易玨
環(huán)保稅只是政策工具之一,不是唯一。
10月23日,《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》(下稱《意見》)公布?!兑庖姟分赋?,要大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。加大政策扶持力度,積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革,擴(kuò)大環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場需求。鼓勵多渠道建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資渠道。
《意見》對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)扶持的亮點之一就在于,積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革,研究開征環(huán)保稅。
立法需先行
事實上,推進(jìn)環(huán)保稅的舉措早已有之,在新一輪稅費(fèi)改革中,環(huán)保稅的步伐顯得緩慢。對此,中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌在接受《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時表示:“因為之前沒有環(huán)保稅這個稅種,開征環(huán)保稅也要像其他新的稅種先走立法程序?!?/p>
國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司相關(guān)負(fù)責(zé)人也在接受相關(guān)媒體采訪時透露:“財稅、環(huán)保部門一直在積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法,已經(jīng)投入大量時間和精力調(diào)研,初步理出環(huán)保稅征管流程,完成了國際經(jīng)驗收集整理和初步的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)測算工作?!?/p>
“除此以外,類似于排污費(fèi)等環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的問題,這個稅費(fèi)調(diào)整過程中,是否需要增加稅負(fù)來更好發(fā)揮環(huán)保的作用。尤其,是否還需要增加一些內(nèi)容,尤其是二氧化碳排放是否單獨(dú)作為一個稅種,還是放入整體的環(huán)保稅框架之內(nèi)。這些都需要綜合考慮與審慎測算?!?張斌指出,這也是導(dǎo)致環(huán)保稅開征進(jìn)展緩慢的原因之一。
事實上,早在2013年國家稅務(wù)總局已經(jīng)會同相關(guān)部門向國務(wù)院報送了環(huán)境保護(hù)稅立法的請示。國務(wù)院法制辦也根據(jù)征求意見對送審稿進(jìn)行了修改,下一步則是對送審稿再次征求意見,修改后提請國務(wù)院審議,審議通過后提請全國人大常委會審議。上述負(fù)責(zé)人表示。
而11月1日閉幕的十二屆全國人大常委會第十一次會議上,“環(huán)保稅法”剛剛形成草案稿。
阻力待沖破
環(huán)保稅開征的好處顯而易見。最直接的好處就在于,加大排污企業(yè)與行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本,迫使企業(yè)與行業(yè)重視環(huán)境保護(hù),從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)。其次,環(huán)保稅補(bǔ)充了政府的財政收入,可以用于環(huán)境治理,補(bǔ)貼企業(yè)開發(fā)環(huán)保技術(shù)、發(fā)展新能源以及其他公共服務(wù)等。
但除上述“技術(shù)性”阻礙之外,環(huán)保稅的利益沖突也在所難免。
張斌告訴《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者:“阻力主要的來源是,對原來的引起環(huán)境污染的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)帶來額外的稅負(fù),造成生產(chǎn)成本上升,進(jìn)而傳導(dǎo)到價格上升?!?/p>
這種價格上升可能導(dǎo)致兩個結(jié)果,一是產(chǎn)品漲價之后,價格機(jī)制發(fā)揮作用,消費(fèi)量減少,相關(guān)產(chǎn)業(yè)萎縮,這就達(dá)到了環(huán)保的目的,或者重污染企業(yè)進(jìn)行設(shè)備改造,可能購買環(huán)保器材,以實現(xiàn)清潔生產(chǎn),使得免于交稅,這種情況也能實現(xiàn)環(huán)保目的。但是,增加投資本身也會導(dǎo)致成本上升,傳導(dǎo)到下游的消費(fèi)者。對于水、電這種消費(fèi)彈性較低的生活必需品,會涉及到中低收入階層的利益分配;二是,對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響,則主要體現(xiàn)為物價的波動。
“比如,碳稅一旦開征,對電力等行業(yè)企業(yè)出現(xiàn)稅負(fù)增加的情況,可能會傳導(dǎo)到產(chǎn)業(yè)鏈下游,而導(dǎo)致電價及其他商品價格的上升,引發(fā)通貨膨脹,進(jìn)而影響居民的生活?!睆埍笳f。
針對可能的阻力,張斌建議,應(yīng)該使用組合政策推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?!笆紫?,環(huán)保稅只是政策工具之一,不是唯一,應(yīng)該是組合政策的使用,比如通過強(qiáng)制性的行政手段,嚴(yán)格執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn),或者引入更加市場化的排放權(quán)交易,不能將所有的期望都寄托在環(huán)保稅這一個政策上,這只會使得推行阻力更大。其次,政策需要考慮到現(xiàn)實的國情與國家發(fā)展階段的前瞻性,考慮到企業(yè)實際的承受能力?!?/p>
財政部財科所研究員李全曾經(jīng)公開表示:“在環(huán)保稅立法、開征環(huán)保稅后,其征收并不是對所有企業(yè)一刀切,而是針對企業(yè)的污染程度差別對待,有助于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。太陽能企業(yè)是比較典型的例子。做太陽能前端研發(fā)因為周期長,沒人愿意做,做后端的企業(yè)也少,大部分企業(yè)愿意做中端,即設(shè)備制造,這個環(huán)節(jié)的污染非常嚴(yán)重。開征環(huán)保稅后,這些企業(yè)一定會受到比較大的影響?!?/p>
專家普遍預(yù)計,鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、煤化工等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)在開征環(huán)保稅后,都要受到較大影響?!暗?,火力發(fā)電行業(yè)作為產(chǎn)業(yè)鏈的前端,還關(guān)系著企業(yè)和居民生活成本,應(yīng)該考慮一些補(bǔ)貼政策?!睆埍笾赋?,對于價格傳導(dǎo)到下游可能導(dǎo)致的中低收入者的生活問題,也應(yīng)該配合財政補(bǔ)貼,以對沖和化解環(huán)保稅開征的阻力。
國際經(jīng)驗鏡鑒
作為財稅體制的專家,張斌一直關(guān)注西方國家碳稅征收的案例?!皩τ诃h(huán)保稅開征并不是沒有負(fù)面案例,最近的一起就是澳大利亞,剛剛?cè)∠级?,原因就是碳稅過重影響了澳籍企業(yè)的競爭力,這也告誡中國不能一味地為征稅而征稅?!睆埍蟾嬖V《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者。
芬蘭1990年就推出了對化石燃料按碳含量征收的碳稅,是最早開征碳稅的國家。北歐國家,如芬蘭、挪威、瑞典的碳稅征收都走在全球領(lǐng)先行列,他們依據(jù)自己的國情設(shè)計了相應(yīng)的環(huán)保稅制度。但總體而言,每個國家都有頂層設(shè)計框架,比如將碳稅稅負(fù)所占生產(chǎn)產(chǎn)值的比例控制在一個限值以內(nèi);對不同行業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)設(shè)計的稅率不同;對一些涉及到公共服務(wù)的行業(yè)和領(lǐng)域給予減免,比如,對于一些能源密集型產(chǎn)業(yè)給予稅收減免,對海外航空和海運(yùn)業(yè)免稅。
“北歐國家的碳稅很重,但對大型的火力發(fā)電行業(yè)在稅制設(shè)計上會減輕他們的負(fù)擔(dān)?!睆埍笳J(rèn)為,“環(huán)保稅與其他稅種不一樣,它是依據(jù)排放量中的污染物含量作為征收的憑證。這就需要先進(jìn)的技術(shù)手段,來幫助我們做出核定?!?/p>
張斌向《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者表示,“除了碳稅以外,還有很多其他稅種也能起到環(huán)境保護(hù)的作用,二氧化硫、固體垃圾、工業(yè)廢水以及超標(biāo)噪聲等。西方國家成熟的稅種,如成品油的稅、汽車的燃?xì)馀欧哦悺W洲國家對成品油征重稅,以此鼓勵居民使用小排量的汽車,目前看效果很好?!?/p>
除此以外,西方國家的法治環(huán)境比中國好,中國需要進(jìn)行稅收征管機(jī)制的完善,在核定征稅過程中,需要排除人為的干擾,以確保公平的法治環(huán)境。張斌指出,這些都是中國推行環(huán)保稅值得借鑒的經(jīng)驗。