芻議推行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的必要性

陳 陽

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

新世紀(jì)以來，隨著我國改革的不斷深化，政府職能的進(jìn)一步明確，社會政策領(lǐng)域的職責(zé)范圍也不斷明確。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化也成為我國政府的重要施政目標(biāo)。但是近年來關(guān)于“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”的討論主要是集中于現(xiàn)實(shí)的困難和實(shí)現(xiàn)的路徑層面，對于其推行的必要性的專門討論比較有限。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的概念

目前學(xué)術(shù)界對于公共服務(wù)的概念主要有兩種觀點(diǎn)，一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共物品概念引申的公共服務(wù)，其核心是物化的具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品或服務(wù)；二是旨在滿足均等化的政府行為[1]。第一種觀點(diǎn)是學(xué)界的主流，第二種觀點(diǎn)將均等化的政府行為作為公共服務(wù)的定義，再論證其必要性就陷入了循環(huán)論證的陷阱，同時(shí)這種以結(jié)果推導(dǎo)行為的定義方式也不利于公共服務(wù)范圍的確定，故筆者傾向于公共服務(wù)的第一種界定方式。

基本公共服務(wù)是最重要、最基礎(chǔ)的公共服務(wù)。目前在我國對于基本公共服務(wù)的范圍存在著很大的差異，歸結(jié)起來大致可以分為四類：基本民生性服務(wù)，公共事業(yè)性服務(wù)，公益基礎(chǔ)性服務(wù)和公共安全性服務(wù)[2]。狹義的社會政策主要關(guān)注其中的基本民生性服務(wù)和公共事業(yè)性服務(wù)兩個領(lǐng)域的內(nèi)容，具體包括了貧困救濟(jì)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面。

現(xiàn)有的觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容包括兩個層面的均等，即每個公民享受基本公共服務(wù)的機(jī)會均等和享受基本公共服務(wù)的結(jié)果均等[3]。而基本公共服務(wù)均等化包括三個層面的標(biāo)準(zhǔn)：一是最低標(biāo)準(zhǔn)，即要保底，對最低限度公共供給的均等；二是平均標(biāo)準(zhǔn)，即中等的平均水平；三是相等標(biāo)準(zhǔn)，即結(jié)果均等[4]。無論是從內(nèi)容上還是標(biāo)準(zhǔn)上，追求基本公共服務(wù)的結(jié)果均等都被視為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的最終目標(biāo)。在這里需要特別說明的是，有部分學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)了“均等”與絕對平均的差異[2]，但是也認(rèn)同結(jié)果的“大體相同”。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是基本公共服務(wù)均等化在城市和農(nóng)村地區(qū)均等的具體體現(xiàn)，其內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)都與基本公共服務(wù)均等化是一致的。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的二元結(jié)構(gòu)狀況

由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，城鄉(xiāng)間也形成了差距巨大的二元結(jié)構(gòu)[5-7]，具體體現(xiàn)在服務(wù)范圍、實(shí)行時(shí)間和服務(wù)程度等方面。本文以社會保險(xiǎn)為例進(jìn)行簡要說明。

在服務(wù)范圍方面，城鎮(zhèn)基本已經(jīng)建立起了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育、低保等在內(nèi)的現(xiàn)代社會保障體系[8]。而在農(nóng)村方面，主要只有最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)三種方式。

在實(shí)行時(shí)間和服務(wù)程度方面，采用城鄉(xiāng)都具有的醫(yī)療保險(xiǎn)來具體說明。

在我國城鄉(xiāng)的醫(yī)療保險(xiǎn)大概可以分為三個部分，在農(nóng)村地區(qū)推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療；在城鎮(zhèn)面向職工推行的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和面向城鎮(zhèn)居民的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，其中城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)自1998年起開始實(shí)施，新農(nóng)合在2003年試點(diǎn)實(shí)施，到2010年基本實(shí)現(xiàn)覆蓋全國，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)自2007年開始實(shí)施。從實(shí)行時(shí)間上看，可以發(fā)現(xiàn)對城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)先于對農(nóng)村的基本公共服務(wù)。

而在服務(wù)程度上，城鄉(xiāng)間的差距同樣巨大。2012年我國城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn) （包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)）參保人數(shù)5.36億人，基金支出5543.6億元，人均支出1033.5元；新農(nóng)合參保人數(shù)8.05億人，基金支出2408.0億元，人均支出299.1元，僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)平均水平的 30%（如圖1）。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的必要性

關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化必要性的認(rèn)識，可以分為理論的必要性和實(shí)際的必要性兩個方面加以說明。

1.理論必要性

筆者看來，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的理論必要性大體上可以分為兩個取向，一是側(cè)重于強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利平等的公平取向，另一種則是更強(qiáng)調(diào)通過公平促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益取向。

圖1 2012年城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)人均支出情況

（1）公平取向

公平取向的理論源泉可以追溯到馬歇爾的社會權(quán)利理論，認(rèn)為享受均等的公共服務(wù)作為公民的社會權(quán)力的一部分，是理所當(dāng)然的。這一取向認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民是平等的，只是在居住區(qū)域和生產(chǎn)方式上存在不同，所以在享受權(quán)利方面不應(yīng)該存在差異。而目前城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)供給方面存在的差異，主要是由歷史上的政府政策失誤造成的，所以為了彌補(bǔ)過失，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的均等，政府必須加大在農(nóng)村地區(qū)社會保障的投入力度，擴(kuò)大保障的范圍和提高保障的標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。在公平取向看來，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)動力是社會公平。

（2）效益取向

效益取向的理論源泉可以追溯到庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，認(rèn)為國民收入越均等化，社會經(jīng)濟(jì)福利也就越大。關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距與城鄉(xiāng)收入差距問題，效益取向認(rèn)為是這種公共服務(wù)的不平等造成和加劇了城鄉(xiāng)收入差距，所以要通過城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)收入差距的縮小。通過基本公共服務(wù)均等化的方式，可以有效提升農(nóng)民的保障水平和收入水平，縮小城鄉(xiāng)差距的同時(shí)，提升農(nóng)民的消費(fèi)水平，縮小城鄉(xiāng)消費(fèi)差距，進(jìn)而提升社會整體的購買力，從而推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以政府對于提升農(nóng)民福利的開支可以看作是一種對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資。在效益取向看來，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)動力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.實(shí)際必要性

基本公共服務(wù)的對象是人，所以分析推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的必要性要從人的需要出發(fā)。本文主要通過當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村地區(qū)區(qū)別于城鎮(zhèn)地區(qū)的一些人口特征加以說明。農(nóng)村地區(qū)少年和老年人口更多，受教育程度偏低的人口更多，人口的健康狀況更差，農(nóng)村地區(qū)的人口對于基本公共服務(wù)的需要更加迫切。所以推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化既是應(yīng)對城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村基本公共服務(wù)需要增加的當(dāng)務(wù)之急，也是縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必由之路。

（1）農(nóng)村地區(qū)撫養(yǎng)比更高，對養(yǎng)老、基礎(chǔ)教育方面的需要更突出

近年來，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提升，大量農(nóng)村人口流動到城鎮(zhèn)地區(qū)工作生活，到2013年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%。但是人口的流動具有高度的選擇性，我國流動到城鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)村人口以青壯年勞動力為主。2010年，我國農(nóng)村地區(qū)人口66280.5萬人，其中少兒人口12701.3萬人，占總?cè)丝诒戎?9.2%，老年人口6667.3萬人，占總?cè)丝诒戎?0.1%。少兒人口和老年人口的比重均高于城鎮(zhèn)地區(qū)的14.1%和7.8%，人口撫養(yǎng)比農(nóng)村地區(qū)為0.413遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)地區(qū)的0.280（如表1）。

表1 2010年份城鄉(xiāng)人口年齡結(jié)構(gòu)和撫養(yǎng)比情況（單位：萬人，%）

這說明人口流動對人口流出地的農(nóng)村造成的直接影響就是勞動力人口比重下降，少兒人口、老年人口比重升高，撫養(yǎng)比升高，家庭生活的壓力更大，相對于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)對養(yǎng)老、基礎(chǔ)教育等方面的基本公共服務(wù)需要更加突出。

（2）農(nóng)村地區(qū)人口受教育程度偏低，對科技文化知識的需要更突出

2010年，我國農(nóng)村居民中大部分人的受教育程度為初中及以下，每十萬人中受教育程度為初中的48207.0人，小學(xué)的為33137.0萬人，未上過學(xué)的為7505.8人，占農(nóng)村居民總?cè)丝诘?8.85%；接受過大專及以上高等教育的僅為2360.7人，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)人口每十萬人中有18467.4接受過大專及以上教育的水平。在人均受教育年限方面，農(nóng)村人口為7.8年，比城鎮(zhèn)人口的10.3年低2.5年（如表2）。

表2 2010年份城鄉(xiāng)人口受教育程度情況

農(nóng)村居民受教育程度偏低，大多數(shù)人只接受過初等教育，而新型城鎮(zhèn)化背景下要求農(nóng)業(yè)走現(xiàn)代化之路，這對農(nóng)民農(nóng)業(yè)科技文化素質(zhì)要求較高，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)科技文化知識獲取的愿望需要通過基本公共服務(wù)的方式加以實(shí)現(xiàn)。

（3）農(nóng)村地區(qū)人口健康素質(zhì)較差，對醫(yī)療衛(wèi)生資源的需要更突出

農(nóng)村地區(qū)人口相比于城鎮(zhèn)地區(qū)的人口，身體健康情況較差。出生時(shí)的平均預(yù)期壽命（本次使用的出生時(shí)平均預(yù)期壽命的計(jì)算采用蔣慶瑯法的簡略生命表方法）是反映一定規(guī)模人口健康水平的常用指標(biāo)。2010年，我國農(nóng)村地區(qū)男性和女性出生時(shí)平均預(yù)期壽命分別為73.2歲和78.6歲，較同期城鎮(zhèn)水平的83.2歲和86.8歲分別少10.0歲和8.2歲，城鄉(xiāng)間人口健康差距十分明顯（如圖2）。加之，我國的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源更多的集中在城市地區(qū)，尤其是大城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)人口對醫(yī)療衛(wèi)生方面的基本公共服務(wù)需要相對于城市地區(qū)也更為迫切，需要基本公共服務(wù)更有側(cè)重地向農(nóng)村地區(qū)傾斜，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

圖2 2010年份城鄉(xiāng)出生時(shí)平均預(yù)期壽命情況

四、討論

盡管縮小基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)間的差距，促進(jìn)社會公平是必要的，但是對于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化筆者認(rèn)為仍然有兩個方面的問題值得探討。

其一，不同生產(chǎn)、生活方式下的城鄉(xiāng)居民是否有必要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)結(jié)果上的大體相等？眾所周知，城鄉(xiāng)之間居民的生產(chǎn)生活方式存在著較大的差異，比如擁有土地的農(nóng)民不必面臨就業(yè)的問題，所以城鄉(xiāng)間在失業(yè)、工傷方面的基本公共服務(wù)根本不必均等；再如，生活在農(nóng)村，住房壓力相對于城市居民負(fù)擔(dān)較輕，而用于住房的支出是城市居民生活支出的重要構(gòu)成部分，那么在考量基本公共服務(wù)的分配時(shí)是否應(yīng)該考慮這種差異呢？與此相對的，對于氣象災(zāi)害，城市居民受影響的程度比較有限，而對于農(nóng)民造成的影響則可能是毀滅性的。所以，實(shí)現(xiàn)結(jié)果上的大體相等，是指對于每個個體投入的大體相等，還是每個個體獲得的服務(wù)大體相等？既然二者生產(chǎn)生活方式根本不同，為什么不是基本公共服務(wù)只是保證每個個體都在最低的生活狀態(tài)以上，而更高層次的保障交由城鄉(xiāng)居民根據(jù)自身的實(shí)際情況通過市場（如商業(yè)保險(xiǎn)）或社會組織（如各種NGO的支持項(xiàng)目）自由選擇？

其二，相比于促進(jìn)初次分配公正，這種用政府主導(dǎo)的有側(cè)重的再次分配促進(jìn)城鄉(xiāng)公平的方式是否具有優(yōu)勢？基本公共服務(wù)作為社會福利的一種，是一種再分配的形式。很多人將工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差作為必須在二次分配時(shí)側(cè)重對于農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)睦碛?。但?shí)際上，這是對政府職責(zé)的不恰當(dāng)糾正。政府的職能是促進(jìn)市場公平而不是以不公平的方式彌補(bǔ)市場的不公平。政府更應(yīng)該做的是簡政放權(quán)，將資源配置（如農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)）的權(quán)力交給市場，在這種情況下如果仍然存在剪刀差，說明農(nóng)民的勞動生產(chǎn)率低，應(yīng)該轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品科技水平、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，從而實(shí)現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距。

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