認(rèn)為，毋庸置疑，在我國憲法中是可以生發(fā)出“正當(dāng)行政程序”的，具體應(yīng)該從以下三個(gè)方面予以展開:

(1)尊重和保障人權(quán)條款。2004年憲法修正案將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，標(biāo)志著我國“權(quán)利時(shí)代”的來臨，表明我國在關(guān)注和保障個(gè)體權(quán)利的進(jìn)程上邁出了一大步。然而憲法上的宣示與實(shí)體中的保護(hù)還有所差距，真正需要做的是在實(shí)踐中推進(jìn)對人權(quán)的尊重和保障。概括來講，必須從實(shí)體和程序兩個(gè)層面進(jìn)行，尤其是程序方面，因?yàn)檎?dāng)程序是保障人權(quán)的重要制度裝置。行政程序因?yàn)槠浼夹g(shù)性與中介性在人權(quán)保障中作用尤其重要:行政程序有助于公民實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，程序性權(quán)利服務(wù)于實(shí)體權(quán)利所指向的某種利益或法律結(jié)果，程序性權(quán)利為實(shí)體結(jié)果的實(shí)現(xiàn)提供途徑、方式、手段、步驟等，它們構(gòu)成實(shí)體結(jié)果實(shí)現(xiàn)的過程;行政相對人權(quán)利之保障，行政權(quán)行使之理性化，說到底必須以承認(rèn)和保障相對一方應(yīng)當(dāng)享有的程序性權(quán)利為基礎(chǔ)或前提。（22）

(2)民主參與條款。民主主義的基本原理認(rèn)為，現(xiàn)代行政不僅要求依法行使行政權(quán)力，而且要求在行政權(quán)行使的過程中，必須尊重、聽取并吸納可能受到行政權(quán)作用的相對人的意見。這一理論是對傳統(tǒng)上以選舉代議制為核心的民主理論的深化和發(fā)展。我國《憲法》第2條第1款規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，這是我國對于民主主義最根本的制度保障之淵源。保障民主參與最為重要的兩項(xiàng)原則應(yīng)該是參與以及公開，這兩項(xiàng)原則在我國憲法上都有很全面的規(guī)定。關(guān)于參與原則，我國《憲法》第2條第3款規(guī)定人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù);第27條第2款規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù);第34條規(guī)定了公民有選舉權(quán)和被選舉權(quán);第35條規(guī)定了公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由;第41條規(guī)定了公民有批評與建議權(quán)，申訴、控告及檢舉權(quán)等。這些規(guī)定是對參與原則非常全面的規(guī)定。關(guān)于公開原則，我國《憲法》第3條規(guī)定，全國及各級人民代表大會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。同時(shí)國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。民主參與條款因?yàn)闉樾姓绦蚍ㄖ凶罨镜闹贫忍峁┝艘罁?jù)，因此該規(guī)定也是行政程序法的制度淵源。

(3)法治國家條款。1999年我國頒布憲法修正案，其中第13條規(guī)定，中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。這一條文入憲樹立了憲法和法律在國家治理中至高無上的權(quán)威和地位，確立了法律作為行政機(jī)關(guān)施政的出發(fā)點(diǎn)和基本手段。在依法治國的大方針下，正當(dāng)程序的構(gòu)建意義非凡。正當(dāng)程序是法治的推動(dòng)力，在國家的法治進(jìn)程中具有不可替代的作用，法治只有建立在程序治理基礎(chǔ)上才是真實(shí)的、真正的法治。在法治國家中，通過實(shí)體規(guī)則已經(jīng)無法約束國家權(quán)力的行使，而法律正當(dāng)程序則成為一種驅(qū)使國家權(quán)力正當(dāng)行使的法治力量。因此，中國憲法確立“法治國家”即可成為演繹行政程序正當(dāng)性在憲法規(guī)范上的邏輯起點(diǎn)。（23）

2.地方行政程序規(guī)定的憲法依據(jù)。2008年4月17日，我國國內(nèi)首個(gè)系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》出臺(tái)并在同年10月1日正式實(shí)施，填補(bǔ)了中國行政程序法典立法的空白，以《湖南省行政程序規(guī)定》為起點(diǎn)，湖南開啟了中國行政程序立法破冰之旅。隨后，2011年4月《汕頭市行政程序規(guī)定》審議通過，2011年5月《山東省行政程序規(guī)定》通過，2013年3月《西安市行政程序規(guī)定》通過，2013年4月《?？谑行姓绦蛞?guī)定》通過，2013年9月《涼山州行政程序規(guī)定》通過等等。據(jù)了解，還有若干的省、市正在著手制定行政程序規(guī)定，我國行政程序立法“先地方、后中央”的趨勢正在穩(wěn)步向前推進(jìn)。地方行政程序立法具有非常全面的憲法和法律依據(jù)，應(yīng)該予以肯定和鼓勵(lì)。

(1)憲法及憲法性法律之依據(jù)。縱觀我國已出臺(tái)的多部地方行政程序規(guī)定，多由省級政府或較大市政府制定。根據(jù)我國《憲法》第107條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)工作?？梢姷胤秸袡?quán)通過立法的方式對本行政區(qū)域的行政活動(dòng)進(jìn)行管理。同時(shí)，我國憲法性法律《立法法》第8條規(guī)定了法律保留事項(xiàng)，行政程序的規(guī)定并不屬于法律保留;該法第73條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng):(二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)?！庇纱丝梢姡胤秸贫ㄐ姓绦蛞?guī)定是有憲法及法律依據(jù)的。

(2)憲政精神之演繹。近代以降，各國憲法雖然內(nèi)容紛呈，但是其基本依歸無非兩點(diǎn):保護(hù)公民的權(quán)利和自由以及限制政府權(quán)力。我國的憲法也是如此，其中有很大的篇幅關(guān)注政府權(quán)力的分立、監(jiān)督和制衡。對于政府權(quán)力的限制有多重渠道，政府的自我控制、自我監(jiān)督是其中重要的一種。1999年11月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》(國發(fā)〔1999〕23號)，要求各級政府及其工作部門加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，依法辦事的能力和水平不斷提高。2004年4月，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(國發(fā)〔2004〕10號)，整個(gè)綱要共分為十一個(gè)部分，其中第九部分專門規(guī)定要完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制，強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督?？梢?，國家的最高行政機(jī)關(guān)一直以來便嚴(yán)格要求行政系統(tǒng)進(jìn)行自我監(jiān)督。行政程序是現(xiàn)代社會(huì)對政府進(jìn)行監(jiān)督的一種高級制度配置，地方政府通過這一制度配置實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督具有先進(jìn)性，這是一場“行政機(jī)關(guān)作繭自縛式的革命”。（24）

四、結(jié)語:兼談我國統(tǒng)一行政程序立法及“正當(dāng)法律程序”條款入憲的必要性

通過規(guī)范分析可以發(fā)現(xiàn)，我國的地方行政程序規(guī)定具有很全面的憲法依據(jù)，但是這些憲法依據(jù)并不足以構(gòu)成地方行政程序立法的全部合理性來源，更宏闊的視角考察可見，我國地方行政程序規(guī)定有深刻的歷史背景和現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。1990年《行政訴訟法》提出“符合法定程序”作為行政行為合法性的必要條件之一，從此確立了行政程序在行政法治中的地位，由此對行政程序立法的要求也相應(yīng)加強(qiáng)，學(xué)界一致建議盡早出臺(tái)統(tǒng)一的行政程序法典，但是囿于條件不夠成熟，自2003年12月17日《十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將行政程序法列為第二類規(guī)劃后遲遲沒有下文。條件不成熟的理由大致是:作為一個(gè)大國，我國各地的情況不一樣，行政管理領(lǐng)域性質(zhì)差異較大，加之中國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，以及不同層級執(zhí)法人員的素質(zhì)差異太大，統(tǒng)一的行政程序法典不及分散立法更能適應(yīng)中國的實(shí)際情況。（25）在這種情況下，經(jīng)過若干年的探索，地方行政程序立法拉開帷幕。地方行政程序立法解決了全國性法律真空期的法律依據(jù)問題，及時(shí)回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)對于程序規(guī)定的需求;同時(shí)，地方立法客觀上為全國統(tǒng)一的行政程序立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，包括在行政程序法的目標(biāo)、定位、內(nèi)容選擇、與實(shí)體法的關(guān)系、體例架構(gòu)等方面都提供了很好的鏡鑒。所以說，在特定的歷史時(shí)期，地方行政程序規(guī)定對于法治進(jìn)步起到了重要的作用。

然而時(shí)至今日，整個(gè)社會(huì)的基本狀況發(fā)生了重大變化，無論是人們的程序理念、理論研究以至實(shí)踐中的程序法制建設(shè)，都取得了顯著的進(jìn)步、可觀的成就和豐富的經(jīng)驗(yàn)，制定國家層面的統(tǒng)一行政程序法典的條件正日趨成熟。同時(shí)需要注意的是，對于統(tǒng)一行政程序立法的理想模式一定是由全國人大來立法，因?yàn)橹贫ㄐ姓绦蚍ǖ母灸康脑谟谝?guī)范行政權(quán)力，那么通過國務(wù)院立法創(chuàng)立的自律監(jiān)督無論從正當(dāng)性上還是監(jiān)督力度上都不及全國人大立法創(chuàng)立的他律監(jiān)督。進(jìn)一步來講，將來我國憲法上應(yīng)該引入“正當(dāng)法律程序”條款作為司法、行政乃至立法等最低限度的程序標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣才能更直接、更深刻地指導(dǎo)實(shí)踐，進(jìn)而在整個(gè)社會(huì)凸顯出程序正義的價(jià)值。

注:

①【德】奧托·邁耶:《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002年版，前言第17頁。

②【英】戴雪:《英憲精義》，雷賓南譯，法制出版社2001年版，第404頁。

③龔祥瑞:《比較憲法與行政法》，法律出版社2012年版，導(dǎo)言第5頁。

④參見葉俊榮《轉(zhuǎn)型社會(huì)的程序立法》，載《當(dāng)代公法理論》，臺(tái)灣月旦出版公司1993年版，第365頁。

⑤（21）韓大元、王貴松:《論制定我國行政程序法的憲法基礎(chǔ)》，《憲政與行政法治評論(創(chuàng)刊號)》，第28、38—39頁。

⑥（22）參見張步峰《論行政程序的功能——一種行政過程論的視角》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第1期。

⑦參見王貴松《“法治政府”之民主憂思》，《新產(chǎn)經(jīng)》2011年第8期。此外在筆者參加的一些學(xué)術(shù)研討會(huì)上，也聽聞?dòng)腥舾善渌麘椃▽W(xué)者持類似觀點(diǎn)。

⑧季衛(wèi)東:《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第9頁。

⑨【美】約翰·V.奧爾特:《正當(dāng)法律程序簡史》，楊明成、陳霜玲譯，商務(wù)印書館2006年版，第4頁。

⑩H.W.R.Wade，Administrative Law，Oxford University Press，1988，p.466.

（11）【英】丹寧勛爵:《法律的正當(dāng)程序》，李克強(qiáng)、楊百揆、劉庸安等譯，法律出版社1999年版，前言第1頁。

（12）肖蔚云等編:《憲法學(xué)參考資料》(下冊)，北京大學(xué)出版社2003年版，第937頁。

（13）參見曾祥華《行政程序法典化的法治條件比較研究》，《南京社會(huì)科學(xué)》2008年第5期。

（14）朱芒:《論行政程序正當(dāng)化的法根據(jù)》，《外國法譯評》1997年第1期。

（15）轉(zhuǎn)引自何樂《韓國憲法上的正當(dāng)程序原則》，2012年延邊大學(xué)碩士論文，第15頁。

（16）【印】Mahendra P.Singh、Surya Deva:《印度憲法:于多樣性中統(tǒng)一的典范》，柳建龍譯，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期。

（17）陳忠林譯:《意大利憲法中的正當(dāng)程序原則》，載趙海峰，盧建平主編《歐洲法通訊第2輯》，法律出版社2001年版，第274—276頁。

（18）（23）章劍生:《論行政程序正當(dāng)性的憲法規(guī)范基礎(chǔ)》，《法學(xué)論壇》2005年第4期。

（19）王萬華《行政程序法研究》，法制出版社2000年版，第30—31頁。

（20）參見應(yīng)松年《行政程序法律制度與行政程序法試擬稿評介》，載《憲法與行政法論文選萃》，法制出版社2004年，第459頁;溫晉鋒《行政法學(xué)》，南京大學(xué)出版社2010年版，第82—84頁。

（24）參見《湖南省行政程序規(guī)定》頒布之際媒體的報(bào)道，例如《南方周末》2008年10月1日評論;中國網(wǎng)http://www.china.com.cn/news/txt/2008-04/18/content_14979259.htm(最后訪問日期2013年11月24日)等。

（25）應(yīng)松年:《中國行政程序法立法展望》，《中國法學(xué)》2010年第2期。

〔責(zé)任編輯:李 杏〕

On the Constitutionality of Local Administrative Procedural Regulations

Liu Shen＆Jin Chengbo

It is necessary for administrative procedure legislation to have constitutional basis，there are three ways to stipulate this around the world:the first is the clause of due process;the second is the due process to limit freedom +the clause of fundamental human rights;the third is to stipulate the basis in constitution directly.The clause of respect and safeguard human rights，the clause of democracy participation and the clause of rule of law are the constitutional justification of the legislation of administrative procedure in China.In recent year，many local regulations of administrative procedure are consistent with the provisions of the Constitution，and they are very significant to realize the procedural rights of citizens and supervise the administrative power.Further more，it’s necessary to pass a unified national procedural legislation and establish the due process clause in the Constitution to achieve rule of law in China.

local government;administrative procedure;constitutionality;due process

D922.1

A

1001-8263(2014)01-0094-06

劉莘，中國政法大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國行政法研究會(huì)副會(huì)長 北京100088;金成波，中共中央黨校政法部講師，博士 北京100091