反思與轉(zhuǎn)進(jìn)：轉(zhuǎn)型期社會(huì)志愿組織可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的構(gòu)建*

趙德勝

（南京工業(yè)大學(xué) 法律與行政學(xué)院，江蘇 南京 211816）

一、引言

社會(huì)志愿組織的產(chǎn)生與發(fā)展是社會(huì)整體進(jìn)步和前行的一個(gè)重要向度和標(biāo)尺。兩次世界大戰(zhàn)之后，戰(zhàn)爭(zhēng)帶來的巨大創(chuàng)痛讓全世界各國都在反思傳統(tǒng)的政府和市場(chǎng)并行的資源配置的雙軌模式的缺陷和不足。人們發(fā)現(xiàn)，原先的兩大部門都不能有效規(guī)避和阻止各種危機(jī)甚至戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)生，亦不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與公共需求的平衡需要。社會(huì)發(fā)展和國家興盛需要其他力量的介入。戰(zhàn)后西方各國經(jīng)濟(jì)重建過程中政府職能的調(diào)整和民主意識(shí)的抬頭，使得歐美發(fā)達(dá)國家的社會(huì)力量日益強(qiáng)大，公民社會(huì)的崛起成為可能，逐漸形成與政府、市場(chǎng)鼎足而立的第三部門。眾多致力于公益的社會(huì)志愿組織雨后林立并嶄露頭角，成為政治、經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型重要的參與者和推動(dòng)者。作為政府和市場(chǎng)之外的“第三只手”，其在資源配置、道德提升、民主建設(shè)和社會(huì)治理等諸多方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

中國的改革開放進(jìn)程不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制的變革與調(diào)整，更深層次的政治和社會(huì)變革也是必然選項(xiàng)。30多年來，富有中國特色的“漸進(jìn)式”增量改革模式也在一步步釋放社會(huì)組織的張力和能量，志愿組織和志愿者行動(dòng)日益成為媒體和公眾視野中的現(xiàn)實(shí)存在和議論焦點(diǎn)。這不僅代表著國家的政治生態(tài)已悄然發(fā)生了質(zhì)變，也表明民眾不斷覺醒的民主意識(shí)和公共情懷需要更多的制度化通道以便疏解。當(dāng)前中國的改革進(jìn)入了十分重要和敏感的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)建設(shè)已被列入國家政治發(fā)展進(jìn)程規(guī)劃之中。大力發(fā)展社會(huì)志愿組織符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和方向要求，也是政府改革進(jìn)一步深入推進(jìn)的必備條件。志愿組織是培育公民精神的載體、公民參與和意見表達(dá)的平臺(tái)、公民社會(huì)與國家溝通的中介，并能夠創(chuàng)造基層社會(huì)資本，對(duì)公民社會(huì)的建構(gòu)起到至關(guān)重要的作用。[1]

中國社會(huì)志愿組織的發(fā)展在經(jīng)歷了風(fēng)風(fēng)雨雨之后，在改革開放之后步入了快速發(fā)展的時(shí)期，上世紀(jì)90年代以后，隨著眾多大型的運(yùn)動(dòng)賽事和國際會(huì)議先后在中國舉行，志愿組織的發(fā)展進(jìn)入到了高峰時(shí)期。特別是最近十年，在網(wǎng)絡(luò)和媒體的助力下，在諸如動(dòng)物和環(huán)境保護(hù)、非典、北京奧運(yùn)、汶川大地震、廣州亞運(yùn)會(huì)、低碳行動(dòng)、救助流浪兒童行動(dòng)等事件和領(lǐng)域中，無不活躍著眾多志愿者的身影。可以說，志愿者組織和志愿者行動(dòng)已經(jīng)成為社會(huì)力量介入社會(huì)建設(shè)過程的重要的組織化和制度化機(jī)制。這無疑是有利于社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)以及公民社會(huì)的成長的。

二、反思：體制困擾和發(fā)展困境

雖說中國志愿組織已經(jīng)成為一種重要的社會(huì)力量，在喚醒民眾公共意識(shí)、彌補(bǔ)政府公共服務(wù)不足和構(gòu)建和諧社會(huì)等方面承擔(dān)著愈來俞重要的角色。但基于國家的管理體制方面的緣故，在處于轉(zhuǎn)型期下的當(dāng)代中國，社會(huì)組織和政府之間的關(guān)系處于一個(gè)非常微妙的階段。當(dāng)前國內(nèi)理論界對(duì)我國現(xiàn)階段的公民社會(huì)與志愿服務(wù)的基本定位是 “政府引導(dǎo)的公民社會(huì)”和“政府引導(dǎo)的志愿服務(wù)”。[2]這和西方發(fā)達(dá)國家中社會(huì)組織普遍具有獨(dú)立性有所不同。

傳統(tǒng)體制下，國家出于社會(huì)控制的需要，對(duì)民間組織（包括志愿組織）采取了十分嚴(yán)格的管控政策，這主要體現(xiàn)在雙重管理體制上，即民政部門和業(yè)務(wù)主管部門共同對(duì)社團(tuán)進(jìn)行管理，社團(tuán)的成立必須有相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門的同意和批準(zhǔn)，從而幾乎將所有合法的社會(huì)團(tuán)體置于政府的直接控制之下而具有濃厚的官方色彩，它們的運(yùn)作自主性受到嚴(yán)格的限制。[3]這一方面不利于社會(huì)管理改革向縱深推進(jìn)，使得向政府社會(huì)分權(quán)難以在實(shí)質(zhì)上取得突破，另一方面也制約了社會(huì)志愿組織的發(fā)育成熟，造成志愿組織和部門一系列的發(fā)展困境。

1.法律和制度困境

傳統(tǒng)的社會(huì)組織管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和大政府格局下的產(chǎn)物，給予社會(huì)志愿組織自主發(fā)展和活動(dòng)的空間有限，在法律制定和制度安排上更是少有規(guī)范志愿組織活動(dòng)的內(nèi)容。目前我國出臺(tái)的專門規(guī)范志愿服務(wù)的立法均限于地方層面，仍有81%的地區(qū)處于志愿服務(wù)立法的空白地帶，全國至今沒有一部統(tǒng)一的志愿服務(wù)法。這種法律和制度根基的缺失讓當(dāng)前中國志愿組織的發(fā)展顯得先天不足，很多志愿組織的發(fā)展囿于散兵游勇式的非正規(guī)化和非制度化格局，志愿服務(wù)具有很大的盲目性、隨意性和無序性，難以發(fā)揮資源整合的優(yōu)勢(shì)以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)對(duì)志愿服務(wù)的需求，志愿服務(wù)的主體責(zé)任和合法權(quán)益也缺乏切實(shí)的保障。另外，志愿組織由于缺少相關(guān)法律和制度的準(zhǔn)確定位，其行政化的色彩十分濃厚，導(dǎo)致了志愿組織最為核心的獨(dú)立性和自治性的匱乏，這些都給中國的志愿組織的長遠(yuǎn)發(fā)展設(shè)置了巨大的障礙。

2.人才供給困境

中國志愿組織發(fā)展的另一個(gè)瓶頸反映在人才供給的維系上。近年來，中國志愿者數(shù)量雖然以較快的速度遞增，但與發(fā)達(dá)國家(地區(qū))的志愿組織相比仍有較大的差距,志愿服務(wù)的參與人數(shù)與人口規(guī)模比較,所占比例還比較小,發(fā)達(dá)國家(地區(qū))志愿者占國民比例一般為30%左右，有的高達(dá)60%。以色列全部人口中的20%經(jīng)常參加志愿活動(dòng)，平均每個(gè)月服務(wù)16個(gè)小時(shí)；香港參加志愿活動(dòng)的公民占總?cè)丝诘?0%，大約在120萬人左右。[5]而觀察我國的志愿組織的人員構(gòu)成，其主力成員是高校學(xué)生，流行性非常大，志愿活動(dòng)的開展仍帶有動(dòng)員式的傳統(tǒng)特征。普通社會(huì)公眾參與志愿活動(dòng)的比例偏低，許多志愿組織人才結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人才匱乏，骨干和專業(yè)人才隨著人員變化而流失，導(dǎo)致很多志愿行動(dòng)的開展無法有效開展，特別是一些關(guān)愛孤寡老人和特殊兒童之類的助老扶殘項(xiàng)目，活動(dòng)的開展尚未做到經(jīng)?；?、制度化，對(duì)志愿者的約束力和吸引力還不夠。

3.資金供給困境

志愿行為雖多是自愿的和不計(jì)報(bào)酬的社會(huì)行為，但僅憑熱情是難以支撐志愿組織和志愿行動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展的，充足的資金保障是志愿行動(dòng)得以維系的必備條件。而我國的志愿組織的發(fā)展大多受困于資金的短缺，很多的志愿行動(dòng)往往因?yàn)橹驹附M織的資金不足而難以為繼。目前國內(nèi)志愿者組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源以政府財(cái)政支持為主，政府對(duì)各類志愿者組織的資金支持存在極大的不平衡性。青年志愿者組織以政府財(cái)政撥款為主，社區(qū)志愿者組織以政府撥款與自籌資金相結(jié)合方式為主，民間志愿者組織以會(huì)費(fèi)、社會(huì)的捐助、國內(nèi)基金及國際基金資助為主?；I資渠道的單一和籌資能力的不足使不少志愿組織陷于功能空轉(zhuǎn)的局面，極大地阻礙了當(dāng)前志愿組織的發(fā)展。

4.管理機(jī)制困境

當(dāng)前眾多的社會(huì)志愿組織由于法律地位的模糊和自主性的缺失，管理機(jī)制上的諸多問題也顯露無遺。傳統(tǒng)的雙重管理體制明顯帶有行政管控的意識(shí)，許多社會(huì)志愿組織要想求得生存和發(fā)展，不得不“委身”于相關(guān)政府職能部門，這樣既脫離于時(shí)代發(fā)展要求，又因缺乏具體細(xì)節(jié)上的規(guī)制而陷入“雙重難管”的困境，政府職能部門有時(shí)只能在越俎代庖和放任自流兩極間做簡單取舍，加之現(xiàn)有體制下社會(huì)公眾也難以對(duì)相關(guān)志愿組織進(jìn)行具備實(shí)質(zhì)意義的有效監(jiān)督，因此產(chǎn)生類似“郭美美事件”、“河南宋慶齡基金會(huì)違規(guī)”等那樣的負(fù)面新聞報(bào)道也就不足為奇了。社會(huì)志愿組織的這些“硬傷”極大地挫傷和削弱了其發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，影響了志愿組織的健康發(fā)展。由此可見，過度行政化的管理機(jī)制不僅難以應(yīng)對(duì)社會(huì)對(duì)志愿組織的日益增長的各種需求，也因其社會(huì)化和自組織化的程度較低導(dǎo)致自主空間嚴(yán)重不足，也難以在人才引進(jìn)、資金籌集、轉(zhuǎn)型定位和項(xiàng)目運(yùn)作等諸多方面發(fā)揮志愿組織應(yīng)當(dāng)具備的影響力和執(zhí)行力，甚至?xí)斐伞爸驹甘ъ`”的嚴(yán)重后果。

三、轉(zhuǎn)進(jìn)：社會(huì)主導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

據(jù)前文所述，不難看出，當(dāng)前中國社會(huì)志愿組織發(fā)展過程中遇到的問題歸根到底是由于傳統(tǒng)管理體制上的困擾和羈絆所致。行政主導(dǎo)或政府主導(dǎo)的管理體制嚴(yán)重制約了社會(huì)志愿組織的成長，也造成了政府的“越位”和“錯(cuò)位”管理，政府管不了也管不好。擺脫困境的有效路徑是變政府主導(dǎo)為社會(huì)主導(dǎo)，讓社會(huì)權(quán)力回歸社會(huì)，政府做回自己，擺脫“運(yùn)動(dòng)員”、“裁判員”集于一身的雙重角色沖突，建立高效的社會(huì)志愿組織可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

1.加強(qiáng)志愿服務(wù)立法，夯實(shí)法律和制度基礎(chǔ)

優(yōu)化社會(huì)志愿組織運(yùn)行環(huán)境的首要環(huán)節(jié)便是志愿服務(wù)的立法工作。正所謂“無規(guī)矩不成方圓”，志愿組織的發(fā)展及志愿服務(wù)的開展都需要法律和制度的規(guī)制。在志愿服務(wù)比較成熟的西方發(fā)達(dá)國家，均有專門針對(duì)社會(huì)志愿組織和志愿服務(wù)活動(dòng)的法律和制度體系，如美國的《志愿服務(wù)美國法》、加拿大的《志愿工作法》、德國的《獎(jiǎng)勵(lì)志愿社會(huì)年法》、西班牙的《志愿服務(wù)法》、澳大利亞的《志愿服務(wù)原則》等等。這些法律法規(guī)確立了志愿組織的地位和作用、與政府的關(guān)系以及籌資渠道、稅收征收和監(jiān)管程序等細(xì)節(jié)問題，為志愿組織的健康發(fā)展提供了一個(gè)良好的法律環(huán)境。在國內(nèi)，先后有北京、上海、廣東、江蘇、河南、福建等省市相繼制定了一些地方性的法規(guī)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和志愿組織規(guī)模的擴(kuò)大，圈地自管的地方性法規(guī)顯然不能適應(yīng)中國志愿組織的發(fā)展趨勢(shì)。目前，志愿組織的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了快車道，參與到志愿服務(wù)活動(dòng)的人數(shù)越來越多，涉及的資金越來越大，志愿服務(wù)的社團(tuán)化趨勢(shì)愈加明顯，在全國范圍內(nèi)對(duì)志愿服務(wù)立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

筆者認(rèn)為，對(duì)志愿組織和服務(wù)活動(dòng)立法首先需要厘清的是志愿組織和政府之間的關(guān)系，社會(huì)志愿組織不應(yīng)是政府的附屬機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織或第三部門，立法中應(yīng)對(duì)此有明確的界定。這需要轉(zhuǎn)變觀念，變傳統(tǒng)的“政府管理”為“公共管理”，建立多元管理格局。通過志愿服務(wù)立法來釋放社會(huì)活力，健全志愿組織工作機(jī)制和法律環(huán)境，是弘揚(yáng)志愿精神和傳統(tǒng)社會(huì)道德文化、推動(dòng)志愿服務(wù)向縱深發(fā)展的重要舉措，是中國社會(huì)向法治和公民社會(huì)前進(jìn)的必由之路，是將志愿工作納入到法制化、規(guī)范化和常態(tài)化發(fā)展的重要標(biāo)志。

2.培育志愿精神，破解人才和資金供給困境

美國學(xué)者邁克爾·沃爾澤提出，對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注和對(duì)公共事業(yè)的投入是公民美德的關(guān)鍵標(biāo)志，同時(shí)這種積極參與還體現(xiàn)為一種公益精神，即“犧牲一切純粹的個(gè)人和私人目的持續(xù)的認(rèn)同和追求共同的善”。[6]中國文化中不乏樂善好施、扶危濟(jì)困的傳統(tǒng)美德，但將這種個(gè)人道德修為的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為更為廣泛意義上的全體民眾的志愿服務(wù)意識(shí)仍需要有一系列的機(jī)制作為推動(dòng)力。志愿精神的廣泛傳播和著力培育是其中不可或缺的重要一環(huán)。從各國的經(jīng)驗(yàn)來看，志愿組織和志愿服務(wù)活動(dòng)的開展都是以民眾的志愿精神作為后盾的。在西方發(fā)達(dá)國家，志愿服務(wù)的意識(shí)已為大多數(shù)公民所接受，參加志愿服務(wù)已經(jīng)成為廣大公民的自覺行動(dòng)。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查，目前我國各類志愿者人數(shù)僅占總?cè)丝诘?%，這與發(fā)達(dá)國家的40—60%相比較，比例相差十分懸殊。這也是造成中國志愿組織人才和資金供給雙重困境的重要原因之一。

因此，中國志愿組織的發(fā)展不能沒有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)精神基礎(chǔ)，只有全社會(huì)的公共意識(shí)和志愿精神被充分的激發(fā)出來，我們的志愿組織和志愿服務(wù)才有取之不盡、用之不竭的資源和能量，也才能在根本上解決人才和資金方面面臨的窘境。筆者認(rèn)為，培育社會(huì)志愿精神，一要靠教育的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)從學(xué)歷教育向素質(zhì)教育的轉(zhuǎn)身，從小就開始培養(yǎng)學(xué)生的公民意識(shí)和公共精神，夯實(shí)人文教育的公共性訴求。二要靠政策的松綁和激勵(lì)。公共政策在社會(huì)志愿組織的成長過程中扮演的作用非比尋常，國家可從體制重構(gòu)、稅收優(yōu)惠、監(jiān)管多元等方面著手制定符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的管理政策和制度，重新確立社會(huì)志愿組織的地位和作用，實(shí)現(xiàn)政府與志愿組織的主次角色的置換和歸位，建構(gòu)社會(huì)組織主導(dǎo)的志愿環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)“有錢出錢，有力出力”的良好的社會(huì)志愿服務(wù)的氛圍。

3.整合社會(huì)資源，提升志愿服務(wù)能力

目前中國的社會(huì)志愿組織的數(shù)目雖然在不斷的增加，但是總體來看，其志愿服務(wù)的能力和水平有待提高，呈現(xiàn)出數(shù)量小、能力弱、聯(lián)系少和輻射窄等特點(diǎn)。就中國社會(huì)目前的志愿需求來看，很多階層都需要某種形式和內(nèi)容的志愿服務(wù)。而中國目前的志愿服務(wù)卻集中于扶貧、災(zāi)難救助、環(huán)境保護(hù)、賽會(huì)等少數(shù)領(lǐng)域，即便是這些重點(diǎn)領(lǐng)域，志愿服務(wù)也仍然呈現(xiàn)“旱澇不均”的現(xiàn)象。志愿組織活動(dòng)的內(nèi)容十分豐富，涉及社會(huì)的方方面面，要使志愿組織的活動(dòng)長期、持久地開展下去，就應(yīng)該在資源整合、規(guī)范管理和強(qiáng)化保障等諸多方面入手，構(gòu)建志愿組織的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

中國當(dāng)前的志愿服務(wù)很多情況下仍沒有脫離政府動(dòng)員式的傳統(tǒng)范式，短時(shí)有效卻難以持久。未來的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)以社會(huì)志愿組織主動(dòng)承接為發(fā)展路徑，社會(huì)志愿組織自組織能力的提升會(huì)給志愿服務(wù)帶來劃時(shí)代的改變。通過志愿組織的相互聯(lián)系，資源整合和信息互通，社會(huì)的志愿需求快速能夠傳遞到相關(guān)的志愿組織，從而使志愿服務(wù)需求方得到菜單式的對(duì)應(yīng)服務(wù)。這種理想狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)不僅需要政府做好基礎(chǔ)性的工作，如規(guī)制自身，放權(quán)社會(huì)，政策引導(dǎo)等，社會(huì)志愿組織也需要在人員培訓(xùn)、項(xiàng)目運(yùn)作、資金籌措、橫向溝通等諸多細(xì)節(jié)做好規(guī)范化、科學(xué)化和社會(huì)化管理。

4.變革管理機(jī)制，優(yōu)化政府和公眾監(jiān)督

社會(huì)志愿組織的發(fā)展和壯大以及社會(huì)志愿活動(dòng)的良性運(yùn)作不是單一的政府放權(quán)就可以一蹴而就的，志愿組織管理的透明化、法制化和規(guī)范化是不可或缺的。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，志愿組織的活動(dòng)和管理受到了來自各方的強(qiáng)力的監(jiān)督，社會(huì)捐助的每一筆款項(xiàng)都能夠查出來龍去脈，透明程度有目共睹。這會(huì)在很大程度上激勵(lì)社會(huì)資源和力量的不斷注入，形成良好的志愿環(huán)境。中國紅十字會(huì)當(dāng)前所面臨的信任危機(jī)從一個(gè)側(cè)面折射出中國的志愿組織的管理機(jī)制存在著重大的缺陷和不足。因此變革管理機(jī)制，是中國一些志愿組織重塑公信力的必由之路。

四、結(jié)語：以社會(huì)發(fā)展提升國家發(fā)展

社會(huì)的成長和發(fā)展是國家富強(qiáng)和發(fā)展的基石，也是國家實(shí)現(xiàn)法治化、民主化和現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。而社會(huì)組織包括志愿組織的成長，是衡量國家和社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要的指標(biāo)和象征，中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型也要以此作為是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前中國改革開放的實(shí)踐給我們梳理出了一條從經(jīng)濟(jì)改革到社會(huì)改革再到政治改革的路線圖，而我們正處于改革向縱深發(fā)展和挺進(jìn)的關(guān)鍵期，社會(huì)改革的持續(xù)推進(jìn)，既是實(shí)現(xiàn)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)和中華民族復(fù)興的偉大的“中國夢(mèng)”的關(guān)鍵一步，也是解決當(dāng)前眾多社會(huì)矛盾和問題的必然選擇。

[1]孫莉莉.政治結(jié)構(gòu)與社會(huì)基礎(chǔ)：中國草根志愿組織研究進(jìn)展[J].求實(shí)，2010，（5）：58-62.

[2]趙銀俠.公民社會(huì)視野下中國志愿服務(wù)發(fā)展與社會(huì)支持性因素探討[J].理論導(dǎo)刊，2009，（9）：42-44.

[3]陳天祥，徐于琳.游走于國家和社會(huì)之間：草根志愿組織的行動(dòng)策略[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（1）：155.

[4]黨秀云.論志愿服務(wù)的常態(tài)化與可持續(xù)發(fā)展[J].中國行政管理，2011，（3）：50-54.

[5]張作森.國內(nèi)外社區(qū)志愿服務(wù)發(fā)展與完善——青海社區(qū)志愿服務(wù)[EB/OL].(2010－04－28)http://www.m ca.gov.cn/article/mxht/llyj/200801/20080100009635.shtm l.

[6]羅伯特·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海榕譯.南昌：江西人民出版社，2001.